VII SA/Wa 275/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Powiatu [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wskaźnika i przejęcie zadłużenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. skargę oddala Uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Rada Powiatu [...] na podstawie art. 9 ust. 1 oraz art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595, dalej: ustawa o samorządzie powiatowym) w związku z art. 70, art. 71 oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 217, dalej: ustawa o działalności leczniczej): 1. ustaliła wskaźnik zadłużenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w G. (dalej: SPZOZ) w wysokości 0,46, 2. ustaliła, że Powiat [...] przejmuje zobowiązania SPZOZ do kwoty 19 408 937,42 złotych, 3. określiła, że wykaz przejmowanych zobowiązań SPZOZ sporządzi Zarząd Powiatu [...] na podstawie danych uzyskanych od tej jednostki. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu [...]. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że zgodnie z art. 70 ustawy o działalności leczniczej podmiot tworzący, na podstawie przychodów ze sprawozdania finansowego za ostatni rok obrotowy oraz danych o zobowiązaniach i inwestycjach krótkoterminowych według stanu na dzień poprzedzający dzień złożenia wniosku o wpisanie spółki kapitałowej do rejestru przedsiębiorców, ustala wskaźnik zadłużenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Według art. 71 tej ustawy, wskaźnik zadłużenia ustala się jako relację sumy zobowiązań długoterminowych i krótkoterminowych, pomniejszonych o inwestycje krótkoterminowe samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej do sumy jego przychodów. Art. 72 zaś określa, że podmiot tworzący przed dniem przekształcenia przejmuje zobowiązania samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej o takiej wartości, aby wskaźnik zadłużenia wyniósł nie więcej niż 0,5. Organ stwierdził, że wniosek o wpisanie spółki kapitałowej powstałej z przekształcenia SPZOZ został złożony do Sądu Rejonowego dla [...] w dniu 19 listopada 2013 r., zatem wskaźnik ustalono według stanu na dzień 18 listopada 2013 r. Na ten dzień suma nieprzejmowanych przez organ tworzący, pozostających w SPZOZ zobowiązań długoterminowych i krótkoterminowych, pomniejszonych o inwestycje krótkoterminowe SPZOZ, wynosi 13 637 641,51 zł, zaś suma przychodów za 2012 rok – 29 600 000,78 zł. Dlatego zgodnie z regułą określoną w art71 ustawy o działalności leczniczej wskaźnik ustalono w wysokości 0,46. Ustalona na dzień 18 listopada 2013 r. kwota przejmowanych przez Powiat [...] zobowiązań SPZOZ wynosi 19 408 937,42 złotych. Skargę na tę uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. sp. z o.o. z siedzibą we W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie: 1) art. 75 pkt. 2 w zw. z art. 69 ustawy o działalności leczniczej w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie uchwały przez Radę Powiatu [...] w sprawie zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji Zarządu Powiatu [...]; 2) art. 12 pkt 11 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez podjęcie na ich podstawie przez Radę Powiatu [...] uchwały w sytuacji, gdy brak jest przepisu zastrzegającego kompetencję rady do stanowienia w przedmiocie ustalenia wskaźnika zadłużenia oraz przejęcia zobowiązań SPZOZ; 3) art. 70 w zw. z art. 75 pkt. 2 ustawy o działalności leczniczej poprzez ustalenie wskaźnika zadłużenia SPZOZ przez Radę Powiatu [...], podczas gdy jest to sprawa zastrzeżona do wyłącznej kompetencji Zarządu Powiatu [...]; 4) art. 70 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie ustalenia wskaźnika po dniu przekształcenia, tj. z naruszeniem ustawowego terminu; 5) art. 72 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 75 pkt. 2 ustawy o działalności leczniczej poprzez stanowienie przez Radę Powiatu [...] w przedmiocie przejęcia zobowiązań SPZOZ, podczas gdy jest to sprawa zastrzeżona do wyłącznej kompetencji Zarządu Powiatu [...]; 6) art. 72 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej poprzez zaniechanie określenia daty przejęcia zobowiązań SPZOZ przez Powiat [...] przed dniem przekształcenia, podczas gdy data taka nie wynika z ustawy, a ewentualnie poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie przejęcia zobowiązań po dniu przekształcenia, tj. z naruszeniem ustawowego terminu oraz poprzez zaniechanie enumeratywnego wymienienia zindywidualizowanych zobowiązań przejmowanych przez powiat i podanie ich jedynie w sumie łącznej; 7) art. 70 i art. 71 ustawy o działalności leczniczej poprzez ustalenie wskaźnika zadłużenia dowolnie z pominięciem ustawowych kryteriów oraz w sposób uniemożliwiający merytoryczną kontrolę zgodności z przepisami art. 70 i 71 tej ustawy, a więc bez podania wartości poszczególnych elementów składających się na ten wskaźnik, a nadto poprzez ustalenie go z uwzględnieniem poziomu zobowiązań po pomniejszeniu o zobowiązania przejmowane przez powiat, pomimo że ustalenie wskaźnika poprzedza to przejęcie a nadto było chronologicznie późniejsze niż dzień złożenia wniosku do KRS o wpis powstałej w wyniku przekształcenia spółki. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Powiatu [...] nie była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały. Uchwała podjęta przez radę w sprawie zastrzeżonej do wyłącznej kompetencji Zarządu Powiatu jest nieważna. Skarżąca podkreśliła, że ma interes prawny w skierowaniu skargi, gdyż jest jednym z wierzycieli SPZOZ. Zaskarżona uchwała bezpośrednio dotyczy jej indywidualnego i konkretnego interesu prawnego. Ingerencja w prawa podmiotowe skarżącej musi się odbywać na zasadach określonych w ustawie o działalności leczniczej oraz w sposób praworządny. Skarżąca ma wynikające z art. 75 cyt. ustawy prawo do tego, aby jej sytuację prawną kształtował jedynie organ dokonujący przekształcenia. Dokonanie takiej podmiotowej zmiany niewątpliwie ingeruje w interes prawny wierzyciela, wynikający z ukształtowanego na zasadzie art. 353 § 1 k.c. prawa majątkowego w postaci wierzytelności, które podlega konstytucyjnej ochronie. Podnosząc powyższe, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały lub ewentualnie o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 87/13, że skarżąca nie ma interesu prawnego. Ponadto organ nie zgodził się, że nie był uprawniony do podjęcia uchwały, wskazując, że podmiotem tworzącym SPZOZ była Rada Powiatu, co dawało jej kompetencje do wydania uchwały w oparciu o art. 70 i art. 72 ustawy o działalności leczniczej. W ocenie organu sposób ustalenia wskaźnika zadłużenia SPZOZ był prawidłowy, a przejęcie zobowiązań przez Powiat nastąpiło stosownie do dyspozycji art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniesienie skargi na akt prawa miejscowego zobowiązuje sąd administracyjny do zbadania w pierwszej kolejności spełnienia wymogów formalnych dotyczących terminu, trybu i sposobu jej wniesienia oraz zbadania, czy skarżący miał legitymację do jej wniesienia. Przed złożeniem skargi skarżąca wezwała Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia prawa. Następnie wniosła skargę do tutejszego Sądu za pośrednictwem organu przed upływem 30 dni od otrzymania uchwały rozpoznającej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Kluczowym zagadnieniem jest rozważenie, czy skarżący posiada interes prawny do zaskarżenia uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r. Postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Według art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Natomiast art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym określa, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawa samorządowa wprowadza zatem wymóg naruszenia interesu lub uprawnienia przez uchwałę rady powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, co stanowi zwężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej, wyrażonej w art. 50 p.p.s.a. Obowiązkiem Sądu w takiej sytuacji jest zbadanie legitymacji procesowej skarżącej poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ze skargą może wystąpić podmiot, który wykaże związek pomiędzy chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a działaniem lub bezczynnością organu administracji publicznej. Musi to być interes własny, indywidualny i wynikający z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Osoba, która nie ma interesu prawnego, nie może poszukiwać ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przytoczyć w tym przedmiocie należy rozważania poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 662/10, gdzie wskazano między innymi, że interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio (także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97, publ. LEX nr 43262; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98, publ. LEX nr 41827). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa mogącym stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query, dalej: CBOSA). Wnosząc skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, skarżący winien wykazać, że istnieje prawnomaterialny związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Winien to być związek polegający na tym, że uchwała ta narusza jego interes prawny lub uprawnienie "z zakresu administracji publicznej", czyli wypływa z ochrony dobra publicznego, związanego z obowiązkiem realizacji zadań publicznych umocowanych w przepisach prawa administracyjnego i służących zaspokojeniu potrzeb społeczności lokalnej. Oznacza to, że interesu prawnego (uprawnienia) z zakresu administracji publicznej nie można utożsamiać z interesem cywilnym, aczkolwiek może on wywołać skutki w sferze cywilnoprawnej. Podkreślenia wymaga, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, publ. LEX nr 151236). Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 (publ.CBOSA), w którym Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. W wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 87/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o tym, czy jednostka ma w sprawie ze skargi na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym interes prawny, przesądzają przepisy prawa administracyjnego (ustrojowe, materialnoprawne, procesowe). Przepis tej gałęzi prawa musi ustanawiać interes prawny jednostki w tym znaczeniu, że na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego ma, więc jednostka, której prawo lub obowiązki publicznoprawne kształtuje zaskarżony akt. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku funkcjonalnego o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. uchwały organu powiatu) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz, Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego, "Samorząd Terytorialny" 2003 r., Nr 10). Prawa skarżącego jako wierzyciela wynikają wyłącznie ze stosunku cywilnoprawnego, albowiem będąc wierzycielem upadającego zakładu opieki zdrowotnej może realizować swoje uprawnienia jedynie na gruncie prawa cywilnego, a nie prawa administracyjnego. Skarżący nie wskazał zatem skutecznie przepisu prawa z zakresu administracji publicznej, który zostałby naruszony zaskarżoną uchwałą. Tym samym jego interes prawny nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej, gdyż jako wierzyciel ma interes faktyczny, który jednak nie może być podstawą skargi na przedmiotową uchwałę Rady Powiatu. Pogląd uznający, że wierzyciel wywodzący swój interes prawny z tytułu cywilnoprawnego nie ma legitymacji do wnoszenia skargi na uchwałę organu stanowiącego samorządu terytorialnego dotyczącą likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jest jednolity i utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 946/05; 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 778/05; 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 1749/06, 4 września 2007 r., sygn. akt II OSK 753/07; 9 czerwca 2014 r., sygn. akt sygn. akt II OSK 87/13; wszystkie opublikowane w CBOSA). Wobec powyższego Sąd uznaje za niezasadne twierdzenie skarżącej, iż posiada ona interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę o ustaleniu wskaźnika zadłużenia i przejęcia zadłużenia SPZOZ przez Powiat [...]. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu