VII SA/Wa 34/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska- Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia G. M. – utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r.r ([...]); odmawiające wszczęcia, na wniosek G. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "Q." Sp. z o.o. z siedzibą w K. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obr. [...] K. przy ul. [...] w K.. Organ odwoławczy powołał art. 61a § 1 k.p.a. Następnie przytoczył art. 28 k.p.a. i wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, interes prawny, o którym mowa w tym przepisie ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Art. 28 ust. 2 cyt. ustawy ogranicza pojęcie stron do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 ww. ustawy, obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ podkreślił, powołując się na orzecznictwo, że obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość leży w obszarze oddziaływania. Stwierdził, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia, dają ww. osobom przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Następnie wyjaśnił pojęcie interesu prawnego. Podał, że prowadzenie sprawy w trybie nadzwyczajnym nie zmienia jej zasadniczego przedmiotu, czyli pozwolenia na budowę, zatem tak jak w trybie zwykłym krąg stron powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ dodał, że badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym odbywa się na etapie wstępnym wg stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Podkreślił, że wnioskodawca nie brał udziału w postępowaniu zwyczajnym, a wywodzi swój interes prawny z prawa własności działki nr ew. [...] sąsiadującej bezpośrednio od strony północno-zachodniej z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Organ II instancji wskazał, że z analizy projektu budowlanego (k. 18) załączonego do decyzji z dnia [...] stycznia 2010r. (Nr [...]) wynika, iż przedmiotem inwestycji jest przebudowa ww. budynku polegająca na zmianie rozkładu pomieszczeń, obniżeniu poziomu posadzek, obniżeniu stropów i ścian zewnętrznych, wymianie elementów dachu bez zmiany jego formy. Budynek ma wysokości 11 m i jest oddalony od granicy z działką nr ew. [...] o ok. 13,5 m, zatem nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego wynikających m.in. z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dot. minimalnych odległości od granicy działki, oraz wynikających z § 13, 57, 60 dot. zapewnienia naturalnego oświetlenia) i nie ogranicza zagospodarowania ww. nieruchomości z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska. Planowana inwestycja nie wprowadza zatem ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącego. Odnosząc się do argumentacji, że interes prawny do występowania w niniejszej sprawie wynikał z okoliczności, że w rejonie inwestycji znajduje się czynne osuwisko, organ wyjaśnił iż powyższe może świadczyć jedynie o istnieniu interesu faktycznego. Zaś ewentualne roszczenia z tego tytułu mogą być oceniane i likwidowane wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym. Ponadto stwierdził, że odwołujący się nie wskazał przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego żądania oraz sposobu w jaki inwestycja narusza jego indywidualny, konkretny interes prawny, który to obowiązek – zgodnie z utrwalonym orzecznictwiem - spoczywał na stronie. Powyższe ustalenia, zdaniem organu, skutkowały wydaniem postanowienia o odmowie szczęcia postepowania nieważnościowego. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył G. M. i wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie postanowienia organu I instancji zarzucił naruszenie: 1. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie powinien być stroną tego postępowania; 2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zastosowania wobec błędnego przyjęcia, że pozbawienie skarżącego statusu strony nie jest rażącym naruszeniem prawa, 3. art. 34 ust. 3 pkt 4 pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, że projekt budowlany nie powinien zawierać wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów, 4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak zastosowania wobec błędnego przyjęcia, że brak ww. opracowań nie jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że o ile wniosek o pozwolenie na budowę, który rozpoznawany jest w odniesieniu do przyszłej inwestycji organ musi ustalić obszar potencjalnego oddziaływania, to wszczęcie trybu nadzwyczajnego w trakcie lub po realizacji przedsięwzięcia okoliczności oddziaływania obiektu stają się okolicznościami realnymi. Wykazanie realnego oddziaływania obiektu na sferę interesu prawnego właściciela nieruchomości oznacza, iż jest on stroną postępowania. Nie ma też znaczenia czy był on stroną postępowania zwykłego, skoro obiektywnie podmiot taki jest stroną, bo jego nieruchomość leży w obszarze oddziaływania obiektu. Istnieją zatem podstawy do wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Na potwierdzenie ww. stanowiska skarżący powołał orzecznictwo wskazując, że podkreśla się w nim również, iż nie przyznając statusu strony postępowania o pozwolenie na budowę organ ma obowiązek uzasadnić, dlaczego uznał, iż nieruchomość danego podmiotu nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Zdaniem skarżącego, badanie obszaru oddziaływania obciąża organ, który winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne wprowadzające ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Przy czym wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania za stronę postępowania. Nadto, skarżący powołał orzecznictwo zgodnie z którym kręgu przepisów stanowiących źródło oddziaływania obiektu należy szukać szeroko, gdyż definicja "obszaru oddziaływania obiektu" nie daje podstaw do zawężania tego określenia. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ww. ustawy należą nie tylko ww. warunki techniczne, ale również przepisy o ochronie środowiska. Przy czym za działki sąsiednie mogą być także uznane nieruchomości nie graniczące z działką inwestycyjną, ale pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. W ocenie skarżącego, przy określaniu kręgu osób posiadających interes prawny należy uwzględnić, ich uprawnienia wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 cyt. ustawy. W niniejszym stanie faktycznym i prawnym uwzględniając też treść załączonej ekspertyzy, wątpliwym było – w ocenie skarżącego - przyjęcie, że bezpośredni sąsiad inwestycji nie znajdował się w obszarze jej oddziaływania. Na poparcie tej argumentacji, skarżący powołał obszernie orzecznictwo sądów administracyjnych i dodał, że załączył do zażalenia kopie zdjęć dokumentujących obsunięcia ziemi i pęknięcia zabudowań na jego nieruchomości. Stwierdził, że oddziaływanie obiektu nie musi wiązać się z naruszeniami przepisów. Dlatego też jeżeli skutki oddziaływania inwestycji w niniejszej sprawie są widoczne na nieruchomości wnioskodawcy, to obiektywnie rzecz biorąc jest on stroną postępowania. Jeśli osuwisko powstałe na działce stanowi zagrożenie dla obiektu na niej usytuowanego, to jego właściciel lub zarządca zobowiązany jest do podjęcia działań na podstawie art. 61 pkt 2 cyt. ustawy, a jeżeli ich nie podejmie postępowanie powinien przeprowadzić organ nadzoru budowlanego. W przypadku skarżącego wchodzą w grę realne zobowiązania wynikające z art. 61 pkt 2 ww. ustawy, których źródłem jest osuwisko na nieruchomości sąsiedniej, objętej pozwoleniem na budowę. Z tego względu powinien być on stroną postępowania. Pozbawienie skarżącego takiego statusu narusza więc art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy, a jednocześnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec błędnego przyjęcia, że pozbawienie Skarżącego statusu strony nie jest rażącym naruszeniem prawa. Skarżący dodał, że proces tworzenia osuwiska jest długotrwały i możliwy do zdiagnozowania. W przypadku wydawania pozwolenia na budowę na stoku wzgórza szczególnie istotnym jest ustalenie prawidłowej kategorii geotechnicznej obiektu, co następuje m.in. w zależności od rodzaju warunków gruntowych. Z tego względu brak wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych naruszał art. 34 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy, a jednocześnie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec błędnego przyjęcia, że brak tych opracowań nie jest rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, dlatego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddanym kontroli Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011r. odmawiające wszczęcia - na wniosek G. M. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010r. (nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę ww. budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w K.. Wskazać przede wszystkim należy, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia z dnia [...] stycznia 2010r. (nr [...]) była już przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym, gdyż decyzją z dnia [...] maja 2010r., Wojewoda [...] działając z urzędu, odmówił stwierdzenie jej nieważności. Organ ponownie kontrolując przedmiotową decyzję wypełniłby przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż orzekałby w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Z samej istoty postępowania nieważnościowego wynika bowiem, że organ zobligowany jest do zbadania, czy weryfikowana decyzja nie jest dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a w zakresie wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie. W związku z powyższym już tylko na tej podstawie należało odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie stosownie do dyspozycji art. 61 a § 1 k.p.a. Zachodziły bowiem inne uzasadnione przyczyny stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania, o których mowa w ww. przepisie. Niezależnie przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie przyjmuje się, że jeśli z samego żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, organ winien odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. Natomiast gdy ustalenie interesu prawnego wymaga dokonania złożonego procesu wykładni, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 725/05, LEX nr 209119, wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1534/04) Stronami w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia budowlanego są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06, niepub.; wyrok WSA w W-wie z dnia 15 lutego 2011r. sygn. akt VII SA/Wa 2049/10, LEX nr 996656). Są to zatem inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Za obszar oddziaływania obiektu, jak stanowi art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, przyjmuje się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalanego przymiotu strony postępowania niezbędne jest więc uwzględnienie nakazów i zakazów wynikających z przepisów odrębnych oraz indywidualnych cech samego obiektu budowlanego, jego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania terenu. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" materializuje się, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji, jej przedmiotu, konkretyzują się również odpowiednie normy wynikające z odrębnych przepisów, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 666/09). W związku z powyższym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas, bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. Pojęcia "interes prawny" nie zdefiniowano w k.p.a. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że obejmuje ono interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Odnosząc ww. argumentację do zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, że zbadanie interesu prawnego skarżącego ze względu na nieskomplikowaną sytuację prawną nie wymagało podjęcia czynności ustalających w toku postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzją z dnia [...] września 2011r. (nr [...]), której stwierdzenia nieważności domagał się G. M., Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę ww. istniejącego budynku jednorodzinnego na działce nr [...]. Z projektu budowlanego wynika, że roboty budowlane obejmowały zmiany rozkładu pomieszczeń w budynku, obniżenie poziomu posadzek, stropów i ścian zewnętrznych, wymianę elementów dachu bez zmiany jego formy oraz bez zmiany gabarytów i formy architektonicznej budynku. Tak więc już z samego charakteru planowanych robót budowlanych wynika, że nie powodowały one ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, zważywszy, że budynek podlegający przebudowie ma wysokość 11m i jest oddalony o ok. 13, 5 m. od granicy z działką skarżącego o nr ew. [...]. Nie można było zatem przyjąć, że zakres robót budowlanych zatwierdzonych badaną decyzją, w budynku usytuowanym w podanej wyżej odległości od granicy z działką nr ew. [...] oddziałuje na sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Takich ograniczeń nie można bowiem wyprowadzić zarówno z norm określonych w ww. rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, regulacji dotyczących ochrony środowiska, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji z tych samych przyczyn Sąd nie podzielił stanowiska, że przepisem z którego wynikają ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości skarżącego jest art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego, wobec uaktywnienia się osuwiska w tym rejonie. Zaznaczyć przy tym należy, że w "Karcie dokumentacyjnej osuwiska wraz z opinią" Państwowego Instytutu Geologicznego w K. z dnia [...] kwietnia 2011r. wskazano, iż jest to osuwisko o małej intensywności ruchu. Nie ustalono przyczyn jego powstania z zaznaczeniem, że są one trudne do określenia. W związku z powyższym, jako chybione należało ocenić zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 ust. 1 (2) w zw. z art. 3 pkt 20 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 cyt. ustawy, a tym bardziej w stopniu rażącym, jak wywodził skarżący. Podkreślić w tym miejscu należy, że odnośnie art. 5 ust. 1 pkt 9 w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż dla oceny czy nie naruszono uzasadnionych interesów osób trzecich niezbędne jest ustalenie, czy wzniesienie (rozbudowa, przebudowa) obiektu budowlanego odpowiada przepisom Prawa budowlanego, warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje, bowiem szeroki zakres badania oddziaływania nieruchomości na działki sąsiednie, a katalog zawarty w art. 5 ust. 9 Prawa budowlanego ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok SN z dnia 26 kwietnia 1996 r., sygn. akt III ARN 87/95, OSN 1996, z. 21, poz. 316; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 558/99). Zasada ochrony interesów osób trzecich podlega więc ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym Prawa budowlanego. Jeżeli więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą być uznane za naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi, bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może powodować inwestycja, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych innych osób. Tak więc o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie konkretne przepisy (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 643/05, niepubl.). Ochrona takich interesów nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego (por. wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 1563/02, niepubl. oraz z dnia 16 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 672/05, niepubl.). Nie można, bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008 r. sygn. II OSK 436/07, niepubl.). Prawidłowe było zatem stanowisko organów o odmowie wszczęcia, na wniosek G. M., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010r. W niniejszej sprawie zachodziły bowiem obie przesłanki stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania wymienione w art. 61 a § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.