VII SA/Wa 2821/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego J. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2014r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. –Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), zwanej dalej kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. –Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) zwanej dalej Prawem budowlanym, po zapoznaniu się z zażaleniem M.K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2013r. Nr [...] nakładające na E. A. obowiązek przedstawienia w terminie 6 miesięcy, od kiedy postanowienie stanie się ostateczne oceny technicznej wykonanych robót budowlanych na poddaszu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. w W., polegających na przebudowie oraz adaptacji poddasza na cele mieszkalne, odnoszącej się do zgodności przedmiotowych robót z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi- umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ wskazał, że sprawa ww. robót była badana w ramach postępowania odwoławczego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2013r. Nr [...] nakazującej doprowadzenie do stanu poprzedniego poprzez przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poddasza budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. w W. na poddasze nieużytkowe. Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] uchylił ww. decyzję organu powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału organ powiatowy wydał w dniu [...] września 2013r. na podstawie art. 81 c ust. 2 , 3 i 4 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) postanowienie nakładające na E. A. wyżej wskazany obowiązek. W ocenie organu odwoławczego wnoszący zażalenie M. K. nie posiada przymiotu strony postępowania administracyjnego w zakresie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej robót budowlanych na poddaszu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. w W., polegających na przebudowie oraz adaptacji na cele mieszkalne. Legitymację strony do wniesienia odwołania (zażalenia) należy oceniać według przepisów art. 28 -30 kpa. Stosownie do art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że materialnoprawną podstawą postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] jest art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do treści tego przepisu, organy administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą w drodze postanowienia nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek przedłożenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Postanowienie wydane na podstawie ww. przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postepowanie w którym jest podejmowane, stanowi cześć innego, już toczącego się postępowania ( tak jak ma to miejsce w niniejszym przypadku) bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2440/06). Tym samym stroną postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego (tj. inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant oraz kierownik budowy lub kierownik robót), właściciel lub zarządca obiekt, którego dotyczy dane postępowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1407/05). Organ odwoławczy wskazał, że inwestorem robót budowlanych polegających na przebudowie oraz adaptacji poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. jest E. A. dlatego też obowiązek sporządzenia oceny technicznej został sporządzony wyłącznie na inwestora. Podkreślił, że skarżąca nie jest natomiast uczestnikiem procesu budowlanego związanego z ww. robotami budowlanymi, a zatem nie posiada legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy konieczne było wydanie postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego na podstawie art. 138 §1 pkt 3 w związku z art. 144 kpa. Organ odwoławczy zaznaczył także, że skarżąca pozbawiona jest jedynie statusu strony w kwestii nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotyczącej spornych robót budowlanych, gdyż do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego uprawniony jest wyłącznie podmiot, na który na podstawie ww. przepisu nakładane są obowiązki. Skarżąca dysponuje natomiast przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie robót budowlanych prowadzonych na poddaszu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. w W.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie wniosła M. K.. Skarżąca zarzuca skarżonemu postanowieniu obrazę prawa materialnego tj. art. 81 c Prawa budowlanego przez błędne jego zastosowanie względem ujawnionego w sprawie stanu faktycznego, a to przez uznanie, że nie jest stroną postepowania z uwagi na fakt, iż nie jest uczestnikiem procesu budowlanego. Zdaniem skarżącej powyższy pogląd jest sprzeczny z ww. przepisem. Skarżąca podniosła, że w procesie budowlanym przymiot strony przysługiwać będzie każdemu współwłaścicielowi obiektu, a nie tylko uczestnikowi procesu budowlanego. Wskazała, że każdy współwłaściciel niewydzielonego udziału w nieruchomości jest de facto stroną procesu budowlanego, jak również postępowania administracyjnego, związanego z tą nieruchomością, albowiem dane przedsięwzięcie budowlane tyczy każdego ze współwłaścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014r. umarzające postępowanie zażaleniowe, po wniesieniu zażalenia skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] września 2013r. wydane w trybie art. 81 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wobec ustalenia, że skarżąca nie posiada przymiotu strony. W pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny prawidłowości stanowiska organu dotyczącego kwestii sposobu ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Dokonując takiej oceny należy się przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter objętego zażaleniem skarżącej postanowienia, którym nałożono obowiązek przedstawienia oceny technicznej dotyczącej przeprowadzonych robót budowlanych, a podstawę którego stanowił art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Stosownie do powołanej regulacji organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W myśl zaś art. 81c ust. 1 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu zadań określonych przepisami prawa budowlanego mogą żądać od uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów: 1) związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego; 2) świadczących o dopuszczeniu wyrobu budowlanego do obrotu albo jednostkowego zastosowania w obiekcie budowlanym. Nie budzi zatem wątpliwości, że postanowienie wymienione w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie jest orzeczeniem merytorycznym, ma charakter dowodowy. Nie rozstrzyga bowiem sprawy co do istoty, nie kończy postępowania głównego ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Podkreślić należy, iż obowiązek nałożony postanowieniem wydanym w trybie art. 81 c Prawa budowlanego może być nałożony tylko na uczestnika procesu budowlanego (art. 81 c ust. 1 i 2), którym jest inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant, kierownik budowy, kierownik robót (art. 17 Prawa budowlanego. Dlatego też za stronę takiego incydentalnego postępowania uznane mogą być tylko te podmioty o których mówi art. 81 c ust. 1 i 2 w związku z art. 17 Prawa budowlanego. Celem takiego postępowania jest zmuszenie inwestora do przedłożenia oceny technicznej lub ekspertyzy. Przepis art. 28 kpa stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku są jednak normy prawa materialnego, z których można wywodzić istnienie interesu prawnego (zob. wyroki: NSA z dnia 22 listopada 2006, II OSK 1407/05, LEX nr 321507, z dnia 1 sierpnia 2012r. II OSK 2106/11, WSA w W- wie z dnia 19 marca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 2338/09, LEX nr 607055; z dnia 25 stycznia 2010r., VII SA/Wa 1890/09, LEX nr 600439, z dnia 16 października 2009r., VIII SA/Wa 357/09, LEX nr 574379). Przenosząc powyższe uregulowania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że inwestorem robót budowlanych polegających na przebudowie oraz adaptacji poddasza na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. jest E. A. i obowiązek sporządzenia oceny technicznej został nałożony wyłącznie na inwestora. Skarżąca natomiast nie jest uczestnikiem procesu budowlanego związanego z przedmiotowymi robotami budowlanymi, tym samym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy, a w konsekwencji przymiotu strony uprawnionej do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazać przy tym również trzeba, że odmowa przyznania statusu strony w postępowaniu toczącym się w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego nie powoduje, że skarżąca jest wykluczona z kręgu stron postępowania zasadniczego, skoro - jak już zaznaczono wyżej - postanowienie wydane w trybie omawianego przepisu dotyczy wyłącznie nakazu przedłożenia ekspertyzy (oceny technicznej). Zgodzić się należy z organem odwoławczym, iż skarżąca - jako współwłaścicielka nieruchomości dysponuje przymiotem strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie robót budowlanych prowadzonych na poddaszu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. W. w W.. W świetle przedstawionych wyżej rozważań prawidłowo przyjął organ odwoławczy, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony uprawnionej do wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Tym samym umorzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania wywołanego zażaleniem skarżącej uznać należało za prawidłowe. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa znajduje zastosowanie m.in. wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi wniesienie odwołania (zażalenia) przez podmiot nie będący stroną postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę.