VII SA/Wa 2713/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. +Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem z [...] listopada 2021 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu zażalenia J. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") z [...] września 2021 r., nr [...] - utrzymał w mocy ww. postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że 7 września 2021 r., wpłynęło do PINB przekazane przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii pismo J. S. z 8 sierpnia 2021 r., w którym zwróciła ona uwagę na nieprawidłowości w realizacji inwestycji obejmującej stację bazową telefonii komórkowej operatora C., wybudowanej na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, położonego przy ul. J. w W. oraz skrzynki kablowej wraz z instalacją teletechniczną znajdującą na ścianie należącego do niej lokalu, wnosząc o dokonanie ich rozbiórki. PINB, postanowieniem z [...] września 2021r., nr [...] odmówił ww. skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ww. stacji bazowej telefonii komórkowej, z innych uzasadnionych przyczyn. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła zażalenie. [...]WINB przytoczył art. 61 a § 1 k.p.a., wyjaśniając, że ten przepis wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego - o charakterze podmiotowym, o charakterze przedmiotowym i "innych uzasadnionych przyczyn", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub sprawy, w której prowadzone jest postępowanie. Przepisy dotyczące postępowania w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych, umiejscowione zostały w rozdziale 5a ustawy Prawo budowlane. Powyższa jednostka została dodana przez art. 1 pkt 30 ustawy z 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z 19 września 2020r. Zgodnie z art. 53a ust. 1 Pr. bud., umiejscowionym w ww. rozdziale postępowania uregulowane w tym rozdziale wszczyna się z urzędu. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo podał, że dodanie powyższego przepisu nowelą z 13 lutego 2020 r. przesądza, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego wszczynane są wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Art. 61 § 1 k.p.a. musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, lecz także normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (za wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.,), jeśli zaś przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Skoro znowelizowane przepisy Prawa budowlanego określają, że postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót z naruszeniem przepisów ustawy wszczynane są z urzędu, to znaczy, że PINB otrzymując podanie skarżącej, dotyczące nieprawidłowości w realizacji inwestycji obejmującej stację bazową telefonii komórkowej operatora C. na dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. J. w W. oraz skrzynki kablowej wraz z instalacją teletechniczną znajdującą na ścianie należącego do niej lokalu, wnosząc o dokonanie ich rozbiórki, zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącej. Art. 53a Pr. bud., stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej reguły wyrażonej w art. 61 k.p.a. Ustawodawca jednoznacznie przesądził, że postępowania w sprawach określonych w art. 48-51 Pr. bud., wszczynane są wyłącznie z urzędu. Przed nowelizacją z 13 lutego 2020 r., obok poglądów o wyłącznej możliwości podejmowania postępowań z urzędu, występowały również odmienne zakładające możliwość wszczynania przedmiotowych postępowań na wniosek. Obecnie regulacja z art. 53a rozstrzyga jednoznacznie tą kwestię. Z tym postanowieniem [...]WINB nie zgodziła się J. S., wnosząc pismem datowanym na 11 grudnia 2021 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca stwierdziła, że "jako przedstawiciel właścicieli mieszkań" wnosi o "natychmiastową rozbiórkę ww. obiektów, ponieważ stacja bazowa C. na dachu uniemożliwia remont budynku J. Komisja przeglądu obiektu budowlanego wykonana przez specjalistów konstrukcyjno-budowlanych stwierdziła w protokole z dn. 17.03.2021 r "po dociążeniu obiektu budowlanego telekomunikacyjnego w 2008 r budynek wymaga remontu, jak również obserwacji niektórych elementów". W uzasadnieniu skarg i skarżąca wyjaśniła, że ma mieszkanie własnościowe, kupione przez Bank Inwestycyjny, ul. J., przydzielone przez Spółdzielnię [...]. Wartość wkładu budowlanego została wpisana na jej rzez w księgach Spółdzielni w oparciu o zatwierdzone przez Spółdzielnię rozliczenie ostatecznych kosztów budowy domu. W sprawach toczących się przed WSA w Warszawie: sygn. akt IV SA/Wa 2290/07 była stroną; sygn. akt IV SA/Wa 2793/13 była uczestnikiem, zaś w sprawie toczącej się przed NSA: sygn. akt II OSK 21 58/14 była zarówno uczestnikiem, jak i pełnomocnikiem mieszkańców. W związku z powyższym, posiada legitymację strony od 1973 r.. Skarżąca wskazała, że jej lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ogranicza swobodę korzystania z lokalu (powołała się na wyrok WSA w Warszawie z 6 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/W 254/06) i to, że była pokrzywdzona przez organy; od 2010 r. do 2017 r. usiłowano zlicytować jej mieszkanie, komornik egzekucję prowadzał z nieistniejącego kredytu od 2010 r. do 2018 r. Domniemywa, że przeciągano sprawę rozbiórki, oczekując na zmianę przepisów. Zdaniem NSA maszt od zabudowań powinien być oddalony 500m ze względu na moc i zasięg oddziaływania fal elektromagnetycznych. Normy Instytutu Budownictwa Biologicznego w Niemczech przyjmują w takich wypadkach częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz. W zawiadomieniu do Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii z 9 sierpnia 2021 r., skarżąca przedstawiła, że wszystkie decyzje organów wydawane były z rażącym naruszeniem prawa, świadczyły o braku respektowania rozporządzeń, jak również braku wykonywania wyroków, co wpływa na zdrowie, życie i nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja budowlana została wydana na podstawie fałszywych danych technicznych, zaniżono budynek z XI kondygnacjami do IX kondygnacji, zwiększono odległość pomiędzy budynkami J., a J. z 38,0 m do 45,0 m, nie uwzględniono stacji bazowej [...] (od 2007r.) na budynku J. Obecnie na budynku J., na maszcie stacji bazowej [...] zamontowano nowej generacji sieć komórkową 5G, działająca razem z istniejącą siecią [...] - należy więc domniemywać, że nie zrobiono pomiarów natężenia promieniowania. Zdaniem skarżącej, przed sądami administracyjnymi w Warszawie odbywały się liczne "przewlekłe rozprawy" w sprawach usunięcia z dachu obiektu budowlanego telekomunikacyjnego oraz sprawy unieważnienia decyzji budowlanej z [...] stycznia 2008 r., nr [...], wydanej dla operatora C. na budynku J. (wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2290/07, z 12 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2476/07, z 2 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1501/10, z 20 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2793/13, z 8 września 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2259/16, z 23 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2790/16, wyrok NSA z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2158/14). Organy pomijając kumulacje pola elektromagnetycznego w środowisku, które zwiększa energię, doprowadziły do zbiorowego narażenia zdrowia, życia. Od momentu zainstalowania stacji bazowej na dachu budynku nad mieszkaniami Stowarzyszenie otrzymuje ciągłe skargi od mieszkańców w związku z ich złym samopoczuciem. Pole elektromagnetyczne wysyła impulsy bez przerwy od 2008 r. Spółdzielnia przedłużyła umowę do 2030 r. Względy zdrowotne właścicieli mieszkań powinny mieć pierwszeństwo przed względami finansowymi, które były główną przesłanką Spółdzielni [...]. Ochrona dóbr osobistych człowieka, jak zdrowie, nietykalność mieszkania, znajduje się również pod ochroną prawa cywilnego, a także międzynarodowego. Narażenie na oddziaływanie nadmiernych pól elektromagnetycznych jest naruszeniem art. 8 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. W odpowiedzi na skargę, [...]WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że zaskarżone postanowienie naruszało prawo w sposób opisany poniżej. Na wstępie należy wyjaśnić, że wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postepowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania (w tym także wstępnego - wyjawiającego, przed podjęciem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania) ab initio, czyli niezależnie od postępowania, które prowadził organ I instancji. Organ odwoławczy związany jest w takim postępowaniu przepisami procesowymi, które określają zarówno zakres postępowania, jak i treść rozstrzygnięcia. Odpowiednie więc zastosowanie będzie miał art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a organ powinien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla podejmowanego – nawet formalnoprawnego – rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania. Dochowanie powyższych reguł umożliwi organowi II instancji nie tylko prawidłową subsumpcję prawną, ale również należyte sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia, zawierającego wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Podobnie, wyłącznie poprawna ocena w takim zakresie, przedstawiona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, umożliwi organowi wyjaśnienie stronom zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy odmowie wszczęcia postępowania (art. 11 k.p.a.). Konieczność prowadzenia własnych ustaleń przez organ II instancji, o których mowa powyżej, nie powoduje jednak, że organ odwoławczy - utrzymując w mocy zaskarżone doń rozstrzygnięcie – nie powinien odnieść się do przesłanek, które były przyczyną wydania zaskarżonego postanowienia lub decyzji. Odnosząc powyższe rozważania o charakterze ogólnym do sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy więc zwrócić uwagę na to, że przyczyną odmowy wszczęcia postepowania przez PINB, jako organu I instancji, był art. 61a § 1 k.p.a., a więc uznanie niedopuszczalności ponownego rozstrzygania w sprawie (ne bis in idem) z uwagi na wydanie [...] maja 2019 r. przez PINB ostatecznej decyzji Nr [...]. Organ I instancji – co powinien dostrzec [...]WINB – w żaden jednakże sposób nie uzasadnił w tym postanowieniu, zawierającym nader lakoniczne uzasadnienie, czemu ww. decyzja stanowiła rozstrzygnięcie takiej samej sprawy, jaka wynikała z wniosku skarżącej z 9 sierpnia 2021 r. Z zaskarżonego do tut. Sądu postanowienia [...]WINB wynika też wprost, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do prawidłowości ww. przesłanki rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a jedynie wskazał na inną przesłankę, wynikającą z art. 53a Pr. bud. i ograniczył swe uzasadnienie prawne wyłącznie do tej dodatkowej przesłanki. Tym samym, organ odwoławczy zaniechał sporządzenia uzasadnienia zgodnego z art. 107 § 3 k.p.a. i nie przeprowadził własnych ustaleń (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) co do tego, czy ostateczna decyzja PINB z [...] maja 2019 r. Nr [...] rzeczywiście przesądzała o niedopuszczalności wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. [...]WINB w żaden sposób nie przeanalizował treści tej decyzji i nie wyjaśnił stronie, na czym miałaby polegać prawidłowość przyjęcia przez PINB (jeżeli zostałaby zaakceptowana procesowo przez [...]WINB), że sprawa została już ostatecznie rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym i dlatego nie może być prowadzona ponownie. W takim też zakresie organ II instancji naruszył art. 11 k.p.a., nie przedstawiając przesłanek uznania za poprawne stanowiska organu I instancji. Takie zaniechanie [...]WINB mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że dyspozycja art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przyjęta przez [...]WINB za podstawę rozstrzygnięcia, dopuszcza utrzymanie w mocy wyłącznie prawidłowego rozstrzygnięcia organu I instancji. Przez poprawność decyzji lub postanowienia należy jednak rozumieć nie tylko prawidłowe przyjęcie podstawy prawnej, ale również należyte uzasadnienie faktyczne i prawne – a tego w postanowieniu PINB zabrakło. Co więcej, brak odniesienia się przez organ odwoławczy do podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji (art. 61a § 1 k.p.a.) przy jednoczesnym przyjęciu art. 53a Pr. bud., jako lex specialis do art. 61 k.pa., stanowił naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego w tym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), a także naruszał art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i – w konsekwencji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (por. też wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1389/16, CBOSA). Organ odwoławczy, wydając postanowienie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 zw. z art. 144 k.p.a. o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, powinien więc ustosunkować się w uzasadnieniu do całości rozstrzygnięcia i jego poprawności materialno- i formalnoprawnej, przyjętego w postanowieniu organu I instancji. Rozstrzygnięcie organu drugoinstancyjnego, którego częścią jest uzasadnienie, musi bowiem z natury rzeczy odnosić się do całości sprawy objętej rozstrzygnięciem organu I instancji (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 649/17CBOSA). Art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie określa przesłanek do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, tym niemniej jest to możliwe jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów materialnych i procesowych (podobnie NSA w wyroku z 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1442/14, CBOSA). Jeżeli jednak z postanowienia pierwszoinstancyjnego wynika, że organ na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. uznaje za przesłankę odmowy wszczęcia postępowania res iudicata (w więc ostateczne w obrocie prawnym rozstrzygnięcie tej samej sprawy), ale tego stanowiska nie uzasadnia w żaden sposób (choćby przez analizę decyzji ostatecznej i jej zakresu), to znaczy, że nie wyjaśnił sprawy, naruszając art. 61a § 1 w zw. z art. 11 i 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. przez niewyjaśnienie, z jakich "innych uzasadnionych przyczyn" postępowanie nie może być wszczęte. Utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji powinno mieć miejsce wyłącznie wówczas, gdy dokonana przez organ odwoławczy ocena sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu I instancji. W przypadku jednak, gdy ta ocena (jak w sprawie niniejszej) różni się istotnie od oceny organu I instancji, a do tego [...]WINB nie ocenił w ogóle zasadności wskazanej przez PINB przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., niedopuszczalnym jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tak też WSA w Warszawie w wyroku z 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 939/10, CBOSA). Mając powyższe na uwadze, [...]WINB ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej w warunkach związania sądową oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.) dokona należytej analizy postanowienia PINB z [...] września 2021 r., Nr [...] (i poprawności uzasadnienia postanowienia pierwszoinstancyjnego) w aspekcie treści ostatecznej decyzji PINB z [...] maja 2019 r. Nr [...] i potencjalnie wynikającej z niej przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., przedstawiając swoje stanowisko w uzasadnieniu postanowienia, zgodnie z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. W zależności od wyników tejże analizy [...]WINB wydając rozstrzygnięcie oceni, czy w tej sprawie wystąpiły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania z art. 61a § 1 k.p.a. lub z art. 53a Pr. bud. (albo z obu tych przepisów) i jeśli przesłanki takie występują, stanowisko swe uzasadni. Z podanych powyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a.