VII SA/Wa 33/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia G. M. – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. ([...]); odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2011r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "Q." Sp. z o.o. w K. pozwolenia na podbicie, wzmocnienie i poszerzenie fundamentów w budynku jednorodzinnym na działce nr ew. [...], obr. [...] przy ul. [...] w K.. Organ odwoławczy przytoczył art. 61a § 1 k.p.a. Następnie powołał art. 28 k.p.a. i wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Art. 28 ust. 2 ogranicza strony do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 3 pkt 20 ww. ustawy określa definicję obszaru oddziaływania obiektu. Organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie wystarcza więc do uznania, że nieruchomość leży w obszarze oddziaływania. Nadto, tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia, dają ww. osobom przymiot strony w postępowaniu dot. pozwolenia na budowę. Następnie organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego. Podał, że prowadzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym nie zmienia jej zasadniczego przedmiotu, jakim pozostaje pozwolenie na budowę, zatem krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ dodał, że badanie przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym odbywa się na etapie wstępnym wg stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Podał, że wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z prawa własności działki nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio od strony północno-zachodniej z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Organ wskazał, że z projektu budowlanego (k. 11) wynika, iż inwestycja obejmuje podbicie, wzmocnienie i poszerzenie fundamentów w ww. budynku jednorodzinnym. Opis do zagospodarowania terenu (k. 13) i projektu zagospodarowania terenu (k. 17) oraz rzut fundamentów (k. 32, k. 2) wskazuje, że inwestycja nie powoduje zmian w bryle obiektu. Budynek jest oddalony od granicy z działką wnioskodawcy o ok. 13,5 m, zatem nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu jego nieruchomości wynikających z § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dot. minimalnych odległości od granicy działki oraz z § 13, 57, 60 dot. zapewnienia naturalnego oświetlenia, jak również nie ogranicza zagospodarowania z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska. Zdaniem organu powyższe ustalenia wykluczają uznanie, że inwestycja ogranicza zagospodarowanie działki nr ew. [...]. Organ stwierdził, że stanowisko G. M., iż jego interes prawny wynika z istnienia w rejonie inwestycji czynnego osuwiska, świadczy jedynie o interesie faktycznym, a ewentualne roszczenia z tego tytułu mogą być dochodzone wyłącznie przed sądem powszechnym. Ponadto organ zaznaczył, że odwołujący się nie wskazał przepisu prawa materialnego będącego podstawą jego żądania oraz sposobu w jaki inwestycja narusza jego indywidualny interes prawny. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył orzecznictwo. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył G. M. i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji zarzucił naruszenie: 1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie powinien być stroną tego postępowania; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania wobec błędnego przyjęcia, że pozbawienie skarżącego statusu strony nie jest rażącym naruszeniem prawa, 3. art. 34 ust. 3 pkt 4 Pr. budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany nie powinien zawierać wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów, 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak zastosowania wobec błędnego przyjęcia, że brak ww. opracowań nie jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że o ile wniosek o pozwolenie na budowę rozpoznawany jest w odniesieniu do przyszłej inwestycji i organ musi ustalić obszar potencjalnego oddziaływania, to wszczęcie trybu nadzwyczajnego w trakcie lub po realizacji przedsięwzięcia oddziaływanie obiektu staje się okolicznością realną. Wykazanie realnego oddziaływania obiektu na sferę interesu prawnego właściciela nieruchomości oznacza, iż jest on stroną postępowania. Nie ma przy tym znaczenia czy był on stroną postępowania zwykłego, skoro obiektywnie jest stroną, bo jego nieruchomość leży w obszarze oddziaływania obiektu. Istnieją zatem podstawy do wszczęcia z jego wniosku postępowania nieważnościowego. Na potwierdzenie ww. stanowiska skarżący przytoczył orzecznictwo wskazując, że podkreśla się w nim również, iż nie przyznając statusu strony organ ma obowiązek uzasadnić dlaczego uznał, iż nieruchomość podmiotu nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem skarżącego, badanie obszaru oddziaływania obciąża organ, który winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a wątpliwości w tym zakresie rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę. Nadto, skarżący powołał orzecznictwo zgodnie z którym przepisów stanowiących źródło oddziaływania obiektu należy szukać szeroko, gdyż definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężania tego określenia. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ww. ustawy należą nie tylko warunki techniczne, ale i przepisy o ochronie środowiska. W ocenie skarżącego, przy określaniu interesu prawnego należy uwzględnić uprawnienia wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 cyt. ustawy. W ustalonym stanie faktycznym i prawnym wobec załączonej ekspertyzy, wątpliwym było zatem przyjęcie, że bezpośredni sąsiad inwestycji nie znajdował się w obszarze jej oddziaływania. Na poparcie przedstawionej argumentacji, skarżący powołał obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych i dodał, że załączył do zażalenia kopie zdjęć dokumentujących obsunięcia ziemi i pęknięcia zabudowań na jego nieruchomości. Dodał, że oddziaływanie obiektu nie musi wiązać się z naruszeniami przepisów. Dlatego też jeżeli skutki oddziaływania inwestycji w niniejszej sprawie są widoczne na nieruchomości wnioskodawcy, to obiektywnie rzecz biorąc jest on stroną postępowania. Jeśli powstałe osuwisko stanowi zagrożenie dla obiektu na niej usytuowanego, to jego właściciel lub zarządca zobowiązany jest do podjęcia działań zgodnie z art. 61 pkt 2 cyt. ustawy, a jeżeli ich nie podejmie postępowanie powinien przeprowadzić organ nadzoru budowlanego. W przypadku skarżącego chodzi o realne zobowiązania z art. 61 pkt 2 ww. ustawy, których źródłem jest osuwisko na nieruchomości sąsiedniej, objętej pozwoleniem na budowę. Z tego względu powinien być on stroną postępowania. Pozbawienie skarżącego takiego statusu narusza więc art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy, a jednocześnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec błędnego przyjęcia, że pozbawienie skarżącego statusu strony nie jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący dodał, że proces tworzenia osuwiska jest długotrwały i możliwy do zdiagnozowania. W przypadku wydawania pozwolenia na budowę na stoku wzgórza szczególnie istotnym jest ustalenie prawidłowej kategorii geotechnicznej obiektu, co następuje m.in. w zależności od rodzaju warunków gruntowych. Z tego względu brak wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych naruszał art. 34 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy, a jednocześnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec błędnego przyjęcia, że brak tych opracowań nie jest rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. odmawiające wszczęcia - na wniosek G. M. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2011r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na podbicie, wzmocnienie i poszerzenie fundamentów w ww. budynku. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie jest uprawniony do domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Przede wszystkim wskazać należy, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2011r. (nr [...]) była już przedmiotem kontroli Wojewody [...] w postępowaniu nieważnościowym, który decyzją z dnia [...] maja 2010r., działając z urzędu, odmówił stwierdzenie jej nieważności. Organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję wypełniłby zatem przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z samej istoty postępowania nieważnościowego wynika bowiem, że organ zobligowany jest do zbadania, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W związku z powyższym już tylko z tej przyczyny organ zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Zachodziły bowiem inne uzasadnione przyczyny stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania, o których mowa w ww. przepisie. Niezależnie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli z samego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, organ winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga dokonania złożonego procesu wykładni, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, LEX nr 209119, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1534/04) Stronami w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego – co do zasady – są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, niepub.; wyrok WSA w W-wie z dnia 15 lutego 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 2049/10, LEX nr 996656). Są to zatem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony postępowania niezbędne jest więc uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych oraz indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). W związku z powyższym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, które nie wynikają z przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcia "interes prawny" nie zdefiniowano w k.p.a. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że obejmuje ono interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Odnosząc przedstawioną argumentację do zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, że zbadanie interesu prawnego skarżącego ze względu na nieskomplikowaną sytuację prawną nie wymagało podjęcia czynności ustalających w toku postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzją z dnia [...] września 2011r. (nr [...]), której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na podbiciu, wzmocnieniu i poszerzeniu fundamentów w budynku jednorodzinnym na działce nr ew. [...]. Tak więc już z samej istoty planowanych robót budowlanych wynika, że nie powodowały one ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Nadto, jak wskazano w projekcie zagospodarowania terenu, podbicie, wzmocnienie i poszerzenie fundamentów dotyczyło budynku usytuowanego w odległości ok. 13, 5 m. od granicy z działką skarżącego nr ew. [...]. Nie można było zatem przyjąć, że zakres i charakter robót budowlanych zatwierdzonych badaną decyzją, w budynku usytuowanym w podanej wyżej odległości o granicy z działką nr ew. [...] oddziałuje na sposób jej zagospodarowania. Takich ograniczeń nie można bowiem wyprowadzić zarówno z norm określonych w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jak i regulacji dotyczących ochrony środowiska, czy też przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z podanych przyczyn nie można było również zgodzić się ze stanowiskiem, że przepisem z którego wynikają ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącego jest art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec uaktywnienia się osuwiska w tym rejonie. Podkreślić przy tym należy, że w "Karcie dokumentacyjnej osuwiska wraz z opinią" Państwowego Instytutu Geologicznego w K. z dnia 5 kwietnia 2011r. wskazano, iż jest to osuwisko o małej intensywności ruchu. Nie ustalono przyczyn jego powstania z zaznaczeniem, że są one trudne do określenia. W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi o naruszeniu art. 28 ust. 1 (2) w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy, a tym bardziej w stopniu rażącym, jak wywodził skarżący. Dodać w tym miejscu trzeba, że odnośnie art. 5 ust. 1 pkt 9 w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż dla oceny czy nie naruszono uzasadnionych interesów osób trzecich niezbędne jest ustalenie, czy wzniesienie (rozbudowa, przebudowa) obiektu budowlanego odpowiada przepisom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje, bowiem szeroki zakres badania oddziaływania nieruchomości na działki sąsiednie, a katalog zawarty w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok SN z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95, OSN 1996, z. 21, poz. 316; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99). Zasada ochrony interesów osób trzecich podlega więc ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą być uznane za naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może powodować inwestycja, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Tak więc o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 643/05, niepubl.). Ochrona takich interesów nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1563/02, niepubl. oraz z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 672/05, niepubl.). Nie można, bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r. sygn. II OSK 436/07, niepubl.). Prawidłowe było zatem stanowisko organów o odmowie wszczęcia, na wniosek G. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] września 2011r. W niniejszej sprawie zachodziły bowiem obie przesłanki stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania wymienione w art. 61 a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.