VII SA/Wa 349/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Tomasz Stawecki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] grudnia 2020 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293, ze zm., dalej u.p.z.p.), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. w [...] - utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...]z [...] września 2020 r. [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla dwustronnego, wolnostojącego nośnika reklamowego (pow. podświetlanych tablic 3,3 m x 6,3 m). mocowanego do stalowego słupa zakotwiczonego w fundamencie w gruncie, na działce o nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. SKO przytoczyło art. 60 ust. 1 u.p.z. i podkreśliło, że organ uzgadniający, jako organ wyspecjalizowany opiera się na przepisach normujących zakres uzgodnienia. Dalej powołało art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z. i wyjaśniło, że teren inwestycji przylega do pasa drogowego ww. ulic, a więc wymagane było uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi. Zarządca odmówił uzgodnienia wobec niebezpieczeństwa dla użytkowników ruchu drogowego, jakie stwarza ww. inwestycja. Reklama przekazuje bowiem określoną informację, a więc odwraca uwagę kierowców. Skupienie uwagi użytkowników drogi publicznej na reklamie, nawet chwilowe, nie jest obojętne dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, a okoliczność ta nie budzi wątpliwości, jest oczywista, i jako taka nie wymaga szerszego dowodzenia. SKO dodało - odwołując się do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470, ze zm. - dalej u.d.p.) - że nieumieszczanie obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową w pasie drogowym stanowi zasadę, od której można odstąpić jedynie wyjątkowo, za zgodą zarządcy drogi. Ponadto, decyzja w co do takiej zgody należy do uznania administracyjnego, co oznacza, że zarządca drogi nie ma obowiązku udzielenia takiej zgody nawet wtedy, gdy obiekt nie stwarza zagrożenia dla użytkowników drogi. Zdaniem SKO, nie może budzić wątpliwości fakt, że umieszczone w pasie drogowym obiekty, w tym - nośniki reklamowe, wpływają negatywnie na poziom bezpieczeństwa użytkowników drogi. Zarządy dróg publicznych są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują zagrożenia. W ocenie organu nie ma podstaw, aby w każdym przypadku odmowy ustalenia warunków zabudowy dla nośnika reklamowego w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało prowadzić oględziny, względnie opinii biegłych, dokonywać analizy dokumentów. W zakresie zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego zagrożenie jest realne, jeżeli jest wystarczająco uprawdopodobnione; administracja publiczna ma zapobiegać wypadkom, a więc działać prewencyjnie, a nie biernie oczekiwać na ich wystąpienie. Temu celowi służy troska o właściwe użytkowanie dróg i organizacja ruchu drogowego. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] S.A., wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię w szczególności pojęć "umieszczone", a także art. 39 ust. 1 u.d.p. poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; - art. 11 oraz z art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie, a przez to wydanie decyzji z przekroczeniem zasady swobodnego uznania administracyjnego; - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na braku ustalenia stanu faktycznego poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wykazania, że ustawienie ww. nośnika może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie świadczy o dowolnych ustaleniach faktycznych, a także braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Stanowisko skarżącej znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd ma zatem obowiązek dokonania oceny przebiegu postępowania administracyjnego jak i treści oraz podstaw wydanej decyzji. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Oceniając w powyższych ramach decyzję SKO Sąd uznał, że nie narusza ona prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. 2016, poz.718 ze zm. - dalej p.p.s.a.). Podkreślić na wstępie należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1. w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy. Jest to decyzja zastępująca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na danym terenie. Organ ocenia wówczas, czy zostały spełnione przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydając taką decyzję – co wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie - organ działa w ramach uznania administracyjnego i tylko jeżeli planowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa rozumie się jako zgodność nowej zabudowy z istniejącym na danym terenie sposobem zagospodarowania (zasada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności). Oczywiste jest zatem, że również w przypadku legalizacji powstałej samowolnie inwestycji konieczne jest spełnienie ww. warunków. Przepisy omawianej ustawy nakładają na organ także obowiązek dokonania stosownych uzgodnień z organami wyspecjalizowanymi, co następuje m.in. na podstawie art. 106 k.p.a. Stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w przypadku gdy obszar inwestycyjny przylega do pasa drogowego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedza m.in. konieczność uzyskania uzgodnienia z zarządcą drogi. W przepisie tym ustawodawca nie określił warunków, od spełnienia których zależy pozytywne uzgodnienie lokalizacji inwestycji, co oznacza, że ma ono charakter uznaniowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 930/18 - CBOSA). Uznanie administracyjne – jak podkreśla się konsekwentnie w orzecznictwie - nie oznacza dowolności organu. Wybór rozstrzygnięcia powinien być zatem oparty na jasnych kryteriach, znajdujących umocowanie w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2386/19; wyrok WSA w [...] z 16 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2100/06; Igor Zachariasz (w:) H. Izdebski, I. Zachariasz "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", LEX 2013, pkt 19 do art. 53). W myśl art. 19 ust. 1 u.d.p. do właściwości zarządcy drogi należą m.in. sprawy z zakresu utrzymania i ochrony dróg. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 21 u.d.p., ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m.in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Stosownie do art. 39 u.d.p. zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które m.in. mogłyby zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych. W tej sprawie nie było sporne, że działka o nr ew. [...], na której wzniesiono poddany legalizacji nośnik reklamowy przylega do pasa drogowego ul. [...] i ul. [...] w [...]. W konsekwencji niezbędne było uzyskanie uzgodnienia przedmiotowej budowli reklamowej przez zarządcę drogi. Na sporny wolnostojący nośnik reklamowy składają się dwustronne, podświetlane tablice w wym. 3,3 m x 6,3 m), słup stalowy, do którego są mocowane, który zakotwiczony jest w fundamencie w gruncie. Sąd uznał, że stanowisko organów odpowiada prawu, przy czym faktu tego nie zmienia to, że nie prowadzono szczegółowego postępowania dowodowego w tym zakresie, jak zarzucała skarżąca. Dla dokonania takiej oceny wystarczające jest bowiem doświadczenie życiowe oraz doświadczenie organu zarządzającego drogą publiczną. Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (por. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r., I OSK 276/11; z 12 maja 2011 r., I OSK 1068/10; z 27 lutego 2014 r., I OSK 1786/12). Mamy bowiem do czynienia z organem wyspecjalizowanym, który ma wiedzę nie tylko w zakresie zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale i wszystkich zagadnień z tym ruchem związanych. Dlatego też zarządca drogi dokonuje samodzielnej oceny, czy ustawienie reklamy w pasie przylegającym do drogi publicznej może powodować zagrożenie dla uczestników ruchu drogowego. Poza ogólnym kwestionowaniem ustaleń organu również sama skarżąca nie przedstawiła danych wskazujących, że stanowisko organu jest nierzetelne. W omawianej sytuacji argumentacja skargi nie mogła skutecznie podważyć stanowiska organu w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 80 k.p.a. okazał się również chybiony. Nie wykazano bowiem, że powołanie się przez organ na doświadczenie życiowe i podnoszony w skardze brak przeprowadzenia postępowania dowodowego stanowiło taką wadę, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji nie znajdował zastosowania w niniejszej sprawie art. 38 u.d.p. – jak wywodziła skarżąca - skoro odnosi się on wyłącznie do istniejących w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.