VII SA/Wa 576/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 97 §1 pkt 4, art. 123, art. 101 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz.1623 ze zm.), odmówił zawieszenia postępowania prowadzonego pod znakiem sprawy [...] w sprawie budowy budynku gospodarczo – garażowego (garażowego), realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], będącej własnością J. K.. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła J. K.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 134 w związku z art. 141 § 1 i 144 k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po zapoznaniu się z zażaleniem J. K., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na wstępie, iż sprawa jest ponownie rozpatrywana, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/13, który uchylił poprzednie rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...]. Powyższa okoliczność jest zaś nie bez znaczenia, albowiem stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Następnie, organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z dyspozycją art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy z przepisu wyraźnie wynika, że zażalenie jest dopuszczalne. Organ zaznaczył, iż zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a. w brzmieniu nadanym tej normie ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18) "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Przed nowelizacją przepis powyższy brzmiał następująco: "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie". Wprowadzone w treści art. 101 § 3 k..p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmiany wywołały zarówno w orzecznictwie, jak i w literaturze rozbieżności interpretacyjne dotyczące kwestii dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż w jego ocenie, ale i także w świetle orzeczeń sądów administracyjnych w tym także w świetle zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazana wyżej nowelizacja miała na celu ograniczenie dopuszczalności wnoszenia zażaleń na rozstrzygnięcia niehamujące biegu postępowań administracyjnych. Aktualnie obowiązującą treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Organ podkreślił, że za koniecznością takiej interpretacji art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać zaś należy przede wszystkim w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku sądowym prowadzić musiało do konstatacji, że organ II instancji nie jest władny do rozpatrzenia zażalenia J. K., albowiem obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości jego zaskarżenia w trybie zażaleniowym. Skargę na powyższe postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K.. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. (ewentualnie o ich uchylenie), zaskarżonym postanowieniom zarzuciła obrazę: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 35, art. 77 § 1, art. 80, art. 97, art. 98, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. W uzasadnieniu skargi J. K. wskazała, iż zasadnym było w niniejszej sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego na wniosek bądź z urzędu, do czasu uzyskania przez skarżącą stosownej dokumentacji mającej na celu wykazanie, że nie jest konieczne wykonanie przebudowy drenażu. Podniosła, iż wniosek o zawieszenie postępowania uzasadniony był przewlekłym działaniem państwowych jednostek organizacyjnych – Melioracji w [...]. Skarżąca zarzuciła ponadto organowi, iż ten podważa wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/13, wskazując, że "orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie", jaki również, że nie odnosi się do zarzutów stawianych w "odwołaniu." J. K. znaczyła nadto, iż wyrokiem z dnia 12 marca 2013 r. Sądu Rejonowego w [...] udowodniono, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na telefon wstrzymał pozwolenie na budowę budynku, zaś Sąd Okręgowy w [...] w dniu 24 lipca 2013 r. udowodnił organom, że nie dokonano samowoli budowlanej na działce nr [...]. Także, w ocenie skarżącej, pominięcie w uzasadnieniu postanowienia oceny okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, stwarza przesłanki do uznania naruszenia przez organy przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierania presji i wywierania istotnego wpływu na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], na mocy którego organ odwoławczy, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 910/13, stwierdził niedopuszczalność zażalenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Powołany wyżej wyrok jest nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, z tego powodu, iż ma on moc wiążącą, stosownie do art. 153 p.p.s.a., zgodnie z treścią którego, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczyć należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Nadto sformułowanie, iż "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany ocena prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W wyroku z dnia 8 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprost wskazał, jakie rozstrzygnięcie w obowiązującym stanie prawnym winno zostać wydane przez organ odwoławczy w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaś zastosował się do przedstawionej przez Sąd oceny prawnej. Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Obecne brzmienie przepisu art. 101 § 3 k.p.a., zostało nadane w wyniku zmiany Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzonej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. (obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji). Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym użyto określenia postanowienie "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" i ustawodawca rozumie przez to jedynie postanowienie negatywne, to tak samo należy przyjąć, że postanowieniem "w sprawie zawieszenia postępowania", na które przysługuje zażalenie jest wyłącznie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Za taką interpretacją art. 101 § 3 k.p.a. przemawia również wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania – wynikającą z art. 12 k.p.a. – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego. Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu), ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Nadto, należy zwrócić uwagę na podobne regulacje dotyczące możliwości zaskarżenia postanowień w przedmiocie zawieszenia postępowania zawarte w procedurze sądowoadministracyjnej i cywilnej. Zgodnie z art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienie, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że uregulowanie to nie dotyczy postanowień o odmowie zawieszenia postępowania (postanowienie NSA z dnia 15 września 2008 r., II OZ 856/08, ONSAiWSA 2009, Nr 2, poz. 22, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., II GZ 301/08, Lex nr 551916, postanowienie NSA z dnia 18 maja 2010 r., II OZ 407/10, LEx nr 663658). Treść art. 194 § 1 pkt 3 p.p.s.a. również zbieżna jest z art. 394 § 1 pkt 6 k.p.c. Na gruncie poglądów doktryny procedury cywilnej ukształtowało się jednolite stanowisko, zgodnie z którym postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie podlega zaskarżeniu (m. in. W. Siedlecki [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, pod red. Z. Resicha i W. Siedleckiego, Warszawa 1975, s. 648; A. Zieliński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Tom I, pod red. prof. A. Zielińskiego, Warszawa 2005, s. 963) – zob. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2921/12, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 1617/12, z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 229612, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1822/11, z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 127/12, z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1090/13. Reasumując, stwierdzić należy, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zastosował się do wyroku Sądu z dnia 8 października 2013 r., a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zauważyć ponadto należy, iż zarzuty podniesione w skardze nie mogły odnieść zamierzonego skutku, bowiem odnoszą się w głównej mierze do kwestii merytorycznych i zasadności prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku gospodarczo–garażowego, realizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podniesione okoliczności wykraczają poza zakres prowadzonego obecnie postępowania. Mogą ewentualnie zostać wzięte pod uwagę, przy wydaniu przez organ decyzji merytorycznej kończącej postępowanie administracyjne w sprawie. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. strona może zaś kwestionować, jak wyżej wskazano, w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji, o ile oczywiście nie upłynęły już ustawowe terminy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.