VII SA/Wa 317/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017r., Nr [...], na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej: "specustawa drogowa"), po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 29.07.2016 r., uzupełnionego 30.08.2016 r., oraz 15.09.2016 r., zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "rozbudowa drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od węzła z drogą wojewódzką nr [...] w R. do węzła P. z drogą wojewódzką nr [...] w W. - Zadanie I R. – P. od km 420+100 do km 430+000" (dalej: "decyzja Wojewody [...] ") i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. Od decyzji Wojewody [...] odwołania do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wnieśli: B. G.S., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., R. Z., A. K. i E. K. oraz D. K.. B. G. S. zaskarżył decyzję zarzucając naruszenie następujących przepisów: - art. 10 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") w związku z art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej, poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania; - art. 64 ust. 1 i ust. 3 w związku z art. 20, art. 21 oraz art. 31 ust. 3 i art. 8 Konstytucji RP, a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej, w zakresie w jakim zaskarżona decyzja nadmiernie i nieproporcjonalnie do celów specustawy drogowej ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącego; - art. 17 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez nadanie decyzji Wojewody [...] rygoru natychmiastowej wykonalności, pomimo że nie uzasadnia tego interes społeczny i gospodarczy. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu P., stanowiących jej własność. Skarżąca spółka wskazała, że na ww. działkach zaplanowane zostały przez nią inwestycje, które wskutek przejęcia własności nie będą zrealizowane. R. Z. zaskarżył decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...] N. B.. W uzasadnieniu odwołania wskazał, że granice działki nr [...], z obrębu [...] N. B., nie są zgodne "ze stanem na gruncie i innymi dokumentami archiwalnymi". Powierzchnia ww. działki "przyjęta do podziału" jest w jego ocenie niezgodna z materiałami archiwalnymi. A. K. i E. K. zaskarżyli decyzję Wojewody [...] zarzucając jej naruszenie: - § 21 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, z późn. zm.), bowiem planowany przebieg drogi nie gwarantuje bezpieczeństwa ruchu drogowego w zakresie usytuowania na łuku drogi wyjazdów z nieruchomości (działki nr [...] i nr [...], z obrębu [...] Ż.), które obecnie znajdują się na prostym odcinku drogi; - art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, poprzez zaplanowanie trasy drogi w sposób zmniejszający użyteczność ich nieruchomości, bez uwzględnienia uwag w piśmie z dnia 28 listopada 2016 r. D. K. zarzucił w odwołaniu, że przy wydaniu decyzji Wojewody [...] doszło do naruszenia: - art. 11f ust. 1 pkt 3 i pkt 4 specustawy drogowej, przez ustalenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska oraz wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich bez uwzględnienia wymaganej przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112), ochrony przed hałasem i wibracjami dla terenów chronionych akustycznie położonych wzdłuż planowanej inwestycji drogowej, brak identyfikacji nieruchomości podlegających tej ochronie; - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, przez brak weryfikacji dokumentacji złożonej przez inwestora, w tym ponownego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie spełnienia przez inwestycję wymogów z zakresu ochrony środowiska. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...], (dalej: "decyzja Ministra") na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), po rozpatrzeniu odwołań B. G. S., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., R. Z., A. K. i E.K. oraz D. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017r. - uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 23, wierszach od 5 do 9, licząc od dołu strony, zapis: "Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości jako załącznik nr 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji. Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które w zależności od wskazania w powyższych tabelach stają się własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 23, nowego zapisu: "Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości jako załącznik nr 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji. Ww. numery działek, wskazane w kolumnie 4 powyższej tabeli zatytułowanej "Działki po podziale przechodzące pod inwestycję", stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa."; uchylił w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji: -znajdujący się na stronie 5, w wierszach od 20 do 23, licząc od góry strony, zapis: "Numery działek poza pasem drogowym przeznaczone pod budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu oraz wykonania rozbiórek istniejących obiektów budowlanych (tłustym drukiem - numery działek po podziale/niepodlegające podziałowi przeznaczone pod budowę/przebudowę/teren niezbędny do wykonania prac rozbiórkowych)", -znajdujący się na stronie 24, w wierszach od 8 do 10, licząc od góry strony, zapis: "Ustalam obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i zezwalam na wykonanie powyższego obowiązku na poniższych nieruchomościach:", i orzekł w tym zakresie poprzez: -ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 5, nowego zapisu: "Numery działek poza pasem drogowym przeznaczone pod budowę lub przebudowę sieci uzbrojenia terenu, budowę lub przebudowę urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz wykonania rozbiórek istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania (tłustym drukiem - numery działek po podziale/niepodlegające podziałowi przeznaczone pod budowę/przebudowę/ teren niezbędny do wykonania prac rozbiórkowych)", -ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 24, nowego zapisu: "Ustalam obowiązek dokonania budowy lub przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych oraz wykonania rozbiórek istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania i zezwalam na wykonanie powyższych obowiązków na poniższych nieruchomościach:"; w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Minister Infrastruktury i Budownictwa analizując wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji stwierdził, że spełnia on wymogi formalnoprawne. Zgodnie z art. 11f ust. 3 specustawy drogowej, Wojewoda [...] doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń. Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych decyzją Wojewody [...] organ I instancji poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. W zawiadomieniach oraz w obwieszczeniu zamieszczono, zgodnie z art. 11f ust. 4 specustawy drogowej, informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji. Organ odwoławczy stwierdził nieprawidłowość w zakresie zapisu decyzji znajdującego się na stronie 23 (w wierszach od 5 do 9, licząc od dołu strony), gdzie Wojewoda [...] wskazał, że "(...) Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które w zależności od wskazania w powyższych tabelach stają się własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego". Natomiast w pkt IV decyzji Wojewody [...] określono, że "Nieruchomości wchodzące w projektowany pas drogowy (...), przechodzą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa". Zapis znajdujący się na stronie 23 decyzji Wojewody [...] został uznany za błędny, ponieważ przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy drogi ekspresowej [...] (drogi krajowej), a co za tym idzie, nieruchomości przeznaczone pod tę drogę powinny stać się własnością Skarbu Państwa, co wynika z art. 2a ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jednocześnie organ II instancji zauważył, że wbrew treści ww. zapisu znajdującego się na stronie 23 zaskarżonej decyzji, działki które miały stać się własnością Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego, nie zostały oznaczone "pogrubionym numerem", a jedynie zostały wskazane w kolumnie 4 tabeli dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości, zatytułowanej "Działki po podziale przechodzące pod inwestycję". Wobec powyższego Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił znajdujący się na stronie 23, w wierszach od 5 do 9, licząc od dołu strony, błędny zapis dotyczący przejęcia działek na własność Skarbu Państwa bądź właściwej jednostki samorządu terytorialnego, zastępując go zapisem wskazującym, że nieruchomości staną się własnością Skarbu Państwa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach, organ odwoławczy wskazał, że zarówno wojewoda jak i organ II instancji, nie są uprawnieni do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Organy mogą działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Minister wskazał, że inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości (powołano m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1705/17, z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2572/15, z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 1373/16). Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Za niezasadny organ uznał zarzut B.G. S. dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, a także art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania. W ten sam sposób ocenił również zarzut dotyczący naruszenia art. 64 ust. 1 i ust. 3, w zw. z art. 20, art. 21 oraz art. 31 ust. 3 i art. 8 Konstytucji RP, a także art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, w zakresie w jakim zaskarżona decyzja "nadmiernie i nieproporcjonalnie" do celów specustawy drogowej ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącego. W ocenie organu odwoławczego, Wojewoda [...] nadając rygor natychmiastowej wykonalności swojej decyzji powołał się na obiektywne okoliczności uzasadniające nadanie tego rygoru. W konsekwencji nie przekroczył granic uznania administracyjnego i działał na podstawie przepisów prawa. Według organu II instancji na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut R. Z. dotyczący niezgodności granic i powierzchni działki nr [...], z obrębu [...] N.B., przedstawionych w wykazie synchronizacyjnym i na mapie z projektem podziału ww. nieruchomości, stanowiących załącznik nr 2 do decyzji Wojewody [...]. Organ stwierdził, że w ramach postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest dopuszczalne badanie zgodności dokumentacji geodezyjno-kartograficznej z rzeczywistym stanem prawnym. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. organ II instancji stwierdził, że brak zgody tej spółki na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na części jej działek nr [...] i nr [...] oraz na działce nr [...], z obrębu [...] P., nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji Wojewody [...]. Przepisy obowiązującego prawa, w tym przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają bowiem udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Przejęcie pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej działek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., w zakresie wskazanym przez inwestora, nie narusza prawa i interesu prawnego spółki, a rozwiązania projektowe zatwierdzone w decyzji Wojewody [...] są prawidłowe. Specustawa drogowa ma na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych. Z natury rzeczy wiąże się to z ograniczeniem praw i uprawnień osób trzecich, wynikających z tytułu prawnego do nieruchomości, które mają być zajęte pod budowę takich dróg. Nadto Minister wskazał, że art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, zamieszczony w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stanowi, że decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości. Linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości (art. 12 ust. 2). Z kolei, na podstawie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych (pkt 1) bądź własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (pkt 2) z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 3 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości. Za niezasadny uznano zarzut A. K. i E. K., dotyczący naruszenia § 21 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dróg. Zarzut D. K. dotyczący naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 3 i 4 specustawy drogowej, przez brak uwzględnienia ochrony przed hałasem i wibracjami dla terenów chronionych akustycznie położonych wzdłuż planowanej inwestycji drogowej, w tym brak identyfikacji nieruchomości podlegających tej ochronie, wymaganej na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku - uznano za chybiony. Organ był bowiem związany ustaleniami w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia i nie był uprawniony do ich merytorycznego kwestionowania zawartych tam ustaleń. Za nietrafny został również uznany zarzut braku rzetelnej weryfikacji dokumentacji złożonej przez inwestora, w tym ponownego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie spełnienia przez inwestycję wymogów ochrony środowiska wynikających z przepisów oraz decyzji. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wojewody [...] poprzedzona została prawidłowymi ustaleniami poczynionymi na etapie ponownej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym w szczególności przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a ich ocena nie narusza art. 80 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] grudnia 2017 r., wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Decyzję zaskarżyła w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i w konsekwencji niezbadanie merytorycznie sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa; - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11c specustawy drogowej, w zakresie w jakim zaskarżona decyzja nadmiernie i nieproporcjonalnie ingeruje w uprawnienia właścicielskie skarżącego; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Alternatywnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f), i), j), art. 11f ust. 1 oraz art. 11f ust. 2 i art. 11e specustawy drogowej, a także art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 8 Konstytucji RP, art. 11i ust. 2 specustawy drogowej poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkującego niedokonaniem przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa kontroli legalności decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, w tym uchylenie się od zbadania, czy nie doszło do nadmiernej ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżącego, uchylenie się przez organ od zbadania zgodności z prawem inwestycji. Wobec powyższych zarzutów wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Minister Infrastruktury i Budownictwa naruszył zasadę dwuinstancyjności poprzez niezbadanie merytoryczne istoty sprawy. Zdaniem skarżącej spółki zarówno Minister Infrastruktury i Budownictwa jak i Wojewoda [...] mieli obowiązek ustalenia, czy proponowana przez inwestora trasa przebiegu planowanej drogi ekspresowej jest zgodna z prawem, nie narusza prawa właścicieli do wywłaszczanych pod cel publiczny nieruchomości oraz czy wniosek nie narusza zasady racjonalności, proporcjonalności oraz minimalizmu. Spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu odwoławczego, według którego, organ nie może dokonać oceny wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację inwestycji drogowej. Podniosła, że w tym zakresie istnieją dwie przeciwstawne linie orzecznicze. Jedna wskazuje, że z zakresu kognicji organów administracyjnych wyłączone jest badanie przesłanek niezbędności i celowości wywłaszczenia nieruchomości w kształcie wskazanym we wniosku. Druga linia orzecznicza wskazuje, że organ administracji właściwy w zakresie orzekania o lokalizacji dróg powinien kontrolować poszczególne elementy planowanej inwestycji, by sprawdzić, czy nie dojdzie do nadmiernej ingerencji w prawo własności. Przywołała na poparcie swojego stanowiska orzecznictwo: wyrok z 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 750/10, Lex nr 597836, wyrok z 3 lipca 2009 roku, sygn. akt IV SA/Wa 375/09 Lex 553471, wyrok z 9 lipca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 554/09 opublikowany na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, wyrok z 20 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 727/09, opublikowany na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, wyrok z 27 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 614/12 oraz wyrok z 9 lipca 2009 r., o sygn. akt IV SA/Wa 554/09. Uzasadniając zarzut nadmiernej ingerencji w prawo własności spółka wskazała, że organ odwoławczy nie wyjaśnił powodu zlokalizowania na terenie nieruchomości stanowiącej jej własność projektowanego Miejsca Obsługi Podróżnych ("MOP" Pr. kategorii I), który docelowo będzie pełnił funkcję MOP kategorii II i braku możliwości zmiany zagospodarowania ww. MOP ani też ograniczenia jego obszaru. Zdaniem skarżącej jest to niezgodne z zasadą minimalizmu i proporcjonalności lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niezrozumiałe było przejęcie całego obszaru jej nieruchomości pod budowę MOP. Zajęte działki nie stanowią inwestycji drogowej, a tworzą element towarzyszący drodze. Organ bez głębszej analizy uznał za zasadne wyjaśnienia inwestora, że nie ma możliwości zmiany lokalizacji MOP, ani też ograniczenia jego obszaru. Zadaniem organu odwoławczego było dokładne wyjaśnienie sprawy, przeprowadzenie w tym celu niezbędnych dowodów, a następnie dokonanie wszechstronnej analizy materiału dowodowego. Skarżąca argumentowała, że plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje, by działka nr [...] znajdowała się na obszarze planowanej inwestycji drogowej czy budowy MOP. Linie podziału inwestycji drogowej zostały wprowadzone przez geodetów pracujących na zlecenie inwestora dopiero w dniu 27 lutego 2017 r. Spółka nie zgodziła się z wywodem organu odwoławczego na temat funkcji i skutków specustawy drogowej. Dla poparcia tego stanowiska powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 424/09. Według skarżącej spółki, organ II instancji nie zbadał zgodności z prawem planowanej inwestycji, a w konsekwencji - błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stosownie do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Inwestycji i Rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 94, ze zm.) właściwym organem w przedmiotowej sprawie jest obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju. Wskazał, że zasada dwuinstancyjności postępowania została prawidłowo zrealizowana, o czym świadczy częściowa zmiana decyzji organu I instancji. Brak zgody skarżącej spółki na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na terenie jej działek, nie stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, ponieważ przepisy specustawy drogowej, nie uzależniają udzielenia inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej na danej nieruchomości od wyrażenia na to zgody podmiotu będącego właścicielem danej nieruchomości. Organ odwoławczy podzielił stanowisko inwestora wyrażone w piśmie z dnia 19 maja 2017 r., że ze względu na lokalizację projektowanego Miejsca Obsługi Podróżnych (MOP "P." kategorii I), który wraz z istniejącymi obiektami obsługującymi podróżnych (stacja paliw i obiekt usługowo-handlowy), docelowo będzie pełnił funkcję MOP kategorii II, nie ma możliwości zmiany lokalizacji zagospodarowania MOP, ani też ograniczenia jego obszaru ze względu na wymagane funkcje parkingowe, wypoczynkowe i sanitarne. Z uwagi na powyższe, uznał, że nie ma możliwości rezygnacji z zajęcia działki nr [...]. Wariantowanie przebiegu przedmiotowej inwestycji odbyło się na etapie postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i to właśnie w tym postępowaniu strony mogły wnosić uwagi, co do trasy projektowanej inwestycji. Z załącznika do decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2010 r., o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku: od węzła z drogą wojewódzką nr [...] w R. do węzła z drogą wojewódzką nr [...] w W. wynika, że lokalizacja MOP w km 429+750 strona lewa (czyli MOP "P." kategorii I) została wskazana na etapie postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Minister wskazał, że wbrew twierdzeniu skarżącej spółki, organy dokonały oceny wniosku inwestora, również pod kątem ingerencji inwestycji w uprawnienia właścicielskie innych podmiotów. Przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną, ingerencję w prawo własności skarżącej spółki. Ingerencja we własność związana z realizacją inwestycji odpowiada tylko jej koniecznemu zakresowi. Teren będący własnością skarżącej spółki nie został zajęty w wymiarze większym, niż jest to wymagane dla realizacji inwestycji. Minister wskazał, że w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że realizacja inwestycji drogowej nie narusza proporcji między interesem publicznym a ingerencją w sferę praw i wolności. Ingerencja ta na mocy specustawy drogowej jest rekompensowana stosownym odszkodowaniem. Powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1688/11, LEX nr 1152000. Minister za niezasadny uznał również zarzut dotyczący naruszenia art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. f, i, j, art. 11 f ust. 1 oraz art. 11f ust. 2 i art. 11e specustawy drogowej, a także art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 8 Konstytucji RP, art. 11i ust. 2 specustawy drogowej, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podkreślił, że wskazane przez skarżącą spółkę przepisy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. f, i, j, oraz art. 11f ust. 2 specustawy drogowej nie dotyczą nieruchomości stanowiących jej własność, gdyż na działkach nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) nie został przewidziany obowiązek budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, nie określono ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji ww. obowiązku oraz nie zezwolono na jego wykonanie. Odnosząc się do zarzutu skarżącej spółki o braku zgody na prowadzone na jej nieruchomościach prac geodezyjnych, Minister wskazał, że art. 11d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wymaga, aby wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierał w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Z kolei zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1. Żaden z przepisów specustawy drogowej nie zawiera innych wymogów - poza przedstawieniem projektu podziału nieruchomości - od których spełnienia zależne byłoby zatwierdzenie podziału nieruchomości niezbędnych dla planowanej inwestycji. W tym względzie przepisy specustawy drogowej są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2016 r., poz. 2147, z późn. zm.). Z przepisów specustawy drogowej wynika zaś, że procedura podziału nieruchomości nie poprzedza postępowania o zezwoleniu na budowę drogi, ale jest prowadzona jednocześnie z nią i to bez zachowania trybu wskazanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami, także co do konieczności przedstawienia określonych w art. 97 ust. 1a tej ostatniej ustawy dokumentów. Organ wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm.), droga ekspresowa to droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych wyposażona m.in. w urządzenia obsługi podróżnych (MOP), pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdził, że przejęcie nieruchomości skarżącej spółki pod lokalizację urządzenia obsługi podróżnych (MOP), czyli niezbędnego elementu drogi ekspresowej, nie narusza przepisów specustawy drogowej. Dalej wskazał, że bezzasadny jest zarzut wskazujący na możliwe późniejsze przekształcenia MOP, oraz związane z tym ewentualne zyski inwestora. Powyższa kwestia nie ma bowiem wpływu na prawidłowość decyzji o zezwoleniu ma realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Konieczność pozyskiwania gruntów pod budowę dróg publicznych mieści się w klauzuli interesu publicznego, wyznaczonej przez art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Organ wydający decyzję dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie jest kompetentny do oceny przesłanek ekonomicznych oraz społecznych powstającej inwestycji, w jej kształcie określonym przez inwestora. Do organu należy jedynie ocena wniosku inwestora pod względem jego zgodności z prawem. Jeżeli natomiast w wyniku realizacji ww. inwestycji, skarżąca spółka poniesie jakiekolwiek szkody materialne, to będzie jej przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie występują. Skarga nie jest zasadna. Kwestią, która wymaga rozstrzygnięcia na wstępie, jest zakres kognicji organów administracji publicznej w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazać należy, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1496), której przepisy stanowiły podstawę decyzji organów, jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 11e specustawy drogowej nie można uzależnić zezwolenia na realizację takiej inwestycji od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. W świetle tego przepisu organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O powyższych kwestiach decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. Należy zgodzić się z obszernie przytoczonym przez organ orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że niedopuszczalna jest ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, ponieważ miałaby ona charakter pozaprawny. Na aprobatę zasługuje stanowisko, że organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie takiej decyzji. Żaden przepis nie przyznaje organowi takich uprawnień. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Organy orzekające w niniejszej sprawie nie posiadały kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Organy nie mogły dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie np. lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Minister Infrastruktury i Budownictwa słusznie wskazał, że co do zasady decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie ma charakteru uznaniowego. W razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach organ nie może odmówić wydania decyzji pozytywnej. Ostatecznie należy więc stwierdzić, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organy administracji publicznej badają zgodność z prawem wniosku inwestora. Tylko stwierdzenie, że treść wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje organy prowadzące postępowanie do odmowy wydania takiego zezwolenia. Skarżąca spółka wskazała, że kwestia ta jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie. Jednak główna linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje za trafny pogląd wyrażony przez organ. Przyjmując nawet, że można w pewnych okolicznościach dopuścić ocenę przez organ niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości – Sąd stwierdza, że w okolicznościach sprawy niniejszej nie było podstaw do takiej nadzwyczajnej ingerencji organu postrzeganej jako odstępstwo od wskazanej powyżej zasady generalnej. Za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności poprzez niezbadanie merytorycznie sprawy przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego oznacza, że organy administracji publicznej w zwyczajnym toku instancji dwukrotnie rozpoznają i rozstrzygają tożsamą sprawę administracyjną. Minister Infrastruktury i Budownictwa w pełni zrealizował tę zasadę. W ramach postępowania odwoławczego ponownie rozpatrzył wniosek inwestora, zbadał poprawność postępowania organu I instancji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...] oraz poprawność decyzji kończącej to postępowanie. Dokładnie rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniach i wyczerpująco na nie odpowiedział. Kontrola ta znalazła odzwierciedlenie w decyzji reformatoryjnej organu II instancji. Za nietrafny należało uznać zarzut nadmiernej i nieproporcjonalnej ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżącego. Oceny ingerencji planowanej inwestycji w prawo własności organy mogą dokonać jedynie w bardzo ograniczonym zakresie – w zakresie w jakim mogłoby dojść do obejścia prawa. W niniejszej sprawie jednak zarówno Wojewoda [...], jak i Minister Infrastruktury i Budownictwa, dokonali oceny wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej również pod kątem ingerencji w uprawnienia właścicielskie podmiotów nią objętych. Należy się zgodzić ze stwierdzeniem Ministra, że przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie przewiduje rozwiązań, które wprowadzają nadmierną, a w szczególności nieuzasadnioną, ingerencję w prawo własności skarżącej spółki. Okoliczność, że skarżąca spółka miała plany inwestycyjne wobec zajętych działek, nie miała znaczenia w tym szczególnym postępowaniu administracyjnym. Podobnie organy nie były uprawnione do ustalania i brania pod uwagę tego, czy na zajętych działkach będzie prowadzona działalność gospodarcza przynosząca zyski oraz kto ewentualnie będzie je osiągał. Za niezasadne należy uznać twierdzenie skarżącej spółki, że zajęte działki nie stanowią w całości inwestycji drogowej, lecz tworzą dodatkowy "element" towarzyszący drodze, tzw. MOP. Organ trafnie wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017r., poz. 2222 j.t.) droga ekspresowa to droga przeznaczona wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych wyposażona m.in. w urządzenia obsługi podróżnych (MOP), pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników drogi. Należy stwierdzić, że przejęcie nieruchomości skarżącej spółki pod lokalizację urządzenia obsługi podróżnych (MOP), czyli niezbędnego elementu drogi ekspresowej, nie narusza przepisów specustawy drogowej. Specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora do poprzedzenia wniosku o wydanie decyzji, konsultacjami z właścicielami zajmowanych gruntów, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji. Podkreślenia wymaga, że możliwość udziału społeczeństwa została zapewniona w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd szczególną wagę przykładał do zarzutów naruszenia prawa własności poprzez wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i zaprojektowanie drogi w sposób nadmiernie uciążliwy i nieproporcjonalnie do zamierzonych celów i poprzez nieuwzględnienie w sprawie słusznego interesu Spółki. Za prawidłową Sąd uznał ocenę zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji że inwestor, przy jej projektowaniu uwzględnił optymalny przebieg. Nie jest możliwe zaprojektowanie drogi publicznej o przedmiotowym charakterze, który nie wzbudzałby sprzeciwu właścicieli zajmowanych pod drogę nieruchomości. Przebieg inwestycji drogowej zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musiał być zgodny z wariantem jej przebiegu wskazanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego - całokształt okoliczności niniejszej sprawy dowodzi, że zajęcie nieruchomości skarżącej Spółki jest niezbędne dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Należy podkreślić że jeśli, w wyniku realizacji ww. inwestycji, skarżący poniesie jakiekolwiek szkody materialne, to będzie mu przysługiwało roszczenie odszkodowawcze, dochodzone na zasadach ogólnych w postępowaniu cywilnym. Organ nie mógł dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych inwestycji. Wbrew zarzutom ww. skarżących w sprawie nie doszło także do naruszenia art. 21 i art. 64 w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej , stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Na mocy przepisów specustawy drogowej organy administracji zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, za słusznym odszkodowaniem. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4b specustawy drogowej). A zatem, specustawa drogowa dopuszcza ingerencję w prawa własności i czyni to w zgodzie z przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód z tym związanych. Proporcjonalność rozwiązań przyjętych w specustawie drogowej w zakresie ograniczenia prawa własności była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczanych. Po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną. Po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem - wywłaszczone. Jeśli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczany w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy też przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Minister Infrastruktury i Budownictwa prawidłowo i wyczerpująco uzasadnił zaskarżoną decyzję, podając jej podstawę prawną oraz argumenty przemawiające za słusznością podjętego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Podjęte rozstrzygniecie poparte zostało bardzo obszerną argumentacją zawartą w uzasadnieniu decyzji, które w pełni odpowiada dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Okoliczność, że strona nie została przekonana co do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania. Strona ma prawo do własnego subiektywnego przekonania o zasadności jej zarzutów, zaś przekonanie to nie musi mieć odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawnych i ich wykładni. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.