VII SA/Wa 537/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2010 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala. Sygnatura akt VII SA/Wa 537/10 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2008r., Nr [...] Prezydent Miasta [...] na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze zm., zwana dalej Prawem budowlanym), po rozpatrzeniu zgłoszenia [...] Sp. z o.o., z siedzibą w W., wniósł sprzeciw wobec zamiaru montażu nośnika reklamowego wolno stojącego na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgłoszone przez inwestora roboty budowlane polegają na zainstalowaniu na działce gruntu nośnika reklamowego, o wymiarach powierzchni reklamowej 3m x 6m w [...] w lokalizacji przy ul. [...]. Organ stwierdził, przedmiotowe urządzenie reklamowe należy zaliczyć do kategorii budowli, o których mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem Prezydenta Miasta [...] przedmiotem zgłoszenia jest budowa konstrukcji wsporczej, a nie zgłoszenie zainstalowania tablicy reklamowej albo urządzenia reklamowego, jako całości funkcjonalnej, na istniejącym fundamencie. Zatem zakres robót objętych zgłoszeniem wykracza poza dyspozycję art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie urządzenie reklamowe, które będzie wykonanie w określonym miejscu, w sposób trwale związany z gruntem należy zatem zaliczyć do kategorii obiektów budowlanych będących budowlą wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych i poprzedzić również uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. w [...] - od decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] listopada 2008r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2007r. oraz z 20 czerwca 2008r. wskazał, że do budowli będących wolno stojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego (wyroki NSA: sygn. akt: II OSK 1509/06, oraz sygn. akt: II OSK 680/07). Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dany obiekt (urządzenie reklamowe) wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę przepis art. 5 Prawa budowlanego w świetle, którego, nie jest obojętna jego wielkość oraz cechy konstrukcyjne. Ponadto organ podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż wszystkie wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego budowle, w tym wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymagają pozwolenia na budowę, zaś o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Stanowisko to zostało potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009r. sygn. Akt: II OSK 735/08, w którym stanowiska obu tych wyroków zostały przytoczone jako w pełni obowiązujące. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż wykonanie tego typu urządzeń reklamowych nie można uznać za "instalowanie". Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, iż roboty budowlane związane z wykonaniem tego typu urządzenia reklamowego to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu. "W aktualnym stanie techniki sposób wykonania fundamentu może być różnorodny, najistotniejsze jest, aby konstrukcja wraz z fundamentem była na tyle trwała, ażeby uniemożliwić jej przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody". Wojewoda [...] wskazał, że przedmiotowa inwestycja to: tablica reklamowa o wymiarach 6,0m x 3,0m, posadowiona na fundamencie o wymiarach 3,60m x 2,40 m. częściowo zagłębionym w ziemi. Całkowita wysokość planowanego urządzenia reklamowego to ok. 7,0m. Powyższe wymiary oraz obecność fundamentu, zdaniem organu, uzasadniają uznanie przedmiotowej inwestycji za urządzenie trwale związane z gruntem. Ponadto organ wskazał, że inwestor do zgłoszenia załączył "projekt budowlany urządzenia reklamowego" sporządzony przez osobę posiadającą wymagane uprawienia budowlane i zaświadczenie izby o przynależności do samorządu zawodowego. Tak sporządzony projekt budowlany jest wymagany na mocy art. 35 Prawa budowlanego jako załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Sp. z o.o. w [...]. Zaskarżonej decyzji administracyjnej strona skarżąca zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania: 1. artykułu 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji podczas, gdy decyzja winna zostać uchylona w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. artykułu 138 k.p.a. poprzez niepełne rozpatrzenie przez organ II instancji wszystkich zarzutów Spółki, a mianowicie: a). zarzutu naruszenia artykułu 29 ust. 2 pkt 6 k.p.a. w zakresie uznania, że przepis powyższy należy stosować wyłącznie do robót budowlanych w postaci instalowania nośników na istniejących obiektach budowlanych; b). zarzutu naruszenia artykułu 77 § 1 w związku z artykułem 7 k.p.a. w zakresie nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji; c). zarzutu naruszenia artykułu 107 § 1 i 3 k.p.a. w zakresie braku uzasadnienia faktycznego oraz prawnego w decyzji organu I instancji; 3. artykułu 80 w związku z artykułem 77 § 1 i artykułem 7 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym ustalenia, że urządzenie reklamowe w niniejszej sprawie jest trwale związane z gruntem, w związku z czym jest budowlą w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego; urządzenie reklamowe w niniejszej sprawie posadowione jest na fundamencie nieprzestawnym; roboty budowlane związane z wykonaniem przedmiotowego urządzenia reklamowego stanowią budowę, a nie instalację obiektu; 4. artykułu 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na projekcie budowlanym, dołączonym do zgłoszenia Inwestora; 5. artykułu 77 § 1 w związku z artykułem 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, w wyniku nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym niezgromadzenia dowodów i pominięcie konieczności jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności stanowiących podstawę faktyczną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, a w szczególności: a). nieudowodnienie, że roboty budowlane, będące przedmiotem zgłoszenia Inwestora w niniejszym postępowaniu polegają na budowie, a nie instalacji urządzenia reklamowego, jak podnosi Inwestor, w związku z czym wymagają uzyskania pozwolenia na budowę; b.) nieudowodnienie, że przedmiotowe urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem; c) niewyjaśnienie, w którym momencie i w jaki sposób ma zostać wykonana stopa fundamentowa, która to okoliczność wpływa na fakt, czy mamy do czynienia z instalacją, czy budową; 6. artykułu 107 § 3 w związku z artykułem 8 i artykułem 11 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji, dlaczego i w jakim zakresie, powołane wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydane w innych sprawach, a więc i w różnych stanach faktycznych, mają zastosowanie w stanie faktycznym niniejszej sprawy. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. artykułu 29 ust. 2 pkt 6 w związku z artykułem 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że: a) nie znajduje zastosowania do wolnostojących urządzeń reklamowych trwale związanych z gruntem, a zatem do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3) Prawa budowlanego, podczas gdy z analizy przedmiotowego przepisu wyraźnie wynika, że ma on zastosowanie do wszystkich urządzeń reklamowych; b) przepis powyższy nie znajduje zastosowania do wolnostojących urządzeń reklamowych, niepowiązanych technicznie z żadnym innym obiektem budowlanym; 2. artykułu 3 pkt 3 w związku z artykułem 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że o trwałym związaniu z gruntem wolnostojącego urządzenia reklamowego decyduje wielkość urządzenia i obecność fundamentu, a także okoliczność, że konstrukcja wraz z fundamentem jest na tyle trwała, że uniemożliwia przesunięcie w inne miejsce czy zniszczenie przy działaniu sił przyrody, co znacznie ogranicza praktyczne zastosowanie artykułu 29 ust, 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane; 3. artykułu 30 ust. pkt 2) w związku z artykułem 29 ust. 2 pkt 6) ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że roboty budowlane związane z zainstalowaniem nośnika reklamowego w niniejszej sprawie, nie mogą być realizowane w trybie zgłoszenia, gdyż dotyczą wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W konkluzji skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy wskazać, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego można wyróżnić urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem, o których mowa w art. 3 pkt 3, oraz urządzenia reklamowe, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6, wśród których można wyróżnić również wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem, które są jednak urządzeniami stosunkowo lekkimi, przenośnymi o małych gabarytach. Przedmiotowa sprawa dotyczy wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, dlatego też kluczowym zagadnieniem jest to, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, objętą obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, że: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: ..... instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym...". Z treści powyższej normy wynika, że ustawodawca wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych uzależnił tylko od ""instalacji", natomiast faktycznie bez znaczenia dla tejże instalacji pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić, a więc czy będzie to na budynku czy też na gruncie. W tych warunkach istotnym pozostaje zdefiniowanie pojęcia "instalacji" w odniesieniu do urządzeń reklamowych. Zgodnie z art. 3 art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy "..rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: .... wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe..". Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ppkt b Prawa budowlanego obiektem budowlanym jest "... budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami". W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż urządzenie reklamowe, wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 ppkt b Prawa budowlanego. Analizując z kolei pojęcie "instalacji" stwierdzić trzeba, iż Prawo budowlane nie zawiera definicji tego terminu. W tej sytuacji koniecznym jest odwołanie się do słownika języka polskiego zgodnie, z którym (np. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże Słownik, tom II, str. 209). Tak więc zarówno pojęcie instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór. Przenosząc te uwagi na grunt przedmiotowej sprawy i Prawa budowlanego należy stwierdzić, że w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, zakres jednak prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inne będą bowiem prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów. Nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że ustawodawca reguluje sprawę urządzeń reklamowych, niezależnie od ich wielkości, masy i parametrów płaszczyzny reklamowej. Jest to pogląd uproszczony, nieodpowiadający prawdzie. To, że ustawodawca wprost w przepisach ustawy nie wprowadza takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych, nie oznacza, że nie wynika to z przepisów ogólnych, jak np. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz z regulacji zawartych w przepisach o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych. Wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa są wyznacznikami tego, czy może to być obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie trwale związany z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, powinno brać się pod uwagę również przepis art. 5 Prawa budowlanego w świetle, którego nie jest obojętna jego wielkość i cechy konstrukcyjne. Taki też pogląd zaprezentowano w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyroki z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06, sygn. akt II OSK 735/08, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt IIOSK186/07, a które to stanowisko skład orzekający w sprawie niniejszej podziela. Mając na względzie uwagi wyżej zaprezentowane nie można będzie mówić o "instalacji" w sytuacji, gdy przedmiotem realizacji określonego urządzenia reklamowego będą prace, które winny być zdefiniowane jako roboty budowlane, przez które stosownie do treści art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego należy rozumieć "...budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu...." Z kolei "budowa" to w myśl zaś art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego "...wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu" (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2009r., sygn. akt II OSK 1451/08). Należy zauważyć, że gdyby ustawodawca chciał zwolnić z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", o których mowa w art. 3 pkt 3 powołanej ustawy - Prawo budowlane, to zamieściłby stosowne postanowienie o tym w art. 29 powołanej ustawy - Prawo budowlane, a nie w ust. 2 tego przepisu. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego ma wyłącznie zastosowanie do urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaś o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2009r., sygn. akt II OSK 1331/08). Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego tablicy reklamowej o wymiarach 3m x 6m (18m ), posadowionej na fundamencie o wymiarach 3,60m x 2,40 m. częściowo zagłębionym w ziemi świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Do tego typu budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy administracji trafnie przyjęły, iż omawiane urządzenie reklamowe to budowla w postaci wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego. Z opisu technicznego konstrukcji wynika bowiem, iż posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (słupa posadowionego na podstawie fundamentowej żelbetonowej) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla słupa z tablicą uniemożliwiającą łatwe przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.