VII SA/Wa 2891/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 61 "a" § 1 i art. 157 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku T. B. (skarżąca) z dnia 3 czerwca 2011 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej "PINB" lub "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., udzielającej pozwolenia na użytkowanie nawierzchni z kostki betonowej drogi gminnej – ulicy T. w P. Podstawą negatywnego dla strony rozstrzygnięcia było ustalenie, że w sprawie żądanie przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 k.p.a. wniósł podmiot do tego nieuprawniony. Stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, zgodnie z art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego, jest wyłącznie inwestor, a skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. ani we wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego, ani w piśmie z dnia 28 sierpnia 2009 r. W ocenie organu, wskazanie przez skarżącą naruszenia art. 54 Prawa budowlanego w wykonaniu przez Gminę P. drogi gminnej bez pozwolenia na budowę nie stanowi o posiadaniu przez T. B. interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] lipca 2011 r. Od powyższego postanowienia skarżąca w dniu 8 listopada 2011 r. wniosła zażalenie, zarzucając: 1. brak wszechstronnej analizy materiału dowodowego w przedmiocie ustalenia, czy budowa drogi gminnej jest samowolą budowlaną; 2. nieuwzględnienie skarżącej jako strony postępowania, posiadającej interes prawny w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji PINB z dnia [...] sierpnia 2009 r., jako właścicieli działki o numerze ewidencyjnym [...], do której przylega odcinek drogi – ulicy T. w P., na którym ujawniono nieprawidłowości techniczno-budowlane, skutkujące zalewaniem jej posesji; W uzasadnieniu zażalenia skarżąca wskazała, że z jej inicjatywy organ I instancji w 1999 r. uzyskał informację o nieprawidłowościach przy budowie nawierzchni przedmiotowej drogi. Podczas oględzin 30 maja 2000 r. ustalono, że Gmina P. prowadziła roboty budowlane związane z remontem nawierzchni ulicy T. na podstawie zgłoszenia wykonania podbudowy tłuczniowej z września 1998 r., jednak w rzeczywistości wykonano roboty związane z budową nawierzchni brukowej z kostki betonowej, co w istotny sposób odbiegało od warunków przyjętego zgłoszenia. W związku z powyższym, na skutek wszczęcia stosownej procedury, w dniu [...] października 2006 r. PINB w P. wydał decyzję o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budowie odcinka przedmiotowej drogi. Skarżąca podniosła, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2005 r. PINB zobowiązał Burmistrza Gminy P. do usunięcia 60 cm warstwy gruntu nasypowego nawiezionego przed rozpoczęciem budowy, co podwyższyło drogę i obecnie powoduje zalewanie jej posesji. To zobowiązanie nie zostało zrealizowane, pomimo licznych skarg na bezczynność organu, w związku z tym w ocenie skarżącej nie było podstaw do dopuszczenia obiektu do użytkowania. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia T. B., orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. o udzieleniu na wniosek inwestora – Urzędu Miasta i Gminy P. pozwolenia na użytkowanie odcinka drogi przy ulicy T. w P. została wydana w stosunku do inwestycji zrealizowanej ma podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji PINB w P. z dnia [...] października 2006 r., zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Z protokołu obowiązkowej kontroli z dnia 6 marca 2009 r. wynika, że nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Decyzja PINB w P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. została wydana na podstawie art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego, w świetle którego stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Zgodnie z w/w przepisem powinien być ustalony krąg osób zainteresowanych nie tylko w postępowaniu zwykłym, ale i nadzwyczajnym. Skarżąca nie może więc uzyskać w przedmiotowej sprawie przymiotu strony, ponieważ nie jest inwestorem, jak również nie wykazała, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotyczy jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia. W skardze powtórzyła zarzuty z odwołania podnosząc, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego odcinka drogi jest przedwczesna. Skarżąca, precyzując zarzuty skargi wskazała, że na skutek samowoli budowlanej (prowadzenie prac budowlanych na podstawie zgłoszenia, zamiast pozwolenia na budowę), doszło do zmiany ukształtowania powierzchni drogi gruntowej przez nawiezienie gruntu nasypowego do wysokości 60 cm. Powołała się m.in. na decyzję PINB z dnia [...] grudnia 2003 r., która nałożyła na Burmistrza Miasta i Gminy P. obowiązek zdjęcia tej warstwy narzuconego na jej ogrodzenie i ulicę T. gruntu nasypowego, co wiązało się z uprzednią rozbiórką drogi w tej części. Burmistrz nie wywiązał się z tego obowiązku, a skarżąca, pomimo uzyskania w dniu [...] maja 2010 r. pozytywnych dla niej postanowień uwzględniających skargi na bezczynność organu w tym zakresie, do chwili obecnej nie uzyskała żadnych informacji w tej sprawie. Nie został więc spełniony żaden z wymogów art. 54 Prawa budowlanego, aby uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowej drogi. Skarżąca podniosła, że zawsze jest stroną w toczących się postępowaniach administracyjnych dotyczących wybudowania odcinka ulicy T. w P., a jej interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. przejawia się w naruszeniu warunków techniczno-budowlanych przez zmianę ukształtowania terenu, na którym wykonano przedmiotową inwestycję, a który przylega do jej posesji i ma na nią negatywne oddziaływanie już od 15 lat. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Skarżąca złożyła jeszcze 2 pisma procesowe: z dnia 5 maja 2010 r. oraz 17 maja 2012 r., podtrzymując swoją argumentację z odwołania i skargi. Nadmieniła, że skutkiem podwyższenia terenu na przedmiotowej drodze jest podtapianie przez wody opadowe jej posesji, piwnic w domu oraz budynków gospodarczych. W ocenie skarżącej warunkiem oddania drogi do użytkowania powinno być zabezpieczenie jej posesji przed zalewaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie nawierzchni z kostki betonowej drogi gminnej na odcinku 0+150 do 0+457 ul. T. w P. z tego względu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 k.p.a. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia stanowił art. 61 "a" § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 § 2 k.p.a.). Ustawodawca przyjął w art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. "Sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego. Jednak - zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w tym zakresie - dyspozycja art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego, jako lex specialis wobec art. 28 k.p.a., ma zastosowanie tylko w stanie prawnym i faktycznym, w którym inwestor uprzednio uzyskał pozwolenie na budowę, a następnie realizował proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. Istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę skutkuje naruszeniem warunków pozwolenia i w konsekwencji może naruszać interesy innych osób, dlatego potrzebna jest procesowa gwarancja ochrony tych interesów. Jeżeli decyzja o pozwoleniu na użytkowanie została wydana w wyniku przeprowadzonego uprzednio postępowania legalizacyjnego (art. 50-51 Prawa budowlanego), a więc dotyczy budowy zrealizowanej bez wymaganego prawem pozwolenia, to w takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego, lecz art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, LEX nr 597292, z dnia 7 listopada 2006 r., II OSK 1281/05, LEX nr 317393, z dnia 29 października 2008 r., II OSK 1174/07, z dnia 10 grudnia 2008 r., II OSK 1574/07, Lex Polonica nr 2011987, z dnia 29 grudnia 2010 r., II OSK 2010/09, LEX nr 838818, wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 grudnia 2005 r., VII SA/Wa 911/05, z dnia 27 maja 2009 r., VII SA/Wa 482/9, LEX nr 569203, z dnia 9 kwietnia 2010 r., VII SA/Wa 15/10, ). W związku z powyższym należy stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem, odrębnym w stosunku do postępowania o pozwolenie na użytkowanie, postępowaniem nadzwyczajnym, w którym organ zobowiązany jest dokonać oceny, czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego, zawężający krąg stron w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie wyłącznie do inwestora, nie ma zastosowania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, w którym stroną mogą być też inne podmioty, tym bardziej, że w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na użytkownie z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest skutkiem legalizacji odstępstw od przyjętego zgłoszenia w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Organ w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, bezzasadnie przyjął, że do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. ma zastosowanie wprost art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przez podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na użytkownie, zawsze wymaga od organu nadzorczego zbadania interesu prawnego takiego podmiotu w szerokim znaczeniu, o którym mowa w art. 28 k.p.a., a nie tylko w aspekcie art. 59 ustęp 7 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny dotyczy szeroko rozumianych stosunków prawnych jednostki i może uzasadniać zarówno potrzebę obrony przed naruszeniem określonej sfery prawnej podmiotu, jak i wspierać dążenie do uzyskania korzystniejszej sytuacji prawnej, możliwej z punktu widzenia rozwiązań prawnych. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organy wszechstronnie nie rozważyły interesu prawnego skarżącej w aspekcie art. 28 k.p.a., odnosząc się do tej kwestii bardzo ogólnie i lakonicznie, bez głębszej analizy zarzutów skarżącej, wpływających na ocenę jej interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji PINB w P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Skarżąca we wniosku i odwołaniu wskazywała szereg okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących przedmiotowej inwestycji; to z jej inicjatywy organy wykryły wykonywanie robót budowlanych przez inwestora odbiegający w sposób istotny od warunków zgłoszenia, co wymagało późniejszej legalizacji rozpoczętych robót. Swój interes prawny wywodzi z nieprawidłowości w technicznym wykonaniu inwestycji drogowej, która przez zawyżenie terenu negatywnie wpływa na jej nieruchomość siedliskową, powodując zalewanie posesji i budynków gospodarczych wodami opadowymi. Skarżąca od kilkunastu lat monituje w organach i sądach w tej sprawie, a ponieważ nie przyniosło to żadnych wymiernych skutków, to uważa, że uzyskanie pozwolenia na użytkownie nawierzchni z kostki betonowej drogi gminnej na ulicy T. w P. było przedwczesne. Organ w żaden sposób nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą okoliczności w kontekście posiadania prawa strony w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym. Powyższe powoduje, że organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 "c" p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania postanowienia orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokona wnikliwej i rzeczowej analizy materiału dowodowego pod kątem ustalenia, czy skarżąca spełnia przesłanki z art. 28 k.p.a., a po podjęciu stosownego rozstrzygnięcia, wyczerpująco uzasadni jego motywy.