VII SA/Wa 636/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant referent Paulina Plichtowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz Miasta [...] kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. Prezydent [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. z 2015 r. poz. [...] ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2018 r. poz. 995), decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie wraz z rozbudową i nadbudową istniejących budynków o funkcji mieszkalnej, wielorodzinnej i usługowej (biura, handel) z garażem podziemnym wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] i [...] (kubatura) oraz częściach działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] oraz części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] i ul. [...] w [...]. Pismem z 21 czerwca 2018 r. uzupełnionym pismem z 6 lipca 2018 r. odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2018 r. złożył działający z upoważnienia Prezydenta [...], wykonującego zadania zlecone z zakresu administracji rządowej w zakresie gospodarki nieruchomością Skarbu Państwa, Zastępca Dyrektora Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu [...]. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła również Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] (pismo z 25 czerwca 2018 r.). W wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2018 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. złożyło Miasto [...], w imieniu którego działał z upoważnienia Prezydenta [...] Dyrektor Zarządu Mienia [...], zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. W piśmie z 27 sierpnia 2019 r. uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. wniosła o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, ewentualnie w razie nieuwzględnienia tego wniosku o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na brak legitymacji procesowej Miasta [...] do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] czerwca 2018 r. wydaną przez organ wykonawczy skarżącej jednostki samorządu terytorialnego, tj. Prezydenta [...]. Zgodnie z przyjętym na gruncie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. rozwiązaniem, do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest wymagane wystąpienie ze stosowanym żądaniem przez legitymowany do tego podmiot. W myśl art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd wszczyna postępowanie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, którym jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawowo przyznano takie uprawnienie (art. 50 § 2 p.p.s.a.). Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że legitymacji skargowej pozbawione są organy, które orzekały w sprawie, niezależnie od tego, w której instancji podejmowały rozstrzygnięcie. Organ nie działa w takiej sytuacji jako "nosiciel interesu" w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., lecz jako podmiot wykonujący przyznane mu kompetencje (por. postanowienie NSA z 7 marca 2019 r. sygn. II GSK 2016/18; postanowienie NSA z 19 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 813/08). Uzupełnieniem tejże zasady jest przyjęty w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie władczej (decyzji administracyjnej) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie sądowoadministracyjnym. Postępowanie sądowoadministracyjne nie może być stąd uruchomione przez organ administracji publicznej będący organem jednostki samorządu terytorialnego, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od tego, że interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., tenże organ, inicjując postępowanie sądowe, odnosi do interesu reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r. sygn. I OSK 1183/19; postanowienie NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 717/19; postanowienie NSA z 30 stycznia 2019 r. sygn. II OSK 588/17; postanowienie NSA z 16 marca 2018 r. sygn. II OSK 511/18). Przedstawione stanowisko interpretacyjne, które Sąd w pełni aprobuje, znajduje wsparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r. sygn. K 32/08, OTK-A 2009/9/139, Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał w wyroku tym podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Ten ostatni pogląd nawiązuje do stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115, zgodnie z którym rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednakże organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wówczas tenże organ będzie zobowiązany mieć na uwadze interes jednostki samorządu terytorialnego w formie właściwej dla organu prowadzącego postępowanie, działającego zgodnie z zasadą praworządności (art. 7 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie wniosek inwestora [...] Sp. z o.o. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę rozpatrzył Prezydent [...], orzekający jako organ I instancji, co skutkowało utratą uprawnienia do przeprowadzenia kontroli sądowej sposobu załatwienia tejże sprawy przez organ odwoławczy (Wojewodę [...]), jeżeli podmiotem skarżącym miałby się stać Prezydent [...] reprezentujący interes Miasta [...]. Pozbawiona znaczenia prawnego jest okoliczność, iż zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej realizowane w formie władczej wykonywał Prezydent [...], działając w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jako starosta. Wskazując na podwójny charakter działań prawnych podejmowanych przez Prezydenta [...], strona, która wniosła skargę, nie dostrzega tego, że zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej są zadaniami powiatu (art. 4 ust. 1 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym), a Miasto [...] pozostaje miastem na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy o ustroju miasta [...]). Ta konstrukcja prawna nie zakłada wyodrębnienia organów miasta i powiatu, ale ich nierozdzielność z uwagi na oparcie się na modelu, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie o samorządzie powiatowym (art. 92 ust. 2 tejże ustawy). Status prezydenta miasta na prawach powiatu odpowiada pozycji wójtów, burmistrzów i prezydentów z tą tylko różnicą, że ma on poszerzony zakres zadań. Za niesporne należy w kontrolowanej sprawie uznać zatem to, że w obowiązującym stanie prawnym zarówno zadania gminy, jak i zadania powiatu wykonywała w sprawie ta sama jednostka samorządowa (Miasto [...]), jak też ten sam organ wykonawczy tejże jednostki, tj. Prezydent [...], korzystał z władztwa administracyjnego w rozstrzygniętej decyzją z [...] czerwca 2018 r. sprawie z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej oraz wyraził żądanie reprezentowania w postępowaniu sądowym interesu Miasta. W obydwu sytuacjach mamy do czynienia z działaniem tego samego organu, a jedynie przyznane mu uprawnienia w sferze władczej i w sferze właścicielskiej znajdują podstawę prawną do działania w różnych przepisach prawa. Z tego względu stanowiska sformułowanego w postanowieniu NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 3270/17 Sąd nie aprobuje, uznając, że wyodrębnienie w ustawie o samorządzie powiatowym kompetencji starosty do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu nie oznacza, iż w przypadku miasta na prawach powiatu wykonywania tejże kompetencji nie można w aspekcie podmiotowym przypisać prezydentowi miasta, tj. w rozpoznawanym przypadku Prezydentowi [...], z upoważnienia którego Dyrektor Zarządu Mienia [...] wniósł podlegającą odrzuceniu skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego, w punkcie drugim postanowienia, orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.