VII SA/Wa 331/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.- dalej u.p.z.p.) – po rozparzeniu odwołania A. S.A. w W. – utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...]września 2020 r. nr [...]odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wolnostojącego nośnika reklamowego na działce nr ew. [...]z obr. [...] przy ul. [...]i ul. [...]w W. o pow. 8 m x 4 m mocowanego do słupa, posadowionego na fundamencie zagłębionym w gruncie. Organ wskazał, że front działki budowlanej (linia ciągła A-K) ma ok. 6 m, zatem granice obszaru analizowanego wyznaczono nie mniej niż 50 m. Inwestycję zakwalifikowano jako budowlę w legalizacji i wskazano, że nawiązuje do zabudowy sąsiedniej, a więc zachowano zasadę dobrego sąsiedztwa. Obszar analizy leży wzdłuż ul. [...] i obejmuje drogi oraz tereny mieszkaniowe wielorodzinne. Występują tam wolnostojące trwale związane z gruntem "bilbordy" i reklamy na ogrodzeniach. Działka ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu wystarcza i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, w tym ustawą o drogach publicznych. Niemniej Zarządca Dróg Miejskich, w trybie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., odmówił uzgodnienia inwestycji, z uwagi na jej położenie w pobliżu dróg publicznych o znacznym ruchu pojazdów, co stwarza zagrożenie dla ich użytkowników. Reklama ma bowiem przekazywać określoną informację, co nie jest możliwe bez odwrócenia uwagi użytkowników drogi publicznej. Skupienie uwagi na reklamie, nawet chwilowe, nie jest obojętne dla bezpieczeństwa ruchu drogowego – co nie budzi wątpliwości i nie wymaga dowodu. Dalej organ powołał art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470, ze zm.- dalej p.r.d.) wskazując, że nieumieszczanie obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową w pasie drogowym stanowi zasadę, od której można odstąpić wyjątkowo, za zgodą zarządcy drogi, działającego w ramach uznania administracyjnego. Takie decyzje służą realizacji polityki miasta w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W ocenie SKO, nośniki reklamowe wpływają negatywnie na bezpieczeństwo użytkowników drogi, gdyż zachęcają klientów do zakupu dóbr lub usług, a umieszczone w ruchliwym punkcie miasta dekoncentrują kierowców i pieszych. Zarządy dróg publicznych są odpowiedzialne za ochronę ww. dobra i od nich zależy ocena zagrożeń. Nie ma podstaw, aby w każdym przypadku odmowy ustalenia warunków zabudowy dla nośnika reklamowego w wielkim mieście, gdzie jest ich wiele, należało prowadzać oględziny, opinie biegłych, analizować dokumenty (np. o wypadkach). Administracja publiczna ma zapobiegać wypadkom, a więc działać prewencyjnie, a nie biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy troska o właściwe użytkowanie dróg i właściwa organizacja ruchu drogowego. SKO nie znalazło więc podstaw do uwzględnienia odwołania wskazując, że przy odmowie wydania warunków zabudowy wobec nieuzgodnienia inwestycji przez zarządcę drogi, przeprowadzenie analizy urbanistycznej nie jest konieczne. Nie naruszono zatem art. 45 ust. 1 pkt 7 p.r.d. Skargę na ww. decyzję złożyła A. S.A. w W. i domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz przyznania kosztów postępowania zarzuciła naruszenie: 1) art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 p.r.d. poprzez błędną wykładnię, w tym pojęć "umieszczone", a także art. 39 ust. 1 p.r.d. - poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 11, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji, a więc przekroczenie zasady uznania administracyjnego; 3) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na nieustaleniu stanu faktycznego sprawy, poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, czy ustawienie nośnika przy ul. [...]i [...] w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie świadczy o dowolnych ustaleniach faktycznych, a także braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącej, art. 39 ust. 1 p.r.d. nie może stanowić podstawy wydania decyzji odnośnie obiektów już funkcjonujących w pasie drogowym. Zastosowanie powinien mieć art. 38 ust. 1 p.r.d., gdyż strona nie domagała się ponownego umieszczenia nośnika w pasie drogowym, lecz wydania decyzji legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd ma zatem obowiązek dokonania oceny przebiegu postępowania administracyjnego jak i treści oraz podstaw wydanej decyzji. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając w świetle powyższych kryteriów decyzję SKO Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu skutkującym koniecznością jej uchylenia (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. 2016, poz.718 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1. w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja zastępująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na danym terenie. Organ ocenia wówczas, czy zostały spełnione przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydając taką decyzję – co wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie - organ działa w ramach uznania administracyjnego i tylko jeżeli planowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zasadę dobrego sąsiedztwa rozumie się jako zgodność nowej zabudowy z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania (zasada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności). Oczywiste jest zatem, że również w przypadku legalizacji powstałej samowolnie inwestycji konieczne jest spełnienie ww. warunków. Przepisy omawianej ustawy nakładają na organ także obowiązek dokonania stosownych uzgodnień z organami wyspecjalizowanymi, co następuje m.in. na podstawie art. 106 k.p.a. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w przypadku gdy obszar inwestycyjny przylega do pasa drogowego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza m.in. konieczność uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi. W przepisie tym ustawodawca nie określił warunków, od spełnienia których zależy pozytywne uzgodnienie lokalizacji inwestycji, co oznacza, że ma ono charakter uznaniowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 930/18 - CBOSA). Uznanie administracyjne – jak podkreśla się konsekwentnie w orzecznictwie - nie oznacza dowolności organu. Wybór rozstrzygnięcia powinien być zatem oparty na jasnych kryteriach, znajdujących umocowanie w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2386/19; wyrok WSA w W-wie z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2100/06; Igor Zachariasz (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", LEX 2013, pkt 19 do art. 53). W myśl art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą m.in. sprawy z zakresu utrzymania i ochrony dróg. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Stosownie do art. 39 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które m.in. mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych. W tej sprawie poza sporem pozostaje, że działka nr ew. [...], na której wzniesiono podlegający legalizacji nośnik reklamowy przylega do pasa drogowego ul. [...]i ul. [...]w W. W konsekwencji niezbędne było uzyskanie pozytywnego uzgodnienia przedmiotowego nośnika reklamowego przez zarządcę drogi. Sąd uznał, że stanowisko organów należy podzielić i nie zmienia tego faktu to, że w tym zakresie nie prowadzono postępowania dowodowego, jak zarzucano w skardze. Dla dokonania takiej oceny wystarczające jest bowiem doświadczenie życiowe oraz doświadczenie organu zarządzającego drogą publiczną. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r., I OSK 276/11; z 12 maja 2011 r., I OSK 1068/10; z 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12). Mamy bowiem do czynienia z organem wyspecjalizowanym, który posiada gruntowną wiedzę nie tylko w zakresie zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale i wszystkich kwestii z tym ruchem związanych. Z tej przyczyny zarządca drogi samodzielnie dokonuje oceny, np. czy ustawienie reklamy w pasie przylegającym do drogi publicznej może powodować zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Sama skarżąca - poza ogólnym kwestionowaniem ustaleń organu - nie przedstawiła konkretnych danych wskazujących, że stanowisko organu jest nierzetelne. W takiej sytuacji argumentacja skargi nie może prowadzić do skutecznego podważenia stanowiska organu w zakresie bezpieczeństwa ruchu. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. okazał się chybiony. Nie wykazano bowiem, że powołanie się przez organ na doświadczenie życiowe i podnoszony w skardze brak przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowiło wadę, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie znajdował zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 38 u.d.p. – jak podnosiła strona – skoro odnosi się on wyłącznie do istniejących w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego. Z tych względów - na mocy art. 151 p.p.s.a. - Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.