VII SA/Wa 622/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 październik 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy). Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., zwanej dalej Kpa), po rozpatrzeniu wniosku M. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r., odmawiające wszczęcia, na wniosek M. B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wyrokiem z dnia 9 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1231/02, Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r., którą organ uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2001 r. (umarzającą postępowanie w sprawie wiaty garażowej zlokalizowanej na działce nr [...] we wsi [...] gmina [...]) i orzekł o odmowie wydania decyzji nakładającej na T. i J. S. obowiązku wykonania zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia wiaty garażowej do stanu zgodnego z przepisami. Podniósł, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia bądź decyzji, sad administracyjny z urzędu bierze pod uwagę, czy nie jest ona dotknięta wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia nieważności. Z tego względu po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji postępowania w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności i podważanie ustaleń dokonanych przez Sąd. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. złożyła M. B . Zarzuciła, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania, nie odnosząc się merytorycznie do treści wniosku skarżącej z dnia [...] października 2012 r., nie dokonał też porównania zakresu badania sprawy przez sąd administracyjny z zakresem jej wniosku. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd administracyjny właściwy jest do kontroli decyzji administracyjnych tylko w oparciu o kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna obejmuje zatem badanie z urzędu, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy (a więc do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy), a także obejmuje badanie, czy występują kwalifikowane wady stanowiące przesłanki stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że sąd administracyjny ma nie tylko prawo, lecz obowiązek wychodzenia poza zarzuty skargi. W ramach przedmiotu danej sprawy sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną oraz zawarte w niej zarzuty i wnioski. Sąd zobowiązany jest zatem wziąć pod uwagę z urzędu wszelkie naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, jeśli mogły mieć wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 maja 2012 r. sygn. II FSK 2278/10 Lex nr 1244205; z dnia 2 sierpnia 2007 r. sygn. I OSK 1816/06 Lex nr 360239; z dnia 17 października 2006 r. sygn. I FSK 820/05 Lex nr 263053; z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. OSK 1754/04 Lex nr 192556; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 29 czerwca 2004r. sygn. I SA 2819/02 Lex nr 146750; z dnia 25 lutego 2004r. sygn. III SA 1456/02 Lex nr 113588). Stosownie do treści art. 153 ustawy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W odniesieniu do orzeczeń wydanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przed dniem 1 stycznia 2004r. podobne rozwiązanie wprowadza art. 99 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271), który przewiduje, że ocena prawna wyrażona w takim orzeczeniu wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w prawem przewidzianym trybie. Zgodnie zaś z art. 170 ustawy orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005). W orzecznictwie sądowadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż oddalenie skargi przez sąd administracyjny (a więc uznanie, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych) zamyka organom administracji publicznej drogę do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na związanie organu prawomocnym orzeczeniem (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r. sygn. II SA/Wa 947/10 Lex nr 755500; z dnia 16 października 2008 r. sygn. VII SA/Wa 1997/07 Lex nr 519721; z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. VII SA/Wa 595/08 Lex nr 508481; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. III SA/Gd 799/12 Lex nr 1285282). Próby wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności stanowiłyby niedopuszczalną ingerencję organu w prawomocne orzeczenie Sądu, bowiem - jak już wskazano – Sąd z urzędu ma obowiązek ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji. Zaznaczyć jednocześnie trzeba, że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydawania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r., której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, była przedmiotem wcześniejszej kontroli sądu administracyjnego. Wyrokiem z dnia 9 lipca 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 1231/02 Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie oddalił skargę M. B. na tę decyzję. Wyrokiem tym związany jest zarówno sąd, jak i organy orzekające w sprawie. Z uwagi na to związanie niedopuszczalne było prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności są zatem prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzeczono jak w sentencji.