VII SA/Wa 433/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki asesor WSA Michał Podsiadło (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2025 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Inwestycji Mieszkaniowych "[...] " w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 grudnia 2024 r. znak: DOR.7110.422.2024.PKR w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. 1. Zaskarżoną decyzją z 6 grudnia 2024 r. znak: DOR.7110.422.2024.PKR, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z 4 października 2024 r. nr 1356/OPO/2024 umarzającą postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Rozstrzygnięcie to zostało wydane w następujących okolicznościach. 2.1. Decyzją z 20 lipca 2018 r. nr 192/WIL/18, Prezydent m. st. Warszawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. Sp. z o. o. (dalej: inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym, garażem podziemnym i infrastrukturą (chodniki, zbiornik retencyjno-infiltracyjny) na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy W. m. W. Następie decyzją z 26 kwietnia 2019 r. nr 122/WIL/19, Prezydent m. st. Warszawy zmienił swoją ww. decyzję nr 192/W1L/18 z 20 lipca 2018 r., w zakresie zmiany projektu wentylacji oddymiania mechanicznego obszaru garażu podziemnego i zatwierdził zamienny projekt budowalny i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym, garażem podziemnym i infrastrukturą (chodniki, zbiornik retencyjno-infiltracyjny) na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy W. m. W., według projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym, garażem podziemnym i infrastrukturą (chodniki, zbiornik retencyjno-infiltracyjny) na części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy W. m. W. 2.2. Spółdzielnia Inwestycji Mieszkaniowych "[...]" z siedzibą w W. (dalej: strona skarżąca, Spółdzielnia) wystąpiła do Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 26 kwietnia 2019 r. nr 122/WIL/19. Wskazała, że swój interes prawny wywodzi z tego, że nieruchomość Spółdzielni składa się z dz. ew. nr [...], [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] /[...] w W. oraz na dz. ew. nr [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W. i dz. ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w W., natomiast decyzje Prezydenta m. st. Warszawy dotyczą nieruchomości sąsiedniej, tj. działek ew. nr [...] (dawniej [...]) z obr. [...] przy ul. [...] w W. Spółdzielnia dodała, że inwestycja, której dotyczą ww. decyzje Prezydenta m. st. Warszawy ma bezpośredni wpływ na wykonywanie przez Spółdzielnię przysługującego jej prawa własności nieruchomości. Wyjaśniła, że wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na swojej nieruchomości. Ponadto dodała, że jej interes prawny wynika również z art. 4 Prawa budowlanego oraz art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego. Ponadto wskazała, że sporna inwestycja wpływa na nieruchomość Spółdzielni w świetle § 323 i § 324 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczących ochrony przed hałasem, ale przede wszystkim § 13 i § 60 tego rozporządzenia w zakresie oświetlenia, nasłonecznienia i zacieniania. 2.3. Decyzją z 4 października 2024 r. nr 1356/OPO/2024, wydaną na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725; dalej: p.b.), Wojewoda Mazowiecki umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 26 kwietnia 2019 r. nr 122/WIL/19. 2.4. W odwołaniu od tej decyzji, Spółdzielnia wniosła o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 26 kwietnia 2019 r. nr 122/WIL/19. 2.5. Utrzymując w mocy ww. decyzję Wojewody – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał następującą argumentację. 2.5.1. GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę wszczynane jest w sprawie nowej w stosunku do rozstrzygniętej wcześniej decyzją o pozwoleniu na budowę i jest ograniczone merytorycznie tylko do zakresu dokonywanej zmiany projektu budowlanego i decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z tym, że rozstrzygnięcie dotyczące zmiany pozwolenia na budowę jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, również obszar oddziaływania obiektu powinien, co do zasady, być ustalany odpowiednio do zakresu tejże zmiany. Oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a p.b. mają, co do zasady, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia lub uciążliwości w zgodnej z prawem zabudowie ich nieruchomości. 2.5.2. Organ odwoławczy podkreślił, że przedmiotem zamiennego opracowania zatwierdzonego kwestionowaną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 26 kwietnia 2019 r. jest "dostosowanie instalacji wentylacji garażu podziemnego do nowych przepisów aktualnie obowiązujących, tj. § 277 pkt 4. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2017 poz. 2285). Zmianie ulega sposób rozwiązania instalacji oddymiania mechanicznego tej przestrzeni" (por. Projekt budowlany zamienny - Tom I - str.24). Z dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji z 26 kwietnia 2019 r. nie wynika, aby zatwierdzony projekt zamienny przewidywał jakiekolwiek zmiany w zakresie zagospodarowania terenu spornego przedsięwzięcia, a tym samym zatwierdzona zmiana nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń możliwości zabudowy ww. działek należących do skrzącej Spółdzielni, a w szczególności działek nr ewid. [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. W szczególności, ograniczenia te nie wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zmiany w projektowanej inwestycji nie powodują ograniczenia możliwości korzystania z szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, elektryczność, telekomunikacja), jak również nie pozbawiają działek należącej do skarżącej dostępu do drogi publicznej. 2.5.3. Odnosząc się do zagadnienia emisji generowanych przez oddymianie mechaniczne garażu podziemnego, GINB wyjaśnił, że okoliczność, iż skarżąca jako właściciel nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji odczuwa skutki jej funkcjonowania nie oznacza, że należące do niej nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. Obszar oddziaływania to nie jest teren, w którym da się odczuć niedogodności czy uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Pojawienie się np. "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną może rodzić określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Skoro zatem działki nr ewid. [...], [...], [...], [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornych zmian, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b., to Spółdzielni nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 p.b., co obligowało do umorzenia postępowania wszczętego na jej wniosek. 3. Spółdzielnia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję GINB, zarzucając wydanie jej z naruszeniem: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 a) p.b. w zw. z § 21 pkt. 3 uchwały Rady Gminy W.-W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo niezgodności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z postanowieniami Miejscowego Planu, tj. wydanie Decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy na terenie 1MU Miejscowego Planu, na terenie Inwestycji – przewidziano wprowadzenie ciągów ekologicznych w postaci pasa o szerokości minimum 20,0 m z przewagą zieleni, a w konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę wbrew zasadom ochrony i kształtowania środowiska; 2) art. 35 ust. 1 pkt. 1 b) p.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i Jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 56 b) rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 9 listopada 2010 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, pomimo wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. 3) art. 28 ust. 2 p.b. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, w której przy ocenie legitymacji do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 28 k.p.a.; 4) art. 28 k.p.a. poprzez: – jego błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, w której oceniając legitymację procesową Skarżącej do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności Decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny wnioskodawcy ocenia się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie jak to zrobił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - na podstawie art. 28 ust. 2 p.b., – jego błędną wykładnię i brak poczynienia przez organ ustaleń pozwalających na stwierdzenie, że Skarżącej nie przysługuje legitymacja procesowego, podczas gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, w którym organ nadzoru ma obowiązek samodzielnie ustalić krąg stron postępowania. – jego błędną wykładnię i bezpodstawne uznanie, że skoro zmianie ulega sposób rozwiązania instalacji oddymiania mechanicznego to taka zmiana nie wpływa na obszar oddziaływania tj. na nieruchomości sąsiednie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że Skarżąca nie posiada interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, 5) art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj.: – bezpodstawne arbitralne uznanie, że skoro zmianie ulega sposób rozwiązania instalacji oddymiania mechanicznego to taka zmiana nie wpływa na obszar oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, – bezpodstawne uznanie, że Skarżąca nie może zostać uznana za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności Decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, bowiem zmianie uległ jedynie projekt oddymiania mechanicznego obszaru garażu podziemnego, podczas gdy organ w przypadku złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zobowiązany jest we własnym zakresie ustalić krąg stron postępowania na nowo, – nieprzeprowadzenie własnego postępowania dowodowego w celu ustalenia czy stronie Skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności Decyzji o pozwoleniu na budowę; 6) art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i brak stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem: – art. 35 ust. 1 pkt 1 a) p.b. w zw. z § 21 pkt 3 Planu Miejscowego poprzez wydanie przez Prezydenta m.st. Warszawy Decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo braku zgodności Inwestycji z postanowieniami Miejscowego Planu, tj. wydanie Decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy na terenie 1MU Miejscowego Planu, na terenie Inwestycji - przewidziano wprowadzenie ciągów ekologicznych w postaci pasa o szerokości minimum 20,0 m z przewagą zieleni, a w konsekwencji wydanie Decyzji o pozwoleniu na budowę wbrew zasadom ochrony i kształtowania środowiska. – art. 35 ust. 1 pkt. 1 b) p.b. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 56 b) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez wydanie Decyzji o pozwoleniu na budowę bez wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach 7) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa, a zatem organ powinien zastosować normę wynikającą z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. i uchylić decyzję Wojewody; 8) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania z wniosku Skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego; 9) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy Decyzji Wojewody Mazowieckiego, podczas gdy Decyzja Wojewody Mazowieckiego została wydana z naruszeniem art. 73 § 1 k.p.a. w zw. z art. 74 § 2 k.p.a. poprzez odmowę udostępnienia Skarżącej akt postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę, a które to akta postępowania były brane pod uwagę przy ocenie legitymacji Skarżącej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności Decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i tym samym wydawaniu obu ww. decyzji, 10) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i niedoręczenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestorowi, a która to spółka była stroną postępowania przed Wojewodą Mazowieckim w sprawie prowadzonej pod znakiem WIR-ll.7840.18.13.2024.SS, 11) art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. 4. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. 4.1. W piśmie procesowym z 17 lipca 2025 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie. Za podstawę wyrokowania przyjęto stan faktyczny, prawidłowo ustalony przez orzekające w sprawie organy. 6. Kontrolowane postępowanie było prowadzone w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, której przedmiotem była zmiana pozwolenia na budowę. 6.1. Sąd przypomina, że zgodnie z art. 28 ust. 3 p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 p.b. obszarem oddziaływania obiektu jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Na tle tego przepisu wskazuje się, że wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, które wprowadzają określonego rodzaju ograniczenia zabudowy tego terenu. Ustalenie obszaru oddziaływania konkretnego obiektu ma w konsekwencji przesądzające znaczenie dla ustalenia stron postępowania administracyjnego oraz zapewnienia poszanowania, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (por. wyrok NSA z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 3181/18, LEX nr 3232089). Innymi słowy, znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania administracyjnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Celem art. 28 ust. 3 i art. 3 pkt 20 p.b. jest przesądzenie, że skutecznie można kwestionować zamierzenie inwestycyjne wtedy gdy ma się w sprawie interes prawny i to w takim zakresie, w jakim zamierzenie inwestycyjne koliduje z uzasadnionym interesem opartym na konkretnym przepisie prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II OSK 2117/18, LEX nr 3190426). 6.2. Zatem przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia w zabudowie (nieruchomości osoby domagającej się uznania za stronę) wynikające z odrębnych przepisów (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1126/19, LEX nr 3078553). Nawet legitymowanie się prawem własności nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji nie jest wystarczające do przyjęcia, że jej właściciel powinien być stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 4 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 1957/16, LEX nr 2527239). Również subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość, nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3365/17, LEX nr 2783387). Należy przy tym pamiętać, że dokonując oceny, czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 p.b., nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (zob. wyrok NSA z 23 marca 2022 r., II OSK 975/21, LEX nr 3330283). 6.3. W ocenie Sądu i wbrew zarzutom skargi, zarówno w postępowaniu w sprawie o udzielanie pozwolenia na budowę prowadzonym w trybie zwykłym, jak i w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w trybie zwykłym, krąg podmiotów uznawanych za strony powinien być ustalany na podstawie at. 28 ust. 2 p.b. (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2872/12, LEX nr 1481932). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności stroną mogą być wprawdzie nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, jednak może to jednak wynikać, np. z faktu nieprawidłowego pominięcia niektórych stron w postępowaniu zwykłym albo zmian właścicielskich co do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (zob. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1145/15, LEX nr 2302676). W konsekwencji ocena przymiotu strony wnoszącego o stwierdzenie nieważności decyzji dokonywana jest przez pryzmat art. 28 ust. 3 p.b. (zob. wyrok NSA z 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 239/14, LEX nr 1987129). Przyjmuje się bowiem, że wobec materialnoprawnej tożsamości spraw prowadzonych w różnych trybach brak jest racjonalnych podstaw do rozszerzenia kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (zob. wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2112/17, LEX nr 2722247). Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, aby art. 28 ust. 3 p.b. nie miał zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w postępowaniach takich jak postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniach nadzwyczajnych decyzja o pozwoleniu na budowę badana jest bowiem w węższym zakresie niż w postępowaniu zwyczajnym. W postępowaniach nadzwyczajnych zgodność z prawem pozwolenia na budowę badana jest tylko pod kątem występowania enumeratywnie wymienionych uchybień (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1241/15, LEX nr 2291037). Z powyższego wynika, że organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, ma obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zabudowie (por. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 534/15, LEX nr 2177614). 6.4. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie spór dotyczy decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, wypada zauważyć w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (zob. wyrok NSA z 6 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 835/24), że decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a jedynie zmienia to pozwolenie w określonej części (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1413/14). Tym samym, w wyniku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dotychczasowa decyzja nie jest eliminowana z obrotu prawnego, a jedynie w określonym zakresie modyfikowana. Decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca to pozwolenie na podstawie art. 36a Prawa budowlanego to dwie odrębne decyzje, wydawane w odrębnych postępowaniach, które – ze względu na przedmiot – są one ze sobą powiązane. Jednakże, postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, dlatego organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę ma obowiązek ponownie ustalić strony tego postępowania, bez względu na to, komu został przyznany status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (tak: Gliniecki Andrzej (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III - Lex/el.). Oznacza to, że legitymację procesową w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36a p.b. – a w konsekwencji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tym trybie – będą mieli właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowych zmian, o ile zmiany te będą wprowadzały ograniczenia w zgodnej z prawem zabudowie ich nieruchomości (por. wyrok NSA z 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 278/22). Orzekające w sprawie organy dokonały zatem prawidłowego wyboru kryterium ustalenia katalogu stron postępowania nieważnościowego, nie naruszając ani art. 28 k.p.a. ani art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 p.b. 6.5. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniono, że stronie skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji z 26 kwietnia 2019 r. nr 122/WIL/19. GINB trafnie ustalił, że zakres zmiany pozwolenia na budowę obejmował "dostosowanie instalacji wentylacji garażu podziemnego do nowych przepisów aktualnie obowiązujących", tj. § 277 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2017 poz. 2285). Zmianie ulega sposób rozwiązania instalacji oddymiania mechanicznego tej przestrzeni". Sąd podzielił ustalenia organów, że z dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do decyzji z 26 kwietnia 2019 r. nie wynika, aby zatwierdzony projekt zamienny przewidywał jakiekolwiek zmiany w zakresie zagospodarowania terenu spornego przedsięwzięcia, a tym samym zatwierdzona zmiana nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń możliwości zabudowy ww. działek należących do skrzącej Spółdzielni, również tych bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w szczególności z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W oczywisty sposób sporna zmiana pozwolenia na budowę nie ma najmniejszego wpływu na kwestie oświetlenia, nasłonecznienia i zacieniania nieruchomości skarżącej spółdzielni (§ 13 i § 60 ww. rozporządzenia). Wskazywane przez Spółdzielnię § 323 i 324 ww. rozporządzenia nie wprowadzają natomiast żadnych ograniczeń w zabudowie, stanowiąc dyrektywę dla uprawnionych projektantów oraz jedno z kryteriów oceny zgodności obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi. 6.7. Sąd nie podzielił twierdzeń Spółdzielni zawartych w uzasadnieniu skargi, jakoby pominiętą normatywną płaszczyzną oceny odziaływania inwestycji mogącą stanowić podstawę do przyznania skarżącej statusu strony lub też punktem wyjścia do analizy jej statusu w postępowaniu, mogły być normy przepisów art. 140 i art. 144 k.c. Wskazane regulacje nie mogą być w okolicznościach sprawy postrzegane jako przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b. Są one bowiem ustawowymi wyznacznikami treści i granic własności, które kształtują konkretny model własności jako prawa podmiotowego. Tym samym regulacje te, nie tyle ograniczają abstrakcyjnie pojmowaną własność, co ją kształtują w polskim systemie prawnym. Regulacje kształtujące treść i granice prawa właściciela, nie mogą stanowić jednocześnie przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. Dodatkowo należy zauważyć, że roszczenia i uprawnienia związane z prawem sąsiedzkim należą do sfery prawa cywilnego, a spory z tym związane należą do spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, które pozostają poza zakresem kompetencji organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 29 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3067/24). 7. Również pozostałe zarzuty skargi nie mogły doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. 7.1. Zasadnicza część zarzutów skargi, podpisanej przez adwokata, nie odnosi się w istocie do treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, którym organy jedynie oceniały, czy skarżąca Spółdzielnia może występować z podaniem o stwierdzenie nieważności spornej decyzji. Dlatego też jako nieadekwatne dla przedmiotu rozstrzygnięcia, Sąd ocenił wszystkie zarzuty wskazujące na zasadność stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 26 kwietnia 2019 r. nr 122/WIL/19. W tym przedmiocie orzekające w sprawie organy w ogóle się nie wypowiadały, toteż Sąd nie miał podstaw do oceny (nieistniejących) wypowiedzi organów w tym zakresie. 7.2. Wbrew zarzutom skargi, organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. To one bowiem dokonały oceny, czy skarżąca Spółdzielnia może być stroną postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę i oceny tej dokonały na podstawie podanych przez Spółdzielnię informacji o należących do niej nieruchomościach, jak również na podstawie kompleksowej analizy zakresu zmiany dokonanej w pozwoleniu na budowę na mocy spornej decyzji z 26 kwietnia 2019 r. W tym zakresie jako niezrozumiały jawi się zarzut "nieprzeprowadzenie własnego postępowania dowodowego w celu ustalenia czy stronie skarżącej przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę". 7.3. Nie ma również racji strona skarżąca wskazując, że skoro właściciel działki inwestycyjnej był stroną postępowania przed Wojewodą Mazowieckim w sprawie prowadzonej pod znakiem WIR-ll.7840.18.13.2024.SS, to skarżąca, jako właściciel działki sąsiedniej powinna być stroną postępowania w niniejszej sprawie. Z obowiązujących przepisów nie wynika żadna, tak rozumiana "zasada wzajemności". Jak już wyżej wyjaśniono, katalog stron postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę zależy od zakresu zmiany i wpływu zmiany na możliwość i zakres zabudowy nieruchomości sąsiedniej. Są to zatem kwestie indywidualne, które zależą od parametrów zmiany, jej lokalizacji, odległości od nieruchomości sąsiedniej lub tej części tej nieruchomości która może podlegać zabudowie – w zależności od szczegółowych przepisów prawa materialnego. 7.4. Podsumowując, orzekające w sprawie organy zasadnie umorzyły kontrolowane postępowanie nieważnościowe. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało bowiem, że Spółdzielni nie przysługiwał przymiot strony tego postępowania, ustalony trafnie w oparciu o art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Spółdzielnia nie wskazała natomiast żadnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który wprowadzałby ograniczenia w zabudowie którejkolwiek z należących do niej nieruchomości, a które wynikałyby z zakresu zmiany pozwolenia na budowę. Kontrolowane postępowanie musiało zatem podlegać umorzeniu, jako wszczęte na żądanie podmiotu nieuprawnionego. Nie doszło do naruszenia art. 105 k.p.a. ani art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. 8. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego aktu doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.