VII SA/Wa 2815/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] października 2011 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 679/11, po rozpatrzeniu wniosku W. O., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia, na wniosek W. O., nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] – A. M. pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego na działkach nr [...] i [...] w S. wraz z infrastrukturą techniczną. Po rozpoznaniu wniosku W. O., decyzją z dnia [...] października 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004 r. Pismem z dnia 27 marca 2006 r. W. O., następca prawny S. O., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji, organ wskazał, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] było już przedmiotem kontroli organu nadzorczego w postępowaniu nieważnościowym i decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Stanowi to przeszkodę natury formalnej do ponownego badania istnienia przesłanek stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Wyrokiem z dnia 2 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2158/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. O., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ wadliwie ustalił wystąpienie powagi rzeczy osądzonej z uwagi na brak tożsamości podmiotowej sprawy. O ile bowiem można mówić o tożsamości postępowania, którego wszczęcia domaga się strona, to jednak skarżący nie brał udziału w poprzednim postępowaniu i nie jest następcą prawnym W. O., lecz zmarłego S. O. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. W motywach decyzji organ administracji stwierdził, że W. O. nie posiada tytułu prawnego do żadnej z działek znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę, co oznacza, że nie posiada przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym. Wyrokiem z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 237/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie uwzględniając skargę W. O., uchylił powyższe decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd wyjaśnił, że art. 157 § 3 kpa stanowiący podstawę odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ma zastosowanie sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, iż podmiot wnoszący żądaną nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący jest spadkobiercą zmarłego S. O., który był stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jako następca prawny skarżący wstąpił zatem w prawa i obowiązku swego ojca, co oznacza, że nie można odmówić mu przymiotu strony postępowania nadzorczego. Za stronę postępowania nadzorczego uznana została nadto W. O., która jest współwłaścicielką tych samych nieruchomości, co skarżący. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., stwierdzając, że nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadliwością. Wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 722/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę W. O. na decyzję z dnia [...] listopada 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej W. O. uchylił wyrok z dnia 16 września 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie powinny być podnoszone w skardze W. O. zarzuty dotyczące braku zachowania odległości stacji paliw od zabudowań mieszkalnych. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 679/11 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. W ocenie Sądu organ administracji publicznej z naruszeniem art. 7 i 77 § 1kpa nie rozważył położenia nieruchomości skarżącego w stosunku do lokalizacji spornej inwestycji. Ponowne rozpoznając sprawę po wyroku Sądu z dnia 9 czerwca 2011 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wyjaśnił istotę i zakres postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Realizując wytyczne Sądu organ dokonał analizy dokumentacji projektowej zatwierdzonej weryfikowaną decyzją z dnia [...] maja 2004 r. Decyzja ta udzielała pozwolenia na budowę budynku stacji przeznaczonego do obsługi klientów wraz z wewnętrzną instalacją (wodno-kanalizacyjną centralnego ogrzewania i elektryczną), stanowiska tankowania (dystrybutor na wysepce) wraz z zadaszeniem stanowiska wiatą konstrukcji stalowej, dwóch naziemnych zbiorników na gaz płynny wraz z agregatem pompowym, ścian oddzielenia przeciw pożarowego, zbiornika na ścieki, przyłączy do budynku obsługi klienta (wodociągowego, kanalizacyjnego, kanalizacji odpadowej, energetycznego), wjazdu i wyjazdu, dwóch miejsc postojowych oraz jezdni manewrowej. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę dołączył wszystkie niezbędne dokumenty i uzgodnienia, w tym oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością (działki ew. [...] i [...]) na cele budowlane oraz ostateczną decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] marca 2003 r. ustalającą dla projektowanej inwestycji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Stosownie do obowiązujących w dacie wydania decyzji przepisów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dz. U. 2002 nr 75 poz. 690) przewidziane w projekcie dwa miejsca postojowe usytuowane zostały w odległości 13m od najbliżej położonej działki budowlanej nr ew. [...] oraz w odległości ok. 33m od najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Oznacza to zachowanie warunków określonych w § 19 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Nie doszło także do naruszenia § 133 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz. 1067 ze zm.), w zakresie lokalizacji zbiorników naziemnych na gaz od budynku stacji paliw, granicy najbliższej działki i najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego. Z projektu budowlanego wynika, że przewidziane w wyżej cytowanym rozporządzeniu odległości mogły zostać zmniejszone o połowę, gdyż zastosowano wobec zaprojektowanego zbiornika ścianę oddzielenia przeciwpożarowego. Analizując projekt budowlany organ ustalił natomiast, że stanowisko tankowania samochodów gazem płynnym zaprojektowano na środku wysepki dystrybutorowej. Odległość tego stanowiska wynosi 6,75m od budynku stacji; ok. 9m od granicy z działką nr ewid. [...] (stanowiącą drogę), oraz ok. 21m od najbliżej usytuowanego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...]. Względem stanowiska tankowania nie zastosowano ściany oddzielenia przeciwpożarowego, tym samym naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego w związku z § 133 ust. 1 pkt 1 - 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie. Oceniając naruszenie przepisów rozporządzenia we wskazanym zakresie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie nosi ono charakteru rażącego naruszenia prawa określonego w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż nie wywołuje skutków, które mogłyby być uznane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Takie usytuowanie w projekcie stanowiska tankowania samochodów zostało bowiem zaakceptowane przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych., który stwierdził zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Nie można także w tym przypadku mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdyż pomiędzy stanowiskiem do tankowania, a budynkiem mieszkalnym usytuowanym na działce nr ew. [...] zaprojektowany został budynek stacji. Podsumowując swoje rozważania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę stacji paliw gazu płynnego na działce nr [...] i [...] w S. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadliwością, o której stanowi art. 156 § 1 kpa, a w szczególności wadę rażącego naruszenia prawa. Na zakończenie organ podał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. była już raz oceniana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności wszczętym z wniosku W. O. Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r., następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004 r. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. wniósł W. O. Decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa, 3. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b prawa budowlanego w związku z § 101 ust. 1 i § 133 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia z dnia 20 września 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie, 4. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego w związku z § 133 ust. 1, a także 134 i 236 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 września 2000 r., 5. art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego w związku z § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący podkreślił, że organ wbrew zaleceniom Naczelnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wyjaśnił swojego stanowiska co do braku rażącej wadliwości kontrolowanej decyzji. Nie odniósł się także do twierdzeń podnoszonych w poprzednich skargach kierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r. którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę stacji gazu płynnego wraz z obiektami towarzyszącymi, zlokalizowanej na działkach nr [...] i [...] w S. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta, będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa, może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego, istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Zgodzić się trzeba, biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy że pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno-gospodarczych naruszenia prawa. Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94 OSN 1994 r., z. 3, poz. 36, NSA z 20 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1729/07, niepubl.), wyrok NSA z 17 lipca 2008 r. II OSK 888/07, Lex. Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania zaakceptować należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do braku kwalifikowanej wadliwości kontrolowanej decyzji. W niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie w zakresie usytuowania stanowiska tankowania pojazdów. Zgodzić należy się jednak z organem, że naruszenie to nie ma charakteru rażącego, gdyż nie została spełniona trzecia z przesłanek rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z projektu budowlanego między stanowiskiem do tankowania pojazdów, a budynkiem mieszkalnym na działce nr ew. [...] zaprojektowano budynek stacji. To, iż nie został on wybudowany w tym miejscu nie może stanowić o wadliwości decyzji, a ewentualnie o odstąpieniu od jej warunków. Zważywszy na to nie można uznać, że racje ekonomiczne i społeczne skutki, które wywołał kontrolowana decyzja przemawiają za niezbędnością uznania niewątpliwego i oczywistego naruszenia prawa (w zakresie odległości określonych w § 133 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. rozporządzenia) przez decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Niezależnie od powyższych rozważań wskazać należy, na co także zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 237/08, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na wniosek W. O. przeprowadził postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r., i decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2004 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2004 r. Decyzja ta nadal pozostaje w obiegu prawnym. Skarżący W. O. jest spadkobiercą zmarłego S. O. (ojca) i współwłaścicielem wraz z matką W. O. tych samych nieruchomości. Podsumowując powyższe z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.