VII SA/Wa 2719/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp. j. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej także "GINB", decyzją z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki jawnej (zwanej "skarżącą"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego także "[...]WINB") z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], znak: [...] , stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego również "PINB") z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], znak: [...]. Powołaną decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. PINB udzielił spółce [...] S.A. z siedzibą w [...], zwanej dalej także "spółką akcyjną", pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku pod nazwą "[...], ściśle: magazynu izotermicznego zlokalizowanego na działkach o numerach ewid. [...], obręb [...], położonych w [...] przy ul. [...]. Magazyn został zbudowany na podstawie pozwolenia na budowę, tj. decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...], znak: [...] oraz wyrażającej zgodę na zmiany w projekcie budowlanym decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], znak: [...]. Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji GINB wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Zaskarżona decyzja GINB została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Starosta [...], zwany dalej także "Starostą", decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi, spółce akcyjnej, pozwolenia na rozbudowę "[...]" – magazynu izotermicznego (kategoria obiektu XVIII) na działkach wymienionych powyżej. Z kolei, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], Starosta [...] zmienił wymienioną decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. w zakresie projektu budowlanego, tj. w części projektu zagospodarowania oraz w części projektu budowlanego (zmiany wskazano w sposób szczegółowy w sentencji decyzji), z zachowaniem podstawowych warunków zawartych w poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obie decyzje Starosty [...] zostały zakwestionowane przez sąsiadów inwestora. W szczególności, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2006 r., czyli oryginalnego pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania, GINB decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. Z kolei wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1461/10, oddalono skargę na decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2010 r. Natomiast skarga kasacyjna [...] S.A. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 210/11. Pierwsze pozwolenie na budowę zostało zatem wyeliminowane z obrotu. Przedmiotem postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych było również drugie pozwolenie na budowę, tj. decyzji Starosty z dnia [...] sierpnia 2007 r., wyrażającej zgodę na zmiany w oryginalnym projekcie budowlanym. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., a GINB, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. Z kolei wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1462/10, oddalono skargę spółki akcyjnej na decyzję GINB z dnia [...] czerwca 2010 r. Wyrok WSA stał się również prawomocny, gdyż skarga kasacyjna [...] S.A. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 211/11. Drugie pozwolenie na budowę zostało także wyeliminowane z obrotu. Mimo toczących się postępowań administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], udzielił spółce [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej [...] - magazynu izotermicznego. W decyzji tej stwierdzono, że z przedłożonych dokumentów oraz przeprowadzonej kontroli wynika, iż zgłoszona inwestycja została wybudowana bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i nadaje się do użytkowania. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] , [...]WINB odmówił wszakże stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., a GINB, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2011 r. Po rozpoznaniu sprawy ze skargi E M i D M na decyzję GINB z dnia [...] maja 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1747/12, uchylił wymienioną decyzję GINB z dnia [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wyrok WSA stał się prawomocny, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny po złożeniu przez GINB skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 633/13, oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA z dnia 28 listopada 2011 r. W wyniku przedstawionych wyroków w mocy pozostała tylko decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. udzielająca spółce [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej [...] - magazynu izotermicznego. Kierując się wytycznymi oraz oceną prawną stanu faktycznego dotyczącego inwestycji pod nazwą "[...]" wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, [...] WINB decyzją nr [...], z dnia [...] lipca 2015 r., stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., udzielającej [...] S.A. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej "[...]" – magazynu izotermicznego położonego w [...] przy ul. [...]. [...]WINB, po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznał, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ podkreślił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (vide np.: wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 857/12). Organ stwierdził więc, że trwałe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na rozbudowę ww. piekarni oraz decyzji zmieniającej przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności także decyzji wydanej w jej bezpośrednim następstwie, tj. decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie ww. rozbudowy (tu: decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2008 r.). Od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. odwołanie wniosła w dniu [...] sierpnia 2015 r. [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka jawna z siedzibą w [...], zwana też dalej "spółką jawną". Z treści wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego nie wynika jednoznacznie, czy powyższa spółka jawna jest następcą prawnym występującej we wcześniejszych postępowaniach spółki akcyjnej pod firmą [...] S.A. Twierdzenie o takim następstwie formułuje jednak skarżąca spółka jawna w swoich pismach. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2015 r., utrzymał w mocy ww. decyzję [...] WINB. W uzasadnieniu organ wskazał, że określone w art. 156 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym wyjątek od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przedmiotem tego postępowania jest ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a której wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania takiej decyzji ze skutkiem ex tunc. Powołując się na orzecznictwo GINB stwierdził, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ podkreślił przy tym, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Organ podkreślił również, że w zapadłym w przedmiotowej sprawie wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 633/13, Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 i zgodnie z nią uznał, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taka decyzja zależna powinna bowiem być traktowana jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, nawet jeśli decyzja podstawowa została wyeliminowana z obrotu prawnego chronologicznie później od dnia wydania decyzji zależnej. Wbrew brzmieniu art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., uznanie za nieważną decyzji wcześniejszej nie powinno być traktowane jedynie jako przesłanka wznowienia postępowania w sprawie decyzji zależnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest także pogląd, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę. Na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła wskazana wyżej [...] sp. z o.o. spółka jawna. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. oraz 140 k.p.a., art. 7, 8, 9, 75, 78 i art. 136 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu skarżącej dokonania końcowego zapoznania się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co pozbawiło skarżącą możliwości obrony jej praw i wniesienia dalszych wniosków dowodowych, 2) art. 15 k.p.a. poprzez brak odniesienia się organu do zarzutów przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu, 3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak zebrania całego materiału dowodowego i orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy, 4) art. 107 k.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego, a co za tym idzie poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz brak wskazania dowodów, na których się oparł, 5) błędne zastosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w związku z błędną interpretacją wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r. w sprawie o sygn. II OSK 633/13 poprzez nieuzasadnione uznanie, że trwałe wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na rozbudowę powoduje konieczność stwierdzenia nieważności także decyzji wydanej w jej bezpośrednim następstwie, bez przeprowadzania jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, 6) art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez nieustalenie i brak wskazania w zaskarżonej decyzji, jakie rażące naruszenie prawa skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., 7) art. 16 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wskazana decyzja w sposób rażący narusza prawo, 8) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji pomimo wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, 9) niezastosowanie art. 158 § 2 k.p.a. pomimo wystąpienia przesłanek do jego zastosowania. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że przyjęcie stanowiska, iż wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu może skutkować unieważnieniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., nie zwalnia jednak organu z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego celem wykazania rażącego naruszenia prawa stanowiącego niezbędną przesłankę dla unieważnienia decyzji. Skarżąca wskazała, że o takim rozumieniu przywoływanej w sprawie przez organ uchwały składu siedmiu sędziów mowa także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, zapadłym w niniejszej sprawie – w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego), mającego na celu ustalenie, czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. W ocenie skarżącej, organ w uzasadnieniu decyzji nie wskazał ani nie wyjaśnił, na czym w niniejszej sprawie polegać miało rażące naruszenie prawa, ograniczając się jedynie do powtórzenia treści orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ nie wskazał, jaki przepis został bezspornie naruszony, ani też jakie skutki prawne decyzji pozostają w sprzeczności z zasadami państwa prawa. Skarżąca wskazała także na interpretację terminu "rażące naruszenie prawa", eksponując trzy elementy tego naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warunkiem stwierdzenia nieważności musi być ich łączne wystąpienie. Skarżąca podniosła również, że w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uregulowane zostały dwie negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności: upływ czasu oraz nieodwracalność skutków prawnych. Organ przeprowadzający postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w czasie postępowania rozpoznawczego ma obowiązek zbadać zarówno fakt wystąpienia przesłanek pozytywnych, jak i negatywnych. Skarżąca stwierdziła, że u podstaw stwierdzenia nieodwracalności skutku prawnego w odniesieniu do aktu wywołującego skutki w sferze prawa cywilnego tkwi to, że administracja nie dysponuje instrumentami, aby tego rodzaju skutek odwrócić. Szczególnie ma to miejsce w sytuacji, gdy decyzja administracyjna wywarła pośredni skutek w sferze prawa cywilnego, tj. gdy stała się ona podstawą do dokonania czynności prawa cywilnego. Skarżąca wskazała, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu została wydana dla spółki akcyjnej, zaś w chwili obecnej prawa z tej decyzji przeszły na [...] sp. z o.o. spółka jawna. Organ nie powinien także pomijać w swoich rozważaniach faktu, że w oparciu o ww. decyzję zostało w nim zatrudnionych kilkadziesiąt osób. W związku z powyższym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę złożonej w dniu 25 listopada 2015 r. – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 powołanej już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, a przede wszystkim po wnikliwej analizie orzecznictwa sądów administracyjnych w sprawach analogicznych do rozstrzyganej niniejszym, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] lipca 2015 r., w przedmiocie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Przedstawiając generalne stanowisko Sądu należy stwierdzić, że Sąd jest przekonany do zasadności argumentów przedstawionych przez organ w zaskarżonej decyzji, a z drugiej strony argumentację skarżącej uznaje za nietrafną. Szczegółowe rozumowanie należy wszak analizować i oceniać na dwóch poziomach lub - jeśli kto woli - w dwóch zakresach. Na pierwszym poziomie spór toczy się o zasadę, na której oparł się organ wydając zaskarżoną decyzję: zasadę, że stwierdzenie nieważności decyzji, od której zależna jest inna decyzja administracyjna upoważnia organ lub sądy do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej. Zasada ta została wyrażona m.in. w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12. Organ drugiej instancji tę zasadę przyjął i zastosował, zaś skarżąca tę zasadę kwestionuje, przynajmniej w stosunku do zrealizowanej przez skarżącą inwestycji i udzielonego jej pozwolenia na użytkowanie. Drugi poziom argumentacji istotnej dla rozpatrywanej sprawy, to argumenty podniesione przez skarżącą w skardze złożonej do niniejszego Sądu i dotyczące naruszenia – w opinii skarżącej – innych przepisów prawa niż art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do podstawowej kwestii, dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, jeśli została stwierdzona nieważność decyzji ją warunkującej, Sąd mógłby się ograniczyć do stwierdzenia, że jest wymienioną uchwałą związany i nie widzi pola do dyskusji. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że "uchwała składu siedmiu sędziów NSA jest wiążąca w danej sprawie (art. 187 § 2), ma ona ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1. Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 824/10)". W niniejszej sprawie Sąd ze względów merytorycznych, a nie tylko z racji autorytetu Naczelnego Sądu Administracyjnego i troski o spójność orzecznictwa sądów administracyjnych, przyjmuje tę zasadę i wspierające ją argumenty. Sąd zauważa przy tym, że ta sama bądź przynajmniej analogiczna teza o uwarunkowaniu określonej decyzji administracyjnej przez inną decyzję znalazła swój wyraz w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych: w szczególności w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygnaturach II OSK 422/10 (wyrok z dnia 19 kwietnia 2011 r.), II OSK 492/11 (wyrok z dnia 30 czerwca 2011r.), a także I OSK 230/10 (wyrok z dnia 9 grudnia 2010 r.) i II OSK 33/12 (wyrok z dnia 21 maja 2013 r.). Omawiana zasada została również przyjęta między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 121/13 (wyrok z dnia 28 maja 2013 r.), wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 766/08 (wyrok z dnia 25 lutego 2009 r.), a także w sprawach rozstrzygniętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o sygnaturach VII SA/Wa 2266/12 (wyrok z dnia 22 stycznia 2013 r.) oraz VII SA/Wa 2170/12 (wyrok z dnia 11 kwietnia 2013 r.). Są to zatem orzeczenia, które zapadły przed przyjęciem wspomnianej wyżej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. Powody, dla których Sąd w niniejszej sprawie przyjął z przekonaniem powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, dają się ująć w siedmiu punktach. 1) Przede wszystkim, omawiana zasada znajduje mocne oparcie w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, a więc w przepisach ustawowych. Teza sformułowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. brzmi: stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wbrew wątpliwościom i zarzutom skarżącej omawiana zasada wynika wprost z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten uznaje bowiem za obligatoryjną przesłankę stwierdzenia nieważności wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Nieprzypadkowo też przesłanka ta jest wymieniona razem, choć nie łącznie w sensie logicznym, z inną przesłanką nieważności: wydaniem decyzji bez podstawy prawnej. Ta okoliczność wydaje się niebagatelna dla rozpatrywanej sprawy. Można bowiem twierdzić, że bez względu na spory o to, jak powinna być rozumiana cecha (kwalifikacja) "rażącego" naruszenia prawa, jeśli niezgodność z prawem polega na tym, że określona decyzja nie ma, bądź traci swoją podstawę prawną, nie powinna się ostać w obrocie prawnym. Taka niezgodność z prawem: istnienie decyzji administracyjnej nie mającej podstawy prawnej z całą pewnością powinna być uznana za stan rażącego naruszenia prawa. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie podkreśla się, że lista przesłanek nieważności wskazanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter zamknięty (skończony), a nie enumeratywny. Oznacza to jednak, że niezależnie od innych przepisów prawa dla takiego stanu faktycznego jak stwierdzenie nieważności decyzji warunkującej inną decyzję istnieje samodzielna podstawa nieważności, wymieniona właśnie w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie są też potrzebne inne podstawy prawne dla określenia w decyzji administracyjnej lub orzeczeniu sądu takiego skutku prawnego jak nieważność aktu. Odnosząc powyższą analizę przepisów prawa do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że całkowicie bezpodstawne są dwa zarzuty (spośród dziewięciu) przedstawione w skardze: (i) zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez nieustalenie i brak wskazania w zaskarżonej decyzji, jakie rażące naruszenie prawa skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] 2008 r., a także (ii) zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że wskazana decyzja w sposób rażący narusza prawo. Dodatkowym komentarzem do obu zarzutów będą też poniższe analizy sposobów kwalifikowania (poprzez trzy cechy) naruszenia prawa jako "rażące" oraz roli miejsca kwestionowanej decyzji na osi czasu (w tym wypadku wydania decyzji zależnej przed stwierdzeniem nieważności decyzji warunkującej); 2) Wbrew twierdzeniom skarżącej i wbrew uproszczonym interpretacjom przepisów k.p.a., dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, jeśli stwierdzono nieważność decyzji warunkującej, nie podważa ani nie wyłącza obowiązywanie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Drugi z powołanych przepisów przewiduje, że "W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (...) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Analiza treści art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., jak i analiza miejsca tego przepisu w systemie prawa i w systematyce ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie pozwalają na przyjęcie tezy, że art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do ogólnego przepisu (lex generalis) - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak zwane postępowanie wznowieniowe (Rozdział 12 k.p.a, art. 145 – art. 152), jak i postępowanie nieważnościowe (Rozdział 13 k.p.a, art. 154-163) są uważane za postępowania nadzwyczajne, stanowiące wyjątki od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Żadne jednak z tych postępowań nie pozostaje jednak wobec drugiego w relacji logicznej podrzędności. Gdyby zaś oceniać funkcjonalną zależność obu postępowań, to należałoby przyjąć, że bardziej doniosłe skutki ma postępowanie o stwierdzenie nieważności, gdyż ono może prowadzić bezpośrednio do usunięcia z obrotu pewnego aktu prawnego, stwierdzenia jego prawnego "nieistnienia". Postępowanie wznowieniowe prowadzić może tylko do ponownego rozpoczęcia postępowania w jakiejś konkretnej sprawie. Rozumując zatem według formuły a fortiori nie możemy twierdzić, że jeśli wolno zastosować środek słabszy, to wyłączone jest zastosowanie środka mocniejszego. Przeciwnie. W tym zakresie Sąd uznaje za w pełni uzasadnione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w przywołanej uchwale siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 2/12). NSA rozróżnia bowiem sankcje nieważności decyzji oraz sankcję wzruszalności decyzji. Są to odrębne środki przewidziane w obu nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego (patrz uzasadnienie uchwały, pkt IV) Nie da się też wykazać, że art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi lex specialis wobec art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako lex generalis jeśli analizujemy treść norm prawnych wynikających z obu przepisów. Hipoteza normy pozwalająca stwierdzić nieważność nie jest w swoim zakresie szersza niż hipoteza normy pozwalającej wznowić postępowanie w myśl art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Dlatego właśnie nie mamy tu do czynienia z relacją: przepisz ogólny – przepis szczególny (pisał o tym już J. Wróblewski w: Wstęp do prawoznawstwa, Łódź 1977, s. 50-51; patrz także: L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. II, Toruń 2010, s. 269-272). Mamy zatem do czynienia z odrębnymi normami (regułami) prawnymi. W tym kontekście obowiązywanie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. i dopuszczalność wznowienia postępowania w odniesieniu do określonej decyzji wydanej w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylone lub zmienione, nie przesądza, ani nie ogranicza stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 3) Zdaniem Sądu istotnym argumentem za stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku w przypadku, gdy stwierdzono nieważność pozwolenia na budowę jest konstytucyjna zasada rządów prawa (demokratycznego państwa prawnego) wyrażona w art. 2 Konstytucji z 1997 r. Sąd dodaje tylko, że zasada ta jest w rozpatrywanym przypadku wyraźnie powiązana z konstytucyjna zasadą równości wynikającą z art. 32 ustawy zasadniczej. W tej kwestii organ stwierdza w zaskarżonej decyzji, że "wzgląd na zasadę praworządności, będącą podstawową zasadą konstytucyjną, nakazuje w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, stwierdzić nieważność decyzji zależnej. Inwestor, który uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, której nieważność następnie stwierdzono, nie może bowiem znaleźć się w korzystniejszej sytuacji niż podmiot, który od początku respektował prawo". Wykładnia przepisu ustawy (k.p.a.) zgodnie z Konstytucją stanowi argument silniejszy od wykładni ustawy dokonanej według innej, zwykłej metody. Rozwijając stanowisko organu można dodać, że gdyby mimo usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę utrzymywać w mocy decyzję o pozwoleniu na użytkowanie wówczas mielibyśmy do czynienia z premiowaniem tych inwestorów, którzy z dowolnych powodów nie musieli ponosić ciężaru działania zgodnie z prawem na etapie przygotowania inwestycji. Stanowisko to odpowiada zresztą współczesnej koncepcji nieważności w nauce prawa w Europie Zachodniej: nieważność nie jest sankcją, gdyż bardzo często nie jest dolegliwością, karą za dokonanie czynności niezgodnie z prawem, jest natomiast środkiem, dzięki którem naruszyciele prawa nie będą mogli czerpać korzyści z niepodporządkowania się prawu (patrz: H.L.A. Hart, Pojęcie prawa, Warszawa 1998, s. 54-57). 4) Gdy analizowany jest kontekst konstytucyjny, Sąd odrzuca również twierdzenie skarżącej, że stwierdzenie lub orzeczenie nieważności pozwolenia na użytkowanie budynku narusza zasadę ochrony praw nabytych. W uzasadnieniu skargi twierdzi się, że "orzeczenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej godzi bowiem w jedną z podstawowych zasad państwa prawa - z zasady ochrony praw nabytych wyprowadza się ich trwałość, co oznacza, że na stronę nie mogą być przerzucone skutki prawne naruszenia prawa przez organy administracji publicznej". Zdaniem Sądu ten argument jest zarówno nierzetelny, jak i po prostu błędny. Primo, jeśli w określonym sporze można sięgnąć po różne argumenty konstytucyjne, czyli odwołania do różnych przepisów ustawy zasadniczej, to oznacza że żaden z takich argumentów nie powinien być brany pod uwagę samodzielnie, odrębnie od innych, lecz różne argumenty (racje) powinno się ważyć. Ważenie racji należy rozumieć dwojako: zarówno w sensie oceny indywidualnej wagi poszczególnych racji konstytucyjnych dla rozpatrywanej sprawy (ważniejszych, mniej ważnych itp.), jak i w sensie równoważenia, poszukiwania równowagi między argumentami opartymi na odrębnych przepisach. Argument z zasady ochrony praw nabytych musi być zatem konfrontowany z innymi racjami konstytucyjnymi, choćby wspomnianymi wyżej zasadami praworządności i równości. Secundo, wszakże, skarżąca błędnie interpretuje zasadę ustrojową. Należy pamiętać, że powołana zasada przewiduje ochronę praw słusznie nabytych, a nie nabytych jakkolwiek bądź nabytych niezgodnie z prawem (patrz: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 122 i nast.). W rozpatrywanym przypadku warunek słuszności nabycia prawa użytkowania zbudowanej "[...]" nie został spełniony. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie zapadła w grudniu 2008 r., kiedy i organy i strona skarżąca (poprzedniczka prawna), wiedzieli już, że obie decyzje o pozwoleniu na budowę są kwestionowane i że Wojewoda [...] jako organ pierwszej instancji w lipcu 2009 r. stwierdził nieważność pozwoleń na budowę. Nie może zatem być tak, że inwestor nalega i szybko stara się uzyskać decyzję zależną, gdy wie już, iż decyzje warunkujące decyzje zależną zostały w pierwszej instancji, choć jeszcze nieprawomocnie uznane za nieważne. Podmiot działający w takich warunkach nie może post factum powoływać się na zasadę ochrony praw nabytych. 5) Należy również zwrócić uwagę na to, że według powoływanej uchwały NSA o sygn. akt I OPS 2/12 orzeczenie nieważności decyzji zależnej w przypadku stwierdzenia nieważności jest fakultatywne, a nie obligatoryjne. Wspomniana w poprzednim akapicie praktyka ważenia zasad konstytucyjnych przekłada się również na potrzebę ważenia kolidujących interesów, indywidualnego i społecznego, czyli na konieczność szczegółowej oceny różnych rozwiązań, które choćby potencjalnie mogą być przyjęte w konkretnym stanie faktycznym. Sąd zwraca zatem uwagę, że według Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może, lecz nie musi stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca zdaje się nawiązywać w skardze do tej formuły, wskazując, że nie było oczywistego powodu, aby organ wojewódzki stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2008 r., a następnie, aby GINB utrzymał w mocy takie rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu zasadnicza fakultatywność orzeczenia nieważności decyzji zależnej jest tylko wyrazem ostrożność NSA formułującego zasadę prawną. Naczelny Sąd Administracyjny używając funktora (słowa) "może", zamiast "powinno się [stwierdzić nieważność]", albo po prostu "stwierdza się nieważność" itp., podkreśla, że w takich sprawach nie można działać automatycznie, mechanicznie, a zwłaszcza bez poważnego przemyślenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda miał wszakże wszelkie powody, aby w dniu [...] lipca 2015 r. stwierdzić nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie decyzje warunkujące udzielenie pozwolenia na użytkowanie zostały wcześniej ostatecznie wyeliminowane z obrotu prawnego: – w dniach [...] i [...] lipca 2008 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność obu pozwoleń na budowę; – w dniu [...] czerwca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy obie decyzje Wojewody, z kolei – w dniu [...] października 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi skarżącej na decyzje Wojewody, a – w dniu 18 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne. Nie było więc wątpliwości, że usunięcie z obrotu obu pozwoleń na budowę nastąpiło w sposób ostateczny i prawomocny. Z tego też względu Wojewoda nie skorzystał z potencjalnej możności nie orzekania o nieważności. 6) Omawianej zasady prawnej, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną, przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji zależnej, nie można kwestionować poprzez powołanie się na upływ czasu. Zdaniem skarżącej organ administracji musi rozważyć, czy w wyniku wydania ewentualnie wadliwej decyzji doszło do zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych. Gdyby bowiem miała miejsce taka nieodwracalność skutków prawnych, należałoby przyjąć, że po wydaniu decyzji zależnej (tu: decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) nie można już powoływać się na wadliwość decyzji warunkującej (tu: pozwolenia na budowę). Skarżąca powołuje się w tym zakresie do przesłanki nieodwracalności skutków prawnych z art. 156 § 2 k.p.a., choć w gruncie rzeczy przytoczony argument i zarzut stanowią postać twierdzenia o naruszeniu przez organy nadzoru budowlanego i sądy zakazu działania prawa wstecz. Przedstawiony argument nie zasługuje wszakże na uwzględnienie. Zgodnie z powoływaną wcześniej uchwałą siedmiu sędziów NSA o sygn. akt I OPS 2/12 nieważność decyzji zależnej może być stwierdzona, kiedy mamy do czynienia z nieważnością decyzji warunkującej tę decyzję zależną. Nieważność decyzji administracyjnej nie jest po prostu tylko jedną z wad prawnych takiego aktu, jaka może mieć miejsce, lecz jest wadą najistotniejszą i rozstrzygającą. Nieważność oznacza, że uznaje się, iż taka decyzja nie istniała skutecznie od samego początku. Nieważność decyzji administracyjnej jest bowiem rozumiana jako bezskuteczność ex tunc, czyli nieskuteczność od samego początku. Stwierdzenie zatem w roku 2010 lub 2012 nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza zatem, iż organ administracji lub sąd uznaje podstawę prawną dla wydania decyzji zależnej od samego początku za zasadniczo wadliwą, czy po prostu nieistniejącą. W związku z tym nie można twierdzić, że mamy do czynienia z działaniem prawa wstecz. W sensie prawnym decyzje o pozwoleniu na budowę były nieważne już od momentu ich wydania, czyli już od roku 2006 i 2007. Wobec takiej sytuacji nie można również twierdzić, że mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. 7) Przedstawiony wyżej argument nawiązuje do innego poważnego zarzutu przedstawionego przez skarżącą, a mianowicie iż kryterium nieważności decyzji obejmuje również ocenę skutków prawnych tej decyzji. Skarżąca przyjmuje bowiem koncepcję, uznawaną dziś często w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy niezgodność określonego aktu z przepisami prawa jest oczywista w sensie jasności językowej, a nie wynika z szczególnej wykładni prawa. Wymaga się również, aby niemożliwe do zaakceptowania okazywały się faktyczne skutki aktu, któremu zarzucamy nieważność. Sąd w niniejszej sprawie przyjmuje generalną koncepcję nieważności prezentowaną przez skarżącą, jednak wyprowadza z niej całkowicie inny wniosek (patrz: M. Jaśkowska, Komentarz do art. 156 k.p.a., w A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Lex, wyd. 5, Warszawa 2013, s. 990-993). Sąd przyjął, że już uchylenie pozwoleń na budowę poprzez stwierdzenie ich nieważności prowadzi (doprowadziło) do stanu faktycznego, a więc skutków, które nie mogą być zaakceptowane. Nie powinien przecież istnieć, co do zasady, obiekt budowlany, którego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a jednocześnie który takiego pozwolenia nie uzyskał, czy z powodów prawnych nie posiada. Ten skutek prawny decyzji organów administracji i sądów odnoszących się do pozwolenia na budowę w rozpatrywanej sprawie Sąd uważa za kluczowy. Oczywiście są jeszcze możliwe inne skutki, które mogą być brane pod uwagę. Skarżąca takie skutki, zarówno ekonomiczne, jak i socjalne, stara się w swoich pismach wskazywać. Sugeruje bowiem, że stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może oznaczać utratę pracy przez pracowników [...], a także poważne kłopoty ekonomiczne dla inwestora i właściciela tego przedsiębiorstwa. Sąd uznaje wszakże, że powołane konsekwencje ekonomiczne i socjalne: – po pierwsze, nie muszą automatycznie wystąpić w związku z utrzymaniem w mocy decyzji organu stwierdzającej nieważność pozwolenia na użytkowanie, – po drugie, są to tylko skutki ekonomiczne i faktyczne, a zatem art. 156 § 2 mówiący o nieodwracalnych skutkach prawnych nie może być zastosowany. – po trzecie, kiedy waży się różne interesy oraz ocenia się znaczenie praktyczne i prawne różnych konsekwencji podjętych decyzji, czyli skutków, to stwierdzenie skutku prawnego w postaci utrzymywania permanentnego stanu rażącej niezgodności z prawem w postaci istnienia budynku, wobec którego utracono pozwolenie na budowę, należy uznać za bardziej doniosły niż skutki sugerowane przez stronę skarżącą. Dodatkowo, pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy interpretować przede wszystkim w odniesieniu do prawa publicznego (przede wszystkim administracyjnego). Stwierdzenie nieważności decyzji o pozwolenie na użytkowanie nie spowoduje konieczności zamknięcia zakładu pracy, jakim jest [...], a jedynie umożliwi wszczęcie postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ustawy prawo bankowe oraz art. 59 ust. 5 tej ustawy. Wbrew temu co sugeruje skarżąca, stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie musi bezpośrednio i wyłącznie prowadzić do obowiązku dokonania rozbiórki wybudowanego nielegalnie budynku. ( Odrzucając zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., a także art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a., Sąd pragnie się również odnieść krótko do innych zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą i podniesionych w skardze. W szczególności są to zarzuty odnoszące się do braku zebrania całego materiału dowodowego i orzekania przez organ administracji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, zarzuty braku odniesienia się organu do zarzutów przedstawionych przez skarżącą w odwołaniu, a także zarzuty polegające na uniemożliwieniu skarżącej dokonania końcowego zapoznania się z całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co pozbawiło skarżącą możliwości obrony jej praw i wniesienia dalszych wniosków dowodowych. Zarzuty te są więc oparte na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności na art. 7, 8, 9, 10, 75, 78 i 136 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd całkowicie odrzuca wskazane zarzuty jako bezpodstawne. Kwestia oceny materiału dowodowego zapoznania się wszystkich stron z tym materiałem jest zdaniem Sądu zupełnie oczywista. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę toczy się od ośmiu lat i materiały dowodowe były wielokrotnie przez wszystkie strony analizowane i oceniane. Czyniły to organy administracji pierwszej instancji ([...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, a także sądy: Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. Na każdym etapie tego postępowania, warunki wydania pozwoleń na budowę były skrupulatnie przedstawiane i rozważane przez podmioty uczestniczące w toczących się postępowaniach. Dodatkowo, decyzja o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na użytkowanie jest nie tyle decyzją opartą na jakichś nowych, nieznanych wcześniej, okolicznościach faktycznych, ale stanowi wynik oceny prawnej aktów administracji. W rozpatrywanej sprawie, kluczową rolę odgrywa kwestia ściśle prawna, nie wymagająca ponownego badania materiału dowodowego, a mianowicie kwestia skutków prawnych wspomnianej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. W tym zakresie Sąd nie stwierdził więc ani braku zebrania całego materiału dowodowego i orzekania w oparciu o niepełny lub niejasny stan faktyczny, ani też braku rzetelnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji podjętej przez organ drugiej instancji, ani wreszcie braku możliwości zapoznania się przez stronę z materiałem dowodowym. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 1259, ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.