VII SA/Wa 278/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. i sp.k. z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 listopada 2024 r. znak KOA/4264/Zs/24 w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę Uzasadnienie. Zaskarżonym postanowieniem znak KOA/4264/Zs/24 z 25 listopada 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO") na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia M. Spółki z ograniczona odpowiedzialnością, spółki komandytowej z siedzibą w P. (dalej: "Spółka") reprezentowanej przez r. pr. M. P. na postanowienie Starosty P. nr [...] z [...] września 2024 r. o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści – uchyliło to postanowienie i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji Uzasadniając postanowienie SKO wyjaśniło, że wnioskiem z 29 marca 2024 r. Spółka wystąpiła do Starosty P. o wydanie zaświadczenia odnośnie następujących okoliczności faktycznych i stanu prawnego dotyczących wydanej przez. Starostę P. decyzji nr [...] z [...] czerwca 2022 r. o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę: a) o stwierdzenie, ze decyzja nie stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, b) o stwierdzenie, że tutejszy organ nie stwierdzał ostateczności decyzji, w szczególności, że organ nie wydawał w tym przedmiocie stwierdzania ostateczności decyzji żądnych wiążących rozstrzygnięć lub nie było wydawane przez organ zaświadczenie w oparciu o art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia ostateczności decyzji lub nie rozpatrywał decyzji klauzulą ostateczności lub nie stwierdzał lub nie potwierdzał ostateczności decyzji w żadnym wytworzonym przez organ dokumencie urzędowym, c) o stwierdzenie, ze na podstawie decyzji spółka A. nie nabyła praw wynikających z wydanej przez Starostę P. decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę znak [...] , d) o stwierdzenie, że postępowanie administracyjne w związku z którym została wydana decyzji oraz w związku z ostatecznym zakończeniem tego postępowania na podstawie ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2023 r. nr [...], w tym w oparciu o art. 105 k.p.a. nie zostało zakończone wydaniem ostatecznego orzeczenia tj. decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie co do istoty, e) o stwierdzenie, ze decyzja nie ulega wykonaniu na podstawie art. 130 § 1 oraz § 2 k.p.a. Postanowieniem nr 568/2024 z 10 kwietnia 2024 r. Starosta P. odmówił wydania zaświadczenia w zakresie ww. punktu a, c i d. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem DKO z 23 maja 2024 r., znak KOA/2129/Zs/24 i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem nr [...] z [...] września 2024 r. Starosta P. odmówił wydania zaświadczenia odnośnie okoliczności faktycznych i stanu prawnego dotyczących wydanej przez Starostę P. decyzji nr [...] z [...] czerwca 2022 r. o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła Spółka, wskazując na naruszenie m. in. art. 16 § 1 i 3 oraz art. 269 k.p.a. w zw. z art. 219 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że "problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna", podczas gdy wbrew arbitralnym i całkowicie bezpodstawnym twierdzeniom organu I instancji nie toczy się żadne postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia czy decyzja o przeniesieniu przysługuje walor ostateczności i prawomocności. SKO wyjaśniło, że przesłanki i tryb wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się w oparciu o dwie odrębne przesłanki. W pierwszym przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W drugim przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli wnioskodawca powoła się na interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia to organ zobowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Podstawę prawną żądania wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Kodeks nie rozstrzyga, jaki charakter powinno mieć takie postępowanie. W orzecznictwie wskazuje się, że postępowanie wyjaśniające ma ograniczony zakres, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone w sposób rzetelny i kompletny. Obowiązkiem organu jest zbadanie całości zasobów posiadanych przez urząd tego organu, w tym także archiwalnych, które mogłyby wskazywać na fakty bądź stany prawne, których potwierdzenia żąda wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające może opierać się jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji, co wynika wprost z brzmienia art. 218 § 1 k.p.a. Zaświadczenie wydawane przez organ nie może opierać na zbiorach danych będących w posiadaniu innych podmiotów np. strony. Przepisy szczególne mogą przewidywać obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które nie ogranicza się do badania danych znajdujących się tylko w posiadaniu organu administracji. Przypadek ten nie ma jednak zastosowania w niniejszej sprawie. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a. postępowanie wyjaśniające nie jest obligatoryjne ("może przeprowadzić") i zostało zawężone do "koniecznego zakresu" tj. takiego, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ. Z tych względów w jego ramach nie prowadzi się postępowania dowodowego w trybie przepisów Działu II (Rozdziału 4) k.p.a. Uzasadniając odmowę wydania wnioskowanego zaświadczenia organ I instancji wskazał, że problematyka, której żądanie strony dotyczy jest sporna i toczą się postępowania przed organami wyższych instancji. Za bezpodstawne uznał twierdzenia organu I instancji pełnomocnik Spółki wyjaśniając, iż nie toczy się żadne postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia czy decyzja o przeniesieniu przysługuje walor ostateczności i prawomocności. Organ I instancji odmawiając wydania wnioskowanego zaświadczenia nie wskazał przy tym, czy postępowania te dotyczą wydanej przez Starostę P. decyzji nr [...] z [...] czerwca 2022 r. o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Istota sporu zaś sprowadza się do oceny, czy ww. decyzja pozostaje w obrocie prawnym wobec wydania decyzji Starosty P. nr [...] z [..] lutego 2023 r. i nie rozpoznania - jak wskazuje Spółka - jej żądania z 11 stycznia 2023r. dotyczącego wycofania wniosku z 15 kwietnia 2022r. o przeniesienie decyzji na rzecz A. . W aktach sprawy brak jest również informacji dotyczących rozpoznania odwołania od decyzji Starosty P. nr [...] z [...] czerwca 2022 r. po uchyleniu przez sąd administracyjny decyzji nr 1048/OPON/2022 z 24 listopada 2022 r. Z akt sprawy nie wynika, jakie rozstrzygnięcie zapadło w decyzji nr [...] z [...] lutego 2023 r. - wobec wycofania wniosku z 15 kwietnia 2022 r., ani też, czy też zastało umorzone postępowanie odwoławcze przez Wojewodę Mazowieckiego. Ta kwestia ma zasadnicze znaczenie przy ocenie żądania Spółki. Jednym bowiem ze skutków umorzenia postępowania odwoławczego jest to, że w obrocie pozostaje - jako ostateczna - decyzja wydana w pierwszej instancji. A zatem dochodzi do utrwalenia tego rozstrzygnięcia w obrocie prawnym. Skutek umorzenia postępowania odwoławczego jest taki, że decyzja wydana przez organ I instancji pozostaje w obrocie prawnym i ma moc wiążącą. Oznacza to, że sprawa administracyjna została załatwiona przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ I instancji powinien więc ponownie przeanalizować posiadaną dokumentację, z uwzględnieniem chronologii zdarzeń w administracyjnym toku instancji i na tej podstawie ocenić złożone żądanie. Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 30 grudnia 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżają je w całości. Pełnomocnik Spółki zarzucił postanowieniu: "1. naruszenie art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego oraz uznanie, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do "nierozpoznania - jak wskazuje skarżąca Spółka - jej żądania z dnia 11 stycznia 2023 roku dotyczącego wycofania wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 roku o przeniesienie decyzji (tu: decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku o pozwoleniu na budowę) na rzecz A. ", podczas gdy: a) pismo z dnia 11 stycznia 2023 roku cofające wniosek z dnia 15 kwietnia 2022 roku o przeniesienie na rzecz spółki pod firmą A. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (dalej, jako: "A. ") pozwolenia na budowę objętego decyzją Starosty P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku, znak: [...] (dalej jako: "Decyzja PnB") zostało złożone przez A. , nie zaś - jak błędnie twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - przez Skarżącą spółkę, b) żądanie A. zawarte w piśmie z dnia 11 stycznia 2023 roku - wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie - zostało rozpoznane przez Organy administracji architektoniczno-budowlanej poprzez: - umorzenie postępowania w sprawie o przeniesienie Decyzji PnB na A. przez Starostę P. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2023 roku, jako bezprzedmiotowego (wobec cofnięcia przez A. wniosku o przeniesienie Decyzji PnB na A. ), - a w konsekwencji również poprzez następcze umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie o przeniesienie Decyzji PnB na A. przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie decyzji nr 367/OPON/2023 z dnia 16 maja 2023 roku, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie i oparcia uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym; 2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6) k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie oraz sformułowanie w treści uzasadnienia postanowienia ocen prawnych, przy braku ustalenia prawidłowego stanu faktycznego stanu faktycznego oraz przy braku podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. poprzez stwierdzenie, że: "Z akt sprawy nie wynika, jakie jest rozstrzygnięcie zapadłe w decyzji nr [...] z dnia lutego 2023 r. - wobec wycofania wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 r., ani też czy zostało umorzone postępowanie odwoławcze przez Wojewodę Mazowieckiego. Ta kwestia ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie żądania Spółki", podczas gdy formułowanie jakichkolwiek wniosków i ocen prawnych byłoby możliwe wyłącznie przy prawidłowym i wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zaś powyższa wątpliwość mogłaby zostać wyjaśniona między innymi poprzez wezwanie Skarżącej do przedłożenia do akt postępowania: - decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lutego 2023 roku umarzającej postępowanie w sprawie o przeniesienie Decyzji PnB na A. , jako bezprzedmiotowego (wobec cofnięcia przez A. wniosku o przeniesienie Decyzji PnB na A. ), - decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 367/OPON/2023 z dnia 16 maja 2023 roku umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie o przeniesienie Decyzji PnB na A. (wobec cofnięcia przez A. wniosku o przeniesienie Decyzji PnB na A. oraz umorzenia przez Starostę P. przedmiotowego postępowania); 3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6) w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie niewystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego Postanowienia oraz niedostateczne wyjaśnienie przesłanek faktycznych i prawnych wydanego rozstrzygnięcia, a także brak rozważenia wszystkich przesłanek faktycznych i prawnych przemawiających za wydanym rozstrzygnięciem, a także poprzez sformułowanie w treści uzasadnienia ocen prawnych przy braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ich konsekwencją jest: 4. naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że w przypadku ustalenia, że postępowanie odwoławcze w sprawie o przeniesienie Decyzji PnB na A. zostało umorzone, należy uznać, że Decyzja o Przeniesieniu została "utrwalona w obrocie prawnym", podczas gdy: a) postępowanie w sprawie o wydanie Decyzji o Przeniesieniu zostało prawomocnie umorzone na podstawie decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lutego 2023 roku, jako bezprzedmiotowe, b) postępowanie odwoławcze od Decyzji o Przeniesieniu zostało prawomocnie umorzone na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 367/OPON/2023 z dnia 16 maja 2023 roku, jako bezprzedmiotowe, c) Decyzja o Przeniesieniu nigdy nie pozostawała w obrocie prawnym oraz nigdy nie uzyskała waloru ostateczności z uwagi na jej zaskarżenie oraz brak merytorycznego zakończenia postępowania odwoławczego wskutek uprzedniego cofnięcia przez A. wniosku o wydanie Decyzji o Przeniesieniu". Pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasadzenie kosztów i "przeprowadzenie rozprawy, w tym również przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym, tj. przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie ich na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". ponadto wniósł o "dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: a) odpisu zupełnego z księgi wieczystej prowadzonej dla Nieruchomości, b) decyzji nr [...] Starosty P. z dnia [...] czerwca 2022 roku, c) pisma A. z dnia 11 stycznia 2023 roku, cofającego wniosek o przeniesienie Decyzji PnB, d) decyzji nr [...] Starosty P. z dnia [...] lutego 2023 roku o umorzeniu postępowania o przeniesienie Decyzji PnB, e) decyzji nr 367/OPON/2023 Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 maja 2023 roku o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji o przeniesieniu Decyzji PnB, f) wniosku Skarżącej o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przeniesieniu Decyzji PnB, g) postanowienia nr 691/2024 Starosty P. z dnia 25 kwietnia 2024 roku odmawiającego wszczęcia żądanego postępowania; h) zażalenia na postanowienie z dnia 6 maja 2024 roku, i) uzupełnienia zażalenia na postanowienie z dnia 6 czerwca 2024 roku; j) postanowienia Wojewody Mazowieckiego nr 1337/OPO/2024 z dnia 30 października 2024; na okoliczność: istoty sporu, nierozpoznania istoty sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, cofnięcia wniosku o przeniesienie Decyzji PnB przez A. , prawomocnego umorzenia postępowania o przeniesienie Decyzji PnB, bezprzedmiotowości Decyzji o Przeniesieniu, braku ostateczności Decyzji o Przeniesieniu, niepozostawania w obiegu prawnym Decyzji o Przeniesieniu", Uzasadniając skargę pełnomocnik opisał stan faktyczny sprawy i stwierdził, że wprawdzie SKO uczyniło zadość żądaniu skarżącej i zaskarżonym postanowieniem uchyliło postanowienie Starosty, ale rozpoznało sprawę przy braku wyjaśnienia niezbędnych okoliczności faktycznych oraz całkowicie arbitralnie wyraziło w treści uzasadnienia ocenę prawną, która w świetle zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności jest nieuprawniona i bezzasadna. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, istotą sporu w niniejszej sprawie pozostaje ustalenie, czy organ administracji publicznej powinien wydać zaświadczenie o żądanej, nie zaś, jak wskazało SKO "nierozpoznania-jak wskazuje skarżąca Spółka - jej żądania z dnia 11 stycznia 2023 roku dotyczącego wycofania wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 roku o przeniesienie decyzji (tu: decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku o pozwoleniu na budowę) na rzecz A. ". Powyższe jednoznacznie stanowić ma o naruszeniu przez SKO art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie materiału dowodowego oraz niezrozumienie istoty sporu, "podczas gdy: a) pismo z dnia 11 stycznia 2023 roku cofające wniosek z dnia 15 kwietnia 2022 roku o przeniesienie na rzecz A. Decyzji PnB zostało złożone przez A. , nie zaś - jak błędnie twierdzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - przez Skarżącą spółkę, b) żądanie A. zawarte w piśmie z dnia 11 stycznia 2023 roku - wbrew twierdzeniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie-zostało rozpoznane przez Organy administracji architektoniczno-budowlanej poprzez: - umorzenie postępowania w sprawie o przeniesienie Decyzji PnB na A. przez Starostę P. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2023 roku, jako bezprzedmiotowego (wobec cofnięcia przez A. wniosku o przeniesienie Decyzji PnB na A. ), - a w konsekwencji również poprzez następcze umorzenie postępowania odwoławczego w sprawie o przeniesienie Decyzji PnB na A. przez Wojewodę Mazowieckiego na podstawie decyzji nr 367/OPON/2023 z dnia 16 maja 2023 roku". SKO dopuściło się również naruszenia art. 7 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6) w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie oraz sformułowanie w treści uzasadnienia postanowienia wiążących ocen prawnych, przy braku rozpoznania istoty sprawy oraz przy braku podjęcia jakichkolwiek czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Przejawia się to w stwierdzeniu, że: "z akt sprawy nie wynika, jakie jest rozstrzygnięcie zapadłe w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2023 r. - wobec wycofania wniosku z dnia 15 kwietnia 2022 r., ani też czy zostało umorzone postępowanie odwoławcze przez Wojewodę Mazowieckiego. Ta kwestia ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie żądania Spółki’’. Wskazana wątpliwość SKO mogła zostać wyjaśniona poprzez wezwanie skarżącej do przedłożenia do akt postępowania: "- decyzji Starosty P. nr [...] z dnia [...] lutego 2023 roku umarzającej postępowanie w sprawie o przeniesienie Decyzji PnB na A. , jako bezprzedmiotowego (wobec cofnięcia przez A. wniosku o przeniesienie Decyzji PnB na A. ), - decyzji Wojewody Mazowieckiego nr 367/OPON/2023 z dnia 16 maja 2023 roku umarzającej postępowanie odwoławcze w sprawie o przeniesienie Decyzji PnB na A. (wobec cofnięcia przez A. wniosku o przeniesienie Decyzji PnB na A. oraz umorzenia przez Starostę P. przedmiotowego postępowania)". Powyższe naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do nierozpoznania istoty sprawy przez SKO oraz w konsekwencji do oparcia uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Postępowanie główne, jak również postępowanie odwoławcze toczące się w odniesieniu do wniosku A. o wydanie decyzji o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę zostały prawomocnie umorzone na skutek wydania decyzji nr [...] Starosty P. z [...] lutego 2023 r. i decyzji nr 367/OPON/2023 Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2023 r. Biorąc zaś pod uwagę fakt, że A. cofnęła wniosek o wydanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, a postępowania w tej sprawie zostało prawomocnie umorzone, decyzja przenosząca nie uzyskała statusu ostatecznej, nie pozostaje w obiegu prawnym oraz jest bezprzedmiotowa. Bezprzedmiotowość decyzji ocenia się na podstawie jednoznacznie sprecyzowanych przesłanek. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, bezprzedmiotowość decyzji jest zrelatywizowana do elementów stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego tą decyzją, czyli do jego przedmiotu, podmiotów oraz treści - uprawnień i obowiązków ukształtowanych decyzją. Jeśli dochodzi do ustania któregokolwiek z podanych elementów* stosunku administracyjnoprawnego, jego skutkiem jest bezprzedmiotowość decyzji. W zakres ww. elementów wchodzi przy tym rezygnacja z uprawnień przez stronę postępowania, z którą to rezygnacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie na skutek cofnięcia wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę przez A. . Organy administracji publicznej byty zobowiązane do umorzenia prowadzonych postępowań, w związku z czym oczywistym pozostaje, że decyzja o przeniesieniu nigdy nie uzyskała przedmiotu ostatecznej oraz nigdy nie pozostawała w obiegu prawnym - postępowania nie zostały zakończone merytorycznym rozstrzygnięciem. Skoro więc A. cofnęła wniosek, a toczące się postępowania zostały prawomocnie umorzone przez Starostę P. oraz Wojewodę Mazowieckiego, całkowicie bezpodstawne i nieznajdujące oparcia w obowiązujących przepisach pozostają wątpliwości organów administracji publicznej co do tego, czy decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obiegu prawnym. W judykaturze i doktrynie wskazuje się przy tym jednoznacznie, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji powinno być interpretowane w sposób zbliżony do pojęcia bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a. Skoro więc organ I instancji stwierdził w treści uzasadnienia decyzji o umorzeniu z [...] lutego 2023 r., że wskutek cofnięcia przez A. wniosku o przeniesienie decyzji "postępowanie administracyjne dotyczące wniosku złożonego w dniu 15.04.2022 r, stało się w całości bezprzedmiotowe", to Starosta był zobowiązany uznać per analogiom, że decyzja ta pozostaje również bezprzedmiotowa. Jako całkowicie niezrozumiała jawi się wskazana niekonsekwencja w argumentacji organu I instancji, która nie została dostrzeżona przez SKO. W konsekwencji, SKO dopuściło się również naruszenia art. 16 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe uznanie, że w przypadku ustalenia, że postępowanie odwoławcze w sprawie o przeniesienie pozwolenia na A. zostało umorzone, należy uznać, że Decyzja o Przeniesieniu została "utrwalona w obrocie prawnym", podczas gdy postępowanie w sprawie o wydanie tejże decyzji zostało prawomocnie umorzone na podstawie decyzji Starosty P. nr [...] z [...] lutego 2023 r., jako bezprzedmiotowe, Pismem z 21 marca 2024 r. skarżąca wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o przeniesieniu przez Starostę P. decyzji. Postanowieniem nr 691/2024 z 25 kwietnia 2024 r. Starosta w sposób całkowicie arbitralny, stronniczy i nieuzasadniony odmówił wszczęcia żądanego postępowania. Wskutek wniesionego przez zażalenia oraz jego uzupełnienia Wojewoda Mazowiecki, postanowieniem nr 1337/OPO/2024 z 30 października 2024 r. uchylił ww. postanowienie Starosty, wskazując jednocześnie, że zarzuty zażalenia zostały w pełni uwzględnione. W ocenie Wojewody Mazowieckiego decyzja o przeniesieniu pozostaje bezprzedmiotowa, a Starosta P. powinien uwzględnić wniosek o stwierdzenie jej wygaśnięcia. Dlatego też zaskarżone postanowienie jest oczywiście nieprawidłowe i zasługuje na uchylenie, zaś jego ostanie w porządku prawnym z dużym prawdopodobieństwem (graniczącym z pewnością) doprowadzi do istotnego naruszenia praw skarżącej z decyzji o pozwoleniu na budowę, której skarżąca pozostaje jedynym i wyłącznym adresatem. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2024 r., poz.935), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga nie była zasadna. Wyjaśnić na wstępie należy, że dla dokonania oceny prawnej zaskarżonego postanowienia niezbędnym jest uwzględnienie chronologii zdarzeń prawnych w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, że: 1. przeniesienie pozwolenia na budowę na rzecz A. nastąpiło decyzją Starosty z [...] czerwca 2022 r., 2. 24 listopada 2022 r. wydana została decyzja Wojewody uchylająca ww. decyzję do ponownego rozpoznania, uchylona następnie przez WSA w Warszawie wyrokiem z 2 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 56/23, 3. 11 stycznia 2023 r. nastąpiło cofnięcie przez A. wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę, 4. w związku z powyższym oświadczeniem A. oraz ww. decyzją Wojewody z 24 listopada 2022 r., [...] lutego 2023 r. Starosta P. decyzją nr [...] umorzył podstępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na rzecz A. , 5. 16 maja 2023 r., decyzją Wojewody Mazowieckiego nr 367/OPON/2023 z 16 maja 2023 r., umorzone zostaje postępowanie odwoławcze w sprawie o przeniesienie pozwolenie na budowę – tej decyzji nie ma w aktach administracyjnych, 6. Spółka składa 4 kwietnia 2024 r., wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, 7. postanowieniem nr [...] z [...] września 2024 r. Starost odmawia wydania zaświadczenia o żądanej treści w zakresie 3 punktów tego żądania, 8. po uchyleniu ww. postanowienia przez SKO, postanowieniem nr [...] z [...] września 2024 r. Starosta P. odmawia wydania zaświadczenia odnośnie części okoliczności faktycznych i stanu prawnego, dotyczących wydanej przez Starostę decyzji nr [...] z [...] czerwca 2022 r. o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższy stan sprawy wskazuje więc jednoznacznie, że w sposób nie do zakwestionowania przez Starostę P. w dacie wydawania postanowienia pierwszoinstancyjnego o odmowie wydania zaświadczenia nie istniała w obrocie prawnym decyzja przenosząca pozwolenie na budowę (z [...] czerwca 2022 r.). Takie stwierdzenie wynika nie z decyzji Wojewody z 24 listopada 2022 r. uchylającej do ponownego rozpoznania decyzję przenoszącą pozwolenie na budowę (bo WSA w Warszawie ww. decyzję Wojewody uchylił) i nie tylko z treści decyzji Starosty P. z [...] lutego 2023 r. nr [...], którą organ ten umorzył podstępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na rzecz A. . Wynika również z treści decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2023 r., nr 367/OPON/2023, którą organ umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę. Słusznie zauważa SKO, że ta ostatnia decyzja Wojewody z 16 maja 2023 r. nie znajdowała się w aktach administracyjnych, a z jej treści wynikać mogły w sposób wiążący dla organów losy prawne decyzji przenoszącej pozwolenie na budowę. Tym samym, trafne było spostrzeżenie organu odwoławczego, że Starosta nie ustalił stanu sprawy w sposób pozwalające na jej prawidłowe rozstrzygnięcie. Treść decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2023 r., nr 367/OPON/2023, którą organ umorzył postępowanie odwoławcze, wynika dopiero z kopii, załączonej przez pełnomocnika skarżącej do skargi. Wojewoda Mazowiecki w sposób zgodny z art. 153 p.p.s.a. powołuje się na wskazania WSA w Warszawie co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku z 3 lutego 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 56/23 i ocenę prawną tego Sądu w zakresie znaczenia prawnego oświadczenia A. , które wpłynęło do Wojewody 17 stycznia 2023 r., o cofnięciu wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu, organ powinien był rozważyć w związku z tym oświadczeniem umorzenie postępowania odwoławczego, jako przedmiotowo bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda wskazuje również na fakt umorzenia przez Starostę postępowania w sprawie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta, rozpoznając sprawę w przedmiocie wydania zaświadczenia związany był prawnie (art. 16 § 1 k.p.a.) ostatecznymi decyzjami zarówno własną z [...] lutego 2023 r. nr [...], umarzającą podstępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na rzecz A. , jak i decyzją Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2023 r., nr 367/OPON/2023, którą organ umorzył postępowanie odwoławcze. W związku bowiem z uzyskaniem przymiotu ostateczności obie te decyzje wiązały nie tylko organa władzy publicznej, ale i sądy. Nie leży w kompetencjach ani Starosty, ani SKO kwestionowanie skutków ostatecznych i prawomocnych decyzji kończących w sposób formalny postępowanie w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz A. . Takie decyzje – o ile są wadliwe – nie podlegają ocenie organu w innym postępowaniu, ale wyłącznie kontroli w postępowaniu nadzwyczajnym i dopiero uzyskanie ostatecznej decyzji w takim postępowaniu może uzasadniać ich zakwestionowanie. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby decyzja Starosty P. z [...] lutego 2023 r. nr [...], którą organ ten umorzył podstępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na rzecz A. , została wyeliminowana z obrotu prawnego. Takiego losu nie doznała też decyzja Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2023 r., nr 367/OPON/2023, którą organ umorzył postępowanie odwoławcze. Stąd też mylnie uznał organ I instancji, że decyzja przenosząca pozwolenie na budowę była nadal w obrocie prawnym, pomimo umorzenia zarówno postepowania pierwszo- jak i drugoinstancyjnego w tym przedmiocie. Umarzając postępowanie główne Starosta kończy je formalnie, nie orzekając tym samym merytorycznie o wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę. Wszelkie dokumenty potwierdzające taki stan sprawy, za wyjątkiem decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2023 r., nr 367/OPON/2023, znajdują się w aktach administracyjnych – wbrew zdaniu Starosty i SKO. Brak nalezytego uzasadnienia odmowy wydania żądanego przez skarżącą zaświadczenia w postanowieniu Starosty stanowił tym samym naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., brak zebrania niezbędnych dowodów stanowił naruszenie art.77 § 1 k.p.a., zaś mylna ich ocena, dokonana w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, naruszała art. 80 k.p.a., mylna też była interpretacja organu co do istnienia ww. decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę w obrocie prawnym. Naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa powyżej, stanowiło jedną z przesłanek zastosowania przez SKO art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Kolejną przesłanką, wymienioną w art. 138 § 2 k.p.a. jest to, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. "Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" oznacza nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Po 144/25, CBOSA). Brak nalezytego i poprawnego odniesienia rozstrzygnięcia Starosty do istniejących w sprawie dowodów powodował, że sprawa przez ten organ nie była wyjaśniona w sposób wymagany zarówno art. 107 § 3 w zw. z art. 126 i art. 124 § 2 k.p.a., jak też art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszony też został art. 11 k.p.a., gdyż Starosta w swym postanowieniu (z uwagi na ww. brak oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy) nie był w stanie wskazać przesłanek rozstrzygnięcia. Pamiętać należy, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty (por. wyrok WSA w Gliwicach z 31 marca 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 306/25, CBOSA). Skoro Starosta w postanowieniu pierwszoinstancyjnym nie dokonał należytej oceny zebranych dowodów, nie pozyskał dowodu istotnego w sprawie i rozstrzygnął sprawę z ich pominięciem, to w takiej sytuacji wydanie merytorycznego postanowienia przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, w rzeczywistości pozbawiające stronę prawa, wynikającego z art. 78 Konstytucji RP. Na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w sytuacji, gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy nie ma zatem prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyrok NSA z 23 stycznia 2025 r., sygn. akt I OSK 2384/24, CBOSA i powołane tam wyroki NSA). W ocenie tut. Sądu, niedokonanie przez Starostę kompleksowej oceny zebranego materiału dowodowego i niepozyskanie istotnego dowodu w postaci decyzji Wojewody Mazowieckiego z 16 maja 2023 r., nr 367/OPON/2023 sprawiło, że SKO nie miało innej możliwości, jak tylko uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Przywołane w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku naruszenia przez Starostę przepisów postępowania świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca też uwagę na specyfikę postępowania w tej sprawie, wynikającą z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Otóż, wydanie zaświadczenia na tej podstawie jest niedopuszczalne, jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna (por. wyroki WSA w Warszawie z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 217/20, z 3 grudnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1386/19, NSA z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1067/14, NSA z 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 915/09 CBOSA). Brak wątpliwości (brak sporu) co do problematyki objętej żądaniem strony jest przesłanką sine qua non wydania (lub odmowy wydania) zaświadczenia określonej treści. Kwestia ta musi być jednoznacznie ustalona i wyjaśniona przez organ I instancji, Starosta – co wynika z treści postanowienia pierwszoinstancyjnego – wysnuł błędne wnioski prawne, niezgodne z zebranym w sprawie materiałem (w tym w szczególności co do rzekomo istniejącej w obrocie prawnym i to ostatecznej decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę na A. ). Dodatkowo, uszło uwadze organu I instancji, że zaświadczeniem z 11 kwietnia 2024 r., znak L.dz.Wa.6740.2022.PB.AB.AD organ ten oświadczył, że nie stwierdzał ostateczności ww. decyzji, ani nie wydawał zaświadczenia w takim przedmiocie, a ponadto ani nie opatrywał tej decyzji klauzulą ostateczności, ani w żaden inny sposób nie potwierdzał jej ostateczności. O ile postanowienie Starosty z 10 kwietnia 2024 r. odmawiające Spółce wydania zaświadczenia "odnośnie okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących wydanej przez Starostę P. decyzji nr [...] z dnia 09.06.2022 r. o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (...)" zostało uchylone postanowieniem SKO z 23 maja 2024 r., o tyle ww. zaświadczenie z 11 kwietnia 2024 r., znak L.dz.Wa.6740.2022.PB.AB.AD uchylone nie zostało i stało się ostateczne i prawomocne. Ponownie rozstrzygając żądanie skarżącej w przedmiocie wydania zaświadczenia, organ I instancji odmówił jego wydania w zakresie następującym: - że decyzja przenosząca pozwolenie na budowę na A. nie stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji, - że na podstawie decyzji spółka A. nie nabyła praw wynikających z wydanej przez Starostę P. decyzji nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. o pozwoleniu na budowę znak [...] , - że postępowanie administracyjne w związku z którym została wydana decyzji oraz w związku z ostatecznym zakończeniem tego postępowania na podstawie ostatecznej decyzji Starosty P. z [...] lutego 2023 r. nr [...], w tym w oparciu o art. 105 k.p.a. nie zostało zakończone wydaniem ostatecznego orzeczenia tj. decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie co do istoty, - że ww. decyzja nie ulega wykonaniu na podstawie art. 130 § 1 oraz § 2 k.p.a. Gdyby organ I instancji – na co zwróciło uwagę SKO w swym postanowieniu – należycie zebrał dowody w sprawie i poprawnie je przeanalizował, jak również zaniechał dokonywania leżącej poza jego kompetencjami oceny wiążących go decyzji, wówczas dostrzegłby wadliwość uzasadnienia negatywnego dla Spółki rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Prawidłowość zaskarżonego postanowienia SKO przejawia się też w tym, że organ wydający zaświadczenie nie ustala praw lub obowiązków podmiotów prawa, a tylko poświadcza fakty lub stany prawne wynikające z dokumentów będących w jego dyspozycji. Zaświadczenie wydaje się w sytuacji, gdy powstanie skutków prawnych jest oczywiste i organ nie musi o niczym rozstrzygać. Zaświadczenie z uwagi na jego istotę, nie służy rozstrzygnięciu sprawy, gdy przesłanki, z którymi przepis prawa wiąże określone skutki prawne ipso iure, nie są jasne, a zwłaszcza, gdy istnieje spór co ich występowania w konkretnym wypadku. Przedmiotem postępowania wyjaśniającego w sprawach zaświadczeń nie może być bowiem analizowanie zmian w stanie prawnym, wyprowadzania z tych zmian wniosków, ani też dokonywanie ocen prawnych. Organy administracyjne nie mogą poprzez wydanie zaświadczenia wywoływać skutków kształtujących stosunki prawne poprzez przyznanie, ograniczenie bądź pozbawienie uprawnień. Trafnie więc SKO wskazało w zaskarżonym postanowieniu, że "organ I instancji winien ponownie przeanalizować posiadaną dokumentację z uwzględnieniem chronologii zdarzeń w administracyjnym toku instancji i na tej podstawie ocenić złożone żądanie". Stąd też należało uznać, że SKO rozstrzygnęło sprawę co do zasady słusznie, choć z częściowo mylnym uzasadnieniem. Rozstrzygnięcie to jest ponadto – zdaniem tut. Sądu – korzystne dla skarżącej, gdyż wprost wskazuje na to, że chronologia zdarzeń prawnych, o której również Sąd wspomniał na początku swego uzasadnienia, wyraźnie wskazuje na konieczność pozytywnego uwzględnienia wniosku Spółki z 29 marca 2024 r. o wydanie zaświadczenia odnośnie wskazanych w pkt a, c, d, e żądania okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących wydanej przez. Starostę P. decyzji nr [...] z [...] czerwca 2022 r. o przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz A. . Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.