VII SA/Wa 470/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 980 zł ( dziewięćset osiemdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], znak: [...], [...]i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, zwana dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., repr. przez adw. J.M., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej także "PINB dla [...]") z [...] października 2018 r., nr [...], znak: [...], nakładającej na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zapewnieniu 161 miejsc postojowych (np. poprzez zainstalowanie platform parkingowych posiadających dokumenty potwierdzające dopuszczenie do obrotu w garażu podziemnym) dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy [...] w W., w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem – uchylił decyzję organu powiatowego w całości i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] obowiązek wykonania, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania niniejszej decyzji, robót budowlanych polegających na zapewnieniu 137 miejsc postojowych (np. poprzez zainstalowanie platform parkingowych posiadających dokumenty potwierdzające dopuszczenie do obrotu w garażu podziemnym) dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy [...] w W., w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Sprawa dotycząca miejsc postojowych w garażu podziemnym dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy [...] w W. była już wcześniej przedmiotem postępowania przed [...] WINB. Decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], organ drugiej instancji uchylił bowiem decyzję PINB dla [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], nakładającą na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu platform parkingowych typu Klaus multiparking w ww. garażu podziemnym na miejscach parkingowych oznaczonych nr: [...] w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, organ powiatowy zwrócił się pismem z dnia [...] listopada 2017 r. do Urzędu [...], a nastąpienie pismem z [...] marca 2018r. do Biura Architektury i Planowania Przestrzennego, o przesłanie projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Prezydenta [...] zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie zamiennego projektu budowlanego zespołu zabudowy administracyjno-biurowo-mieszkalnej wielorodzinnej z usługami i garażem, przy [...] w W. Przy piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta [...] przekazał kopię decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. wraz z projektem budowlanym zamiennym. Następnie upoważniony przedstawiciel PINB dla [...] w dniu [...] sierpnia 2018 r. przeprowadził oględziny budynku wielorodzinnego z usługami przy [...] w W., w trakcie których stwierdził, że w części powierzchni garażu wykorzystywanego przez sklep [...] (poprzednio [...]) było zaprojektowanych 36 platform parkingowych (każda dla dwóch samochodów). Platformy te zostały zdemontowane co zostało stwierdzone w protokole nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wraz z numeracją miejsc postojowych. Od dnia odbioru budynku nie zmieniono ilości mieszkań, która wynosi 67 oraz powierzchni usługowej i administracyjno-biurowej wynoszącej 1686,22 m2. Decyzją z [...] października 2018 r., nr [...], organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową [...] w W. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na zapewnieniu 161 miejsc postojowych (np. poprzez zainstalowanie platform parkingowych posiadających dokumenty potwierdzające dopuszczenie do obrotu w garażu podziemnym) dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy [...] w W., w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Od powyższej decyzji odwołanie z zachowaniem ustawowego terminu wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W. (dalej także: "Skarżąca" bądź "Wspólnota Mieszkaniowa") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. [...] WINB rozpoznając ponownie sprawę przypomniał, że zespół zabudowy administracyjno-biurowo-mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami i garażem, etap I i II na terenie działek nr [...] znajdujących się w obrębie [...] przy [...] w W. został zrealizowany na postawie decyzji Prezydenta [...] z [...]sierpnia 2013 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w/w zespołu zabudowy, zmieniającej decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...]. Następnie decyzją PINB dla [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], udzielono pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji. Z protokołu z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] sporządzonego na okoliczność oględzin wynika, iż w ww. budynku wielorodzinnym usytuowany jest garaż podziemny jednokondygnacyjny, w którym trzema szlabanami wydzielona jest część powierzchni garażu do użytku przez sklep [...]. W powyższej części garażu wyznaczone są miejsca postojowe posiadające podwójną numerację, tj. [...]. Stwierdzono, iż na powyższych miejscach nie ma zamontowanych platform parkingowych. Projekt zamienny przewidywał 137 miejsc postojowych, co wynika z pkt. 4.1.5. opisu technicznego, w którym dokonano stosownych wyliczeń i podano łączną ilość miejsc postojowych. Zgodnie z rzutem garażu (-1) stanowiącym załącznik do projektu budowlanego zamiennego na spornych miejscach postojowych winne być zamontowane platformy typu Klaus. W protokole kontroli obowiązkowej z [...] lipca 2014 r. nie stwierdzono istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego, a w pkt. 8.7 wskazano, iż nieistotne odstąpienia polegały na zmianie lokalizacji ścianek działowych w części lokali, dodatkowym podziale stolarki okiennej w elewacji zachodniej oraz na rezygnacji z części barierek zewnętrznych wokół budynku. Organ drugiej instancji za prawidłowe uznał zatem ustalenia, że roboty związane z demontażem spornych platform parkingowych wykonane zostały po oddaniu budynku do użytkowania, co determinuje prowadzenie postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Oceniając poprawność wykonanych robót, [...] WINB wskazał, iż budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami przy [...] w W. usytuowany jest na terenie objętym Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] uchwalonego Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...]z dnia [...] stycznia 2001 r. W § 13 ust. 1 ww. planu określono minimalne wskaźniki zaspokojenia potrzeb parkingowych inwestycji. Zatwierdzony projekt budowlany zamienny dla budynku I i II etapu zespołu zabudowy przewidywał 67 lokali mieszkalnych oraz 1686,22 m2 powierzchni użytkowej. Z kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2018 r. przez PINB dla [...] wynikało, że od dnia odbioru budynku nie zmieniono ilości mieszkań oraz powierzchni użytkowej (protokół nr [...]). Dokonując stosownych kalkulacji PINB dla [...] doszedł do przekonania, iż w świetle ww. przepisu planistycznego, na przedmiotowym terenie wymaganych jest łącznie 161 miejsc parkingowych. Niemniej jednak, [...] WINB zauważył, że takie założenia są bardziej restrykcyjne w porównaniu do zatwierdzonego projektu budowlanego. Mając na uwadze, iż sporna inwestycja została zrealizowana na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, oraz oddana do użytkowania decyzją administracyjną, która to nadal pozostaje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne, organ odwoławczy nakazał dostosowanie ilości miejsc parkingowych do ilości wskazanej w zatwierdzonym projekcie budowlanym tj. 137 miejsc parkingowych. Odnośnie zarzutu Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., iż niezasadnym jest nakładanie obowiązków na tę Wspólnotę oraz obciążania tego rodzaju kosztami jej członków, [...] WINB zaznaczył, że krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania na swój koszt obowiązku, o którym mowa w art. 51 Prawa budowlanego określony został w art. 52 tej ustawy, wymieniając inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Organ odwoławczy nadmienił ponadto, że już w uzasadnieniu swojej decyzji kasatoryjnej z [...] września 2017 r., zwrócił uwagę, iż z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że [...] Sp. z o.o. posiada prawo własności lokalu usługowego oraz prawo do wyłącznego posiadania i korzystania ze spornych miejsc postojowych. W treści aktu notarialnego z dnia [...] września 2014 r., Repertorium A nr [...](§5) wskazano natomiast, iż [...] Sp. z o.o. nabyła udział wynoszący [...] części we współwłasności garażu odpowiadający 40 naziemnym miejscom postojowym z prawem do wyłącznego korzystania. [...] WINB przyznał również, że w toku prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego nie był w stanie ustalić w sposób bezsporny inwestora, tj. podmiotu odpowiedzialnego za zdemontowanie 36 platform parkingowych. W świetle powyższego organ drugiej instancji podziela stanowisko PINB dla [...] w zakresie nałożenia obowiązków na Wspólnotę Mieszkaniową [...], która to reprezentuje wszystkich współwłaścicieli (w tym również [...] Sp. z o.o.). Sposób wykonania obowiązku współwłaściciele powinni zaś określić sami między sobą. Według [...] WINB, nie można oczekiwać od organu podejmowania wszelkich czynności dowodowych, o jakie wnosi strona, która jednocześnie pozostaje bierna w udowadnianiu swoich racji. Skarżąca w odwołaniu wnosiła o przesłuchanie co najmniej 43 osób w charakterze świadków, w tym obcokrajowców. Organ zauważył że Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa ma bezpośredni kontakt z większością ww. osób, jako członków Wspólnoty. Pomimo tego nie przedstawiła Ona żadnego stanowiska tych osób w zakresie, w którym żąda przeprowadzenia dowodu. Co więcej do protokołu kontroli nr [...] przedstawiciel zarządcy budynku, tj. Pan M.J. oświadczył, że nie ma wiedzy, kiedy platformy zostały zdemontowane, a tym samym kto tego dokonał. Skarżąca nie wskazała inwestora spornych robót, jak również nie wykazuje jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność. Organ podkreślił, że jak wynika z zatwierdzonej dokumentacji projektowej garaż w poziomie - 1 stanowi integralną część budynku mieszkalnego wielorodzinnego jako całości. W garażu tym znajdują się wydzielone miejsca postojowe przypisane do konkretnych lokali. Ponadto garaż ten podlega okresowym kontrolom, o których mowa w art. 62 Prawa budowlanego, jako część całego obiektu. Nie można traktować go jako część odrębną od budynku, a tym samym wywodzić, że Wspólnota Mieszkaniowa za niego nie odpowiada, w tym za roboty budowlane w nim prowadzone. Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego za utrzymanie obiektu w odpowiednim stanie technicznym oraz za jego prawidłowe użytkowanie zgodnie z prawem odpowiada właściciel lub zarządca. W ocenie [...] WINB, w niniejszym przypadku właścicielem (zarządcą) garażu jest Wspólnota Mieszkaniowa [...], to ona bowiem, nie zaś właściciele poszczególnych miejsc postojowych jest odpowiedzialna za systematyczne przeprowadzanie kontroli okresowych, o których mowa w przepisach. Tym samym za stan niezgodności z prawem spornego garażu, bądź robót w nim wykonanych, w przypadku niemożności bezspornego ustalenia inwestora robót, odpowiada właśnie ogół właścicieli w postaci Wspólnoty Mieszkaniowej. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., wnosząc skargę na decyzję [...] WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono w skardze: 1. Obrazę art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane przez zastosowanie tych przepisów i nakazanie Wspólnocie Mieszkaniowej [...] wykonania określonych robót budowlanych w sytuacji, gdy to nie Wspólnota Mieszkaniowa była inwestorem robót budowlanych, a nieruchomość w której były posadowione platformy budowlane nie stanowi własności Wspólnoty Mieszkaniowej, nie wiadomo kto usunął platformy parkingowe i kiedy to nastąpiło. 2. Obrazę art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez : a. poczynienie dowolnego ustalenia faktycznego w zakresie jakim organ administracji stwierdził, że i. "W niniejszym przypadku właścicielem (zarządcą) garażu jest Wspólnota Mieszkaniowa, to ona bowiem, nie zaś właściciela poszczególnych miejsc postojowych jest odpowiedzialna za systematyczne przeprowadzanie kontroli okresowych, o których mowa w przepisach." ii. "Nie można traktować go jako część odrębną od budynku, a tym samym wywodzić, że Wspólnota Mieszkaniowa za niego nie odpowiada, w tym za roboty budowlane w nim prowadzone." iii. "Na marginesie, odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie braku wolnego, niezabudowanego miejsca, tutejszy organ nadmienia, iż ilość 137 miejsc parkingowych została przewidziana w projekcie budowlanym, oraz zgodnie z nim wykonana stąd też brak jest konieczności gospodarowania nowej przestrzeni dla wypełnienia obowiązku wynikającego z niniejszej decyzji.", które to stwierdzenia – zdaniem Skarżącej – niezbicie świadczą, że organ błędnie uważa, że wyodrębniony i samodzielny lokal garażowy opisany w księdze wieczystej [....] jest przedmiotem własności (zarządu) Wspólnoty Mieszkaniowej, podczas gdy w rzeczywistości zgodnie z odpowiednimi przepisami prawa cywilnego lokal garażowy stanowi odrębny od budynku przedmiot własności i jest częścią wspólną zatem wspólnota nie jest jego właścicielem ani nim nie zarządza; b. nie przeprowadzenie i odmowę przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu na okoliczności dotyczące inwestora robót budowlanych, wbrew obowiązkowi określonemu w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca podniosła, że przepisy art. 51 Prawa budowlanego nie mogą być podstawą prawną nakładania obowiązku na Wspólnotę Mieszkaniową, jeżeli ta wspólnota nie czyniła nielegalnych prac budowalnych, a budowa nastąpiła w lokalu osoby trzeciej. Wspólnota Mieszkaniowa nie może ponosić negatywnych konsekwencji tego, że bliżej nieustalony podmiot dokonał niezgodnego z prawem przebudowania lokalu. Jest rzeczą oczywistą, że Wspólnota jest odpowiedzialna wyłącznie za części wspólne nieruchomości nie zaś za lokal osoby trzeciej. Zatem gdyby ostało się orzeczenie organu administracji to obowiązek nie może być przez Wspólnotę Mieszkaniową zrealizowany, albowiem Wspólnota nie może nakazać właścicielowi lokalu aby ten dokonał jego przebudowy oraz nie może sama takiej budowy dokonać – ze względu na brak uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowalne. Według autora skargi, niemożność wykonania zaskarżonej decyzji dotyczy także faktu, że utworzenie nowych miejsc postojowych jest niemożliwe na terenie nieruchomości wspólnej (brak wolnego/niezabudowanego miejsca), zaś sama Wspólnota Mieszkaniowa nie jest uprawniona do nabycia innego gruntu. Dodatkowo Wspólnota nie dysponuje środkami finansowymi, które pozwalałby na zakup platform postojowych, a których prawdopodobny koszt może osiągnąć około 650 000 zł.  Skarżąca zwróciła uwagę, że przedmiotowy garaż wielostanowiskowy usytuowany w podziemnej kondygnacji budynku ma status odrębnego lokalu niemieszkalnego i stanowi współwłasność określonego kręgu osób, nie będąc częścią nieruchomości wspólnej w rozumieniu art. 3 ust 1 ustawy o własności lokali. Garaż, analogicznie do innych lokali stanowiących odrębną własność usytuowanych w tym budynku, stanowi współwłasność jego właścicieli, z których każdy ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym robót wykonanych w ich lokalu. Według Skarżącej, organ administracji budowlanej zbłądził nakazując wykonanie miejsc postojowych w wyniku przebudowy prywatnego lokalu przez jednego z jej właścicieli. Wspólnota Mieszkaniowa nie powinna i nie może dokonać usunięcia nieprawidłowości i odtworzyć platform parkingowych lub też utworzyć nowych miejsc. Samowola budowlana została przecież dokonana w samodzielnym lokalu garażowym opisanym w księdze wieczystej [...], który nie jest przedmiotem własności (zarządu) Wspólnoty Mieszkaniowej. Wspólnota nie może ponosić odpowiedzialności za osobę trzecią. Dalej w skardze wywiedziono, że obowiązek ustawowy odpowiedniego zgromadzenia materiału dowodowego oraz zmierzania do ustalenia prawdy obiektywnej, który to wynika z treści art. 7, 77 i 80 k.p.a., nie został w sprawie niniejszej zrealizowany. Strona złożyła konkretne wnioski dowodowe celem wykazania, kto poczynił samowolę budowlaną, natomiast organ administracji tych wniosków zignorować nie mógł, nawet jeśli strona domaga się przesłuchania obcokrajowców. Wskazując na powyższe zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo w sposób wskazany w dalszej części uzasadnienia, zaś skarga jest zasadna. Na wstępie należy więc wyjaśnić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie praworządne i zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej, w sposób budujący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że przedmiotem kontroli, jaką powinien prowadzić w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji objęte być musi to, czy organ pierwszej instancji powyższym zasadom nie uchybił. Jeżeli natomiast organ odwoławczy takiej kontroli nie przeprowadził należycie, to sam narusza ww. zasady ogólne prawa administracyjnego. W zawisłej przed tutejszym Sądem sprawie [...] WINB nie dokonał należytej kontroli decyzji PINB dla [...]. W ocenie Sądu organ nie podjął niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a tym samym nie dokonał jego swobodnej i wszechstronnej oceny, co spowodowało uwzględnienie zarzutu Skarżącej naruszenia przez organy przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy naruszył przy tym dodatkowo art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W sprawie bezspornym jest, że budynek administracyjno-biurowo-mieszkalny wielorodzinny z usługami i garażem, przy [...] w W., został wzniesiony na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2013r., nr [...], zatwierdzającej zamienny projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na podstawie zamiennego projektu budowlanego. Zatwierdzony projekt budowlany zamienny dla budynku I i II etapu zespołu zabudowy przewidywał 67 lokali mieszkalnych oraz 1686,22 m2 powierzchni użytkowej. Zatwierdzony decyzją ostateczną projekt zamienny przewidywał zatem 137 miejsc postojowych, co wynika z pkt. 4.1.5. opisu technicznego, w którym dokonano stosownych wyliczeń i podano łączną ilość miejsc postojowych. W ww. budynku wielorodzinnym usytuowany jest garaż podziemny jednokondygnacyjny, w którym trzema szlabanami wydzielona jest część powierzchni garażu do użytku przez sklep [...] (obecnie [...]). W powyższej części garażu wyznaczone są miejsca postojowe posiadające podwójną numerację, tj. [...]. Zgodnie z rzutem garażu (-1), stanowiącym załącznik do projektu budowlanego zamiennego, na spornych miejscach postojowych winne być zamontowane ruchome platformy parkingowe typu Klaus, dzięki którym spełniony został warunek zachowania wymaganej liczby miejsc parkingowych. Nie budzą ponadto wątpliwości ustalenia, wynikające z protokołów oględzin przeprowadzonych [...] lutego 2017 r. (nr [...]) i [...]sierpnia 2018 r. (nr [...], że obecnie na powyższych miejscach nie ma zamontowanych platform parkingowych, a te zostały zdemontowane już pod oddaniu obiektu do użytkowania. Od samego początku sporna jest natomiast kwestia kto i w jakich okolicznościach dokonał demontażu przedmiotowych platform, a więc ustalenie inwestora ww. robót budowlanych i podmiotu odpowiedzialnego za doprowadzenie do niezgodności budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym. Trzeba zauważyć, że na etapie odwołania od decyzji Skarżąca złożyła szereg wniosków dowodowych, tak z dokumentów (dokumentacji finansowej [...] sp. z o.o. – obecnie [...] sp. z o.o.), jak i dowodów z przesłuchania świadków, które w jej ocenie pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie inwestora robót budowlanych i podmiotu odpowiedzialnego za przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Pomimo tego, [...] WINB całkowicie zlekceważył wnioski dowodowe zgłaszane przez Wspólnotę Mieszkaniową, poprzestając na wskazaniu, że "nie można oczekiwać od organu podejmowania wszelkich czynności dowodowych, o jakie wnosi strona, która jednocześnie pozostaje bierna w udowadnianiu swoich racji". Dalej organ odwoławczy stwierdził, że Skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa ma bezpośredni kontakt z większością osób, które zgłosiła w charakterze świadków, a pomimo tego nie przedstawiła żadnego stanowiska tych osób w zakresie, w którym żąda przeprowadzenia dowodu. Organ drugiej instancji przyznał również, że w toku prowadzonego postępowania PINB dla [...] nie był w stanie ustalić w sposób bezsporny inwestora, tj. podmiotu odpowiedzialnego za zdemontowanie 36 platform parkingowych. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przedstawiona argumentacja [...] WINB zasługuje na krytykę i w okolicznościach sprawy nie może być zaakceptowana. Przypomnieć bowiem należy, że w świetle przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwość decyzji (zob. wyrok NSA z 19 marca 1981 r., SA 234/81, ONSA 1981/1). Z kolei w wyroku NSA w Lublinie z 17 maja 1994 r. (SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517) przyjęto, że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji państwowej obowiązane są także przeprowadzić dowody wskazane przez stronę. Stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. – z żądaniem przeprowadzenia dowodu strona może wystąpić zawsze. Organ administracji może nie uwzględnić żądania strony, jeśli nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy tylko w przypadku, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami. Jeśli natomiast dowody, których żąda strona, mają znaczenie dla sprawy, to nawet spóźnione żądanie nie powinno być oddalone (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. wyd. VII WK 2018). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadaniem organu drugiej instancji nie jest kontrola decyzji wydanej przez organ niższego szczebla, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (zob. np. wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, wyrok NSA z 14 października 1999r., IV SA 1313/98, LEX nr 48725). Organ odwoławczy ma wobec tego obowiązek w ramach rozstrzygania sprawy naprawić błędy organu pierwszej instancji. Może w tym celu – o ile jest to niezbędne – skorzystać z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. W ocenie tutejszego Sądu, [...]WINB nie podołał ww. obowiązkom, gdyż nie dość, że nie naprawił błędów organu szczebla powiatowego, to jeszcze w sposób nieuprawniony i bezzasadny nie dopuścił dowodów zgłaszanych przez Skarżącą na okoliczności mające istotne znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy. Wymaga nadto przypomnienia, że Wspólnota Mieszkaniowa wyraźnie sprecyzowała okoliczności, które miały być przedmiotem ustalenia organu w drodze zgłaszanych przez nią dowodów, natomiast to nie na stronie spoczywa obowiązek oceny przeprowadzonych dowodów, lecz na organie, który powinien tu kierować się zasadami wynikającymi z przepisów art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższe naruszenie przepisów procedury administracyjnej niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem istotą postępowania naprawczego, prowadzonego w oparciu o przepisy art. 51 ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, jest doprowadzenie robót budowlanych wykonanych samowolnie do stanu zgodności z prawem przez odpowiedzialny podmiot, ustalony w zgodzie z dyspozycją przepisu art. 52 Prawa budowlanego. Ten ostatni przepis określa krąg adresatów decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, i tak są to: inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Kolejność adresatów decyzji wydawanych w postępowaniu naprawczym nie jest jednak przypadkowa. Nakazy z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, w pierwszym rzędzie powinny być zawsze skierowane do inwestora, przy czym – co do zasady – nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku (zob. wyrok NSA w Katowicach z dnia 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepubl.; wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842; z dnia 9 listopada 2010 r., II SA/Lu 448/10, LEX nr 753840; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, LEX nr 1219135; z dnia 30 maja 2012 r., II OSK 431/11, LEX nr 1403282; z dnia oraz 26 czerwca 2012 r., II OSK 577/11, niepubl.; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2008 r., II SA/Kr 388/08, CBOSA). Jak już wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie nie został ustalony inwestor nielegalnych robót budowlanych polegających na rozbiórce platform parkingowych w garażu podziemnym, a co było wynikiem zaniechań, których dopuściły się organy nadzoru budowlanego. Z tych powodów, trudno przyjąć, ażeby to Wspólnota Mieszkaniowa mogła zostać uznana za adresata obowiązku przywrócenia stanu zgodnego z prawem, w sytuacji gdy organy nie wykazały w żaden sposób, że Wspólnota była inwestorem nielegalnych pra budowlanych. Trudno zgodzić się także z organami nadzoru budowlanego, że wobec dotychczasowych ustaleń faktycznych, obowiązek taki może być nałożony na Wspólnotę Mieszkaniową, jako jeden z pozostałych podmiotów wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego. Z treści kopii aktu notarialnego z dnia 12 września 2014 r., Repertorium A nr [...](§5) – przedłożonej w sprawie – wynika, iż wyodrębniona została własność lokalu użytkowego – garażu, oznaczonego nr 4, o pow. 2.380,70 m2 na kondygnacji -1 budynku przy [...] w W., z miejscami postojowymi oznaczonymi nr od 1 do 137, w którym [...] Sp. z o.o. (obecnie [...] sp. o.o.) nabyła udział wynoszący 40/83 części we współwłasności garażu, który to udział odpowiada 40 naziemnym miejscom postojowym z prawem do wyłącznego korzystania, na których znajdowały się rzeczone platformy parkingowe. W aktach sprawy znajduje się ponadto wypis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w W. (k. 25-36), potwierdzający fakt wyodrębnienia własności lokalu niemieszkalnego – garażu, z którego wynika, że [...] Sp. z o.o. posiada udział we współwłasności ww. lokalu wraz z prawem do wyłącznego posiadania i korzystania ze spornych miejsc postojowych. Na obecnym etapie sprawy trudno zatem podzielić stanowisko organu, że Wspólnota Mieszkaniowa może ponosić – na mocy art. 52 Prawa budowlanego –odpowiedzialność za stan wyodrębnionego i samodzielnego lokalu garażowego, względem którego nie stwierdzono, aby stanowił część wspólną nieruchomości administrowanej przez Skarżącą. Jest tak tym bardziej, że wyodrębniony garaż podziemny stanowi współwłasność tylko niektórych członków Wspólnoty, a ponadto udziały w nim mogą mieć osoby nie będące właścicielami lokalów mieszkalnych znajdujących się w budynku. Stosownie do treści art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 716 ze zm.) nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Przepis ten decyduje o zakwalifikowaniu konkretnych elementów budynku do nieruchomości wspólnej. Interpretacja art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali przy ustalaniu wspólnych elementów budynku wymaga każdorazowo dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to, że status prawny garażu uzależniony jest od okoliczności konkretnego przypadku. Garaż, który jest pomieszczeniem, może być częścią składową odrębnych nieruchomości będących lokalami mieszkalnymi albo lokalami o innym przeznaczeniu. Może też jednak być przedmiotem odrębnej własności jako lokal o innym przeznaczeniu niż mieszkalne. W przypadku umownego ustanowienia odrębnej własności lokalu, umowa taka powinna być sporządzona w formie aktu notarialnego i określać rodzaj, położenie i powierzchnię lokalu oraz pomieszczeń do niego przynależnych, na co wskazują przepisy art. 7 ust. 2 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o własności lokali. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, w przypadku gdy przedmiotem sprzedaży jest miejsce garażowe w garażu wielostanowiskowym, to w akcie notarialnym możliwe jest albo uznanie tego garażu jako elementu nieruchomości wspólnej z określeniem korzystania z poszczególnych miejsc w ramach podziału quo ad usum, albo - co uznaje się za bardziej poprawne - wyodrębnienie garażu na odrębną własność i sprzedaż udziału we współwłasności na rzecz właścicieli lokali korzystających z miejsc postojowych w ramach podziału quo ad usum (por. G. Bieniek, NPN 2000/5-6/35, Ustawa o własności lokali w praktyce notarialnej. Wybrane zagadnienia; zob. też wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt I FSK 907/08). Z drugą ze wskazanych sytuacji mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. W myśl przepisów art. 18, art. 20 i art. 21 ustawy o własności lokali, Wspólnota Mieszkaniowa sprawuje natomiast wyłącznie zarząd nieruchomością wspólną. Spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa mogą być zatem stroną postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego, a w konsekwencji także adresatem nałożonych na mocy tej ustawy obowiązków, tylko wówczas, gdy roboty budowlane mają związek z nieruchomością wspólną (por. wyroki NSA z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2772/13; z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II OSK 3064/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 17/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 984/18). Odnosząc się natomiast do argumentacji [...] WINB, że sposób wykonania obowiązku współwłaściciele powinni określić sami między sobą, należy stwierdzić, że byłaby ona właściwa, gdyby organ nałożył przedmiotowy obowiązek na współwłaścicieli wyodrębnionego garażu. W przypadku bowiem, kiedy nieruchomość, na której dopuszczono się nielegalnych robót budowlanych, jest własnością kilku osób, nakaz dotyczący wykonania określonych czynności powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli, a nie tylko do jednego z nich, gdyż rozbiórka obiektu budowlanego jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu w rozumieniu art. 199 k.c. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2004 r., IV SA 448/03, LEX nr 730459; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2010 r., II SA/Gl 112/10, LEX nr 1687054; wyrok NSA z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 66/12, LEX nr 1519415). Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę uznał, że doszło w niej także do naruszenia przywołanych przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 52 tej ustawy. Rację ma przy tym Skarżąca, że organ drugiej instancji nie odniósł się w sposób należyty do zarzutów i wniosków dowodowych, podniesionych przez nią w odwołaniu; a także nie uzasadnił należycie, z jakich powodów i w oparciu o jakie regulacje prawne stwierdził, że Wspólnota Mieszkaniowa powinna być adresatem obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W ocenie tut. Sądu uzasadnienie decyzji [...] WINB narusza zatem art. 107 § 3 k.p.a., również z uwagi na pominięcie przez ten organ powyżej wskazanych, istotnych prawnie okoliczności, co powoduje wady uzasadnienia prawnego, ale również i faktycznego. Niedbałość organów w ustaleniu stanu faktycznego sprawy (w tym w szczególności stwierdzenie, że Wspólnota nie wykazuje jakichkolwiek dowodów na okoliczność ustalenia inwestora nielegalnych robót budowlanych) spowodowało w rezultacie wydanie orzeczenia przez te organy z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest więc uchylenie tak wadliwych decyzji. Organy nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązane będą zastosować się do ww. wskazań tutejszego Sądu, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym orzeczeniu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącej kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. (wpis od skargi - 500 zł oraz wynagrodzenie adwokata – 480 zł), przy czym z uwagi na brak złożenia do akt sprawy dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), Sąd nie mógł zasądzić zwrotu kosztów w tym zakresie.