VII SA/Wa 652/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu A. R. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw I. Decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] Starosta P. odmówił J. Sp. z o. o. w zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości K., gmina K. Zgodnie z § 3 ust. 7 uchwały Rady Gminy K. z 31 sierpnia 2021 r. nr XXIII/171/2021 w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina strumienia S.": Na obszarze Zespołu wprowadza się następujące zakazy: (...) 7. zmiany sposobu użytkowania ziemi (...). W ocenie organu planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym obowiązującym na tym terenie, natomiast należy także uwzględnić powyższy akt prawa miejscowego. Ze względu, na to, że działka inwestycyjna leży w strefie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Doliny strumienia S." zachodzi niezgodność projektowanej inwestycji z ww. uchwałą, która wprost określa zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. II. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Wojewoda Mazowiecki decyzją z 3 marca 2022 r. nr 197/OPON/2022 uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie Starosta naruszył procedurę administracyjną poprzez nałożenie obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie tj. postanowieniami nr [...] z [...] czerwca 2021 r. oraz Nr [...] z [...] września 2021 r., które nastąpiło pismem z 8 października 2021 r. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej, w procesie zmierzającym do zatwierdzenia zmiany projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jest zbadanie zgodności złożonego projektu z ustaleniami planu miejscowego oraz innymi aktami prawa miejscowego, a w przypadku braku planu z decyzją o warunkach zabudowy. Na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K. - III Etap przyjęty uchwałą Rady Gminy K. Nr XXXIV/226/2010 z 15 lutego 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2010 r. Nr 80 poz. 1279), zgodnie z którym działka inwestycyjna nr [...] w miejscowości K. leży w granicach jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 6.2 U - tereny zabudowy usług publicznych i komercyjnych (§ 4 pkt 2 lit. a ww. planu). Działka inwestycyjna została objęta również uchwałą Rady Gminy K. Nr XXIII/171/2021 z 31 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina strumienia S.". (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r. poz. 7768). Dokonując interpretacji postanowień planu miejscowego oraz innych aktów prawa miejscowego obowiązującego na danym terenie należy zdaniem Wojewody zawsze pamiętać o tym, że wszelkie nakazy i zakazy w zakresie zabudowy, są de facto formą ingerencji w prawo własności nieruchomości. Zgodnie z konstytucyjną zasadą ochrony tego prawa, wszelkie ograniczenia prawa własności - którego jednym z jego aspektów jest prawo do swobodnego, nieskrępowanego zagospodarowania i zabudowy nieruchomości - muszą mieć wyraźną podstawę prawną. Przedmiotowa inwestycja obejmuje budowę budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...]. Planowane zamierzenie budowlane jest zgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycyjnym. Zgodnie z § 3 ww. uchwały na obszarze Zespołu wprowadza się następujące zakazy: "1. niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, 2. wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, 3. uszkadzania i zanieczyszczania gleby, 4. dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli zmiany te nie służą ochronie przyrody albo racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej, wodnej lub rybackiej, 5. likwidowania, zasypywania i przekształcania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy oraz obszarów wodno-błotnych, 6. wylewania gnojowicy, z wyjątkiem nawożenia użytkowanych gruntów rolnych, 7. zmiany sposobu użytkowania ziemi, 8. umyślnego zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia nor, legowisk zwierzęcych oraz tarlisk i złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką, 9. umieszczania tablic reklamowych." W § 4 uchwały określono wyjątki od powyższych zakazów. W kontekście powyższego organ wojewódzki podkreślił, że podstawowym obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie Starosty nie zostało poprzedzone z dostatecznie wyczerpującym odniesieniem stanu faktycznego sprawy do celów ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji. Powyższe pociąga za sobą konieczność ponownego rozpatrzenia przez Starostę P. zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Wojewoda wyjaśnił, że pismo Starosty z 29 października 2021 r. znak: [...], w którym zwrócił się on do Inwestora o niezwłoczne zajęcie stanowiska w sprawie ww. uchwały, zostało doręczone pełnomocnikowi 12 listopada 2021 r., natomiast zaskarżona decyzja odmowna została wydana 5 listopada 2021 r. Inwestor nie miał zatem realnej możliwości wypowiedzenia się co do materiału stanowiącego przyczynę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, w piśmie nie został również określony termin w jakim należałoby się do niego ustosunkować. Zgodnie z wyrokiem NSA z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3468/18: Zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z najsłabszych forma ochrony przyrody przewidzianą w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody". Stosownie do art. 43 u.o.p. zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. W art. 45 ust. 1 u.o.p. przewidziano, że w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone enumeratywnie wymienione zakazy, w tym zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p.). Wśród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy nie ma zakazu zabudowy. Jeżeli zakaz zabudowy miałby być integralną częścią ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, to wówczas ustawodawca takie ograniczenie wprowadziłby do ustawy. Porównując treść przepisów regulujących ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości objętych różnorodnymi formami ochrony przyrody, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 u.o.p. można wprost stwierdzić, że o ile ustawodawca wprowadza ograniczenie polegające na zakazie zabudowy w przypadku terenów objętych parkami narodowymi, rezerwatami przyrody, parkami krajobrazowymi, obszarami chronionego krajobrazu, strefami ochrony oraz ogrodami botanicznymi i zoologicznymi, to takiego ograniczenia nie wprowadza do zespołów przyrodniczo-krajobrazowych. Nie można zdaniem Wojewody przyjmować, że niewyartykułowany wprost zakaz zabudowy wynika również z art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Stanowisko zakazujące interpretowania ograniczeń wynikających z art. 45 ust. 1 u.o.p. jako zakazu zabudowy prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2411/18, wyrok NSA z 11 lipca 2018 r. sygn. akt II OSK 453/18, wyrok NSA z 31 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2308/14, wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 993/14, wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1087/13). Naruszenie zakazu zmiany sposobu użytkowania powinno być w każdym przypadku oceniane z uwzględnieniem celów ochrony danego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Starosta P. powinien wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy i dokonać oceny, czy dokonana na skutek planowanej budowy zmiana sposobu użytkowania ziemi będzie stała w sprzeczności z celami, dla których został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Oceny tej winien dokonać z uwzględnieniem istniejącej już na tym terenie zabudowy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda stwierdził że Starosta naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Wszelkie działania podjęte przez organy w granicach danej sprawy powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, stanowiącym swego rodzaju sprawozdanie organu z działań podjętych w ramach postępowania dowodowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, podlegającego następnie ocenie przez pryzmat przepisu prawa materialnego mającego zastosowanie w danej sprawie. Decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że nie jest możliwe skorzystanie w tej sprawie z art. 136 k.p.a. Wystosowane przez Starostę postanowienia nie spełniają wymogów prawa -brak jest podstaw prawnych nałożonych obowiązków, nie zostały one szczegółowo wskazane, w oparciu o konkretny przepis prawa, jak również część z nich została nałożona bezpodstawnie. Konieczne jest zatem, ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji, który dokona ponownych wszystkich sprawdzeń, zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. Wojewoda przypomniał również, że projekt budowlany stanowi odrębne opracowania i nie może stanowić części akt administracyjnych. W podsumowaniu Wojewoda podkreślił, że jako przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ należy wskazać wadliwość procesową, wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Istotna też jest wymagana - w sposób dorozumiany - przez ustawodawcę koniunkcja przesłanek prawnych, których spełnienie polega nie tylko na odpowiedniej kwalifikacji czynności, ale także na zachowaniu określonego przez art. 138 § 2 k.p.a. ich zakresu. Do organu I instancji należy ponowne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy z uwzględnieniem treści uzasadnienia niniejszej decyzji, a następnie dokonanie ponownego sprawdzenia projektu budowlanego zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b., a w przypadku stwierdzenia naruszeń nałożenie obowiązku ich usunięcia zgodnie z art. 35 ust. 3 P.b. III. Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł A. R. (sąsiad planowanej inwestycji), kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty P. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z powodu nieznaczących wad postępowania, mimo istnienia przesłanek wydania decyzji odmownej przez organ I instancji; 2. art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego wskazania przez Wojewodę w uzasadnieniu skarżonej decyzji okoliczności, jakie organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy; 3. art. 45 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. poprzez nieuwzględnienie wydanej przez Radę Gminy K. uchwały z 31.08.2021 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, stanowiącej akt prawa miejscowego i błędne uznanie przez Wojewodę Mazowieckiego, że zakazy wymienione w art. 45 ust. 1 u.o.p. nie mogą być utożsamiane z zakazem zabudowy na terenie objętym zespołem przyrodniczo-krajoznawczym. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej sprzeciwem decyzji i orzeczenie o kosztach postępowania. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu sprzeciwu, z zaskarżonej decyzji Wojewody nie wynika, aby zostały spełnione łącznie dwie przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a., które uzasadniałyby wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Wskazane przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania, jak np. nałożenie przez organ I instancji na inwestora obowiązku uzupełnienia dokumentacji projektowej przed formalnym wszczęciem postępowania należy uznać za nie uchybiające drugiej z przesłanek, która musi zaistnieć, aby dopuszczalne było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., tj. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy zarzuca również Staroście, że wystosowywane przez niego do inwestora postanowienia nakładające obowiązek uzupełnienia wymaganych dokumentów nie były precyzyjne, nie spełniają wymogów oraz zostały nałożone bezpodstawnie. W innej jednak części uzasadnienia Wojewoda stwierdził, że organ I instancji skorzystał z przewidzianego w art. 35 ust. 3 P.b. prawa do nałożenia obowiązku uzupełnienia dokumentacji, w wyniku których to postanowień dokonał stosownych uzupełnień. Oznacza to, że były one na tyle precyzyjne, skoro inwestor zdołał je wykonać. W przypadku wydania decyzji kasacyjnej, organ odwoławczy zobligowany jest do wskazania w uzasadnieniu okoliczności, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Organ odwoławczy ma obowiązek, w razie przeprowadzenia przez organ I instancji błędnej wykładni przepisów prawa, które mają zastosowanie przy proponowanym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy, określenia w decyzji wytycznych w zakresie wykładni tych przepisów. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. W sprawie organ odwoławczy zaniechał precyzyjnego określenia wytycznych dla organu I instancji. Sformułowania użyte przez Wojewodę typu: "Powyższe zasady postępowania administracyjnego (tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.) powinny znaleźć zastosowanie również postępowaniu dowodowym prowadzonym przed Starostą P.", czy "Organ wojewódzki stwierdza, iż organ stopnia podstawowego naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 Kpa." czy "Decyzja organu I instancji nie spełnia przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom art. 107 § 3 K.p.a.", nie można uznać za precyzyjne i wskazujące organowi I instancji konkretnie, co było błędne w jego postępowaniu i jak błędy te należałoby poprawić. Organ odwoławczy nie przeprowadził również wykładni przepisów prawa zastosowanych jego zdaniem w sposób nieprawidłowy przez organ I instancji, czym również naruszył nałożony cytowanym przepisem obowiązek. Wojewoda w ocenie Strony dokonał również błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Organ nie uwzględnił bowiem występującej w tym przepisie koniunkcji wskazującej na konieczność sprawdzenia przez organy zgodności projektu budowlanego nie tylko z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale również z innymi aktami prawa miejscowego. Wojewoda pominął znaczenie podjętej przez Radę Gminy K. uchwały z 31.08.2021 r. ustanawiającej na terenie objętym wnioskiem o pozwolenie na budowę zespołu przyrodniczo-krajobrazowego (jest to akt prawa miejscowego). Organ odwoławczy przy analizowaniu sprawy zobligowany był do zbadania, czy planowana inwestycja nie naruszy któregoś z przytoczonych zakazów ustawowych. Trudno bowiem wyobrazić sobie budowę budynku bez przekształcania obszaru, czy też wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Pomimo braku formalnego zakazu zabudowy Wojewoda powinien był ustalić, jakie znaczenie dla inwestycji ma treść aktu prawa miejscowego oraz jak planowana inwestycja wpłynie na zagospodarowanie terenu. Ustalenia powyższe powinny być czynione przez Wojewodę. Jeżeli bowiem z ustaleń wynikałoby (na co wskazuje doświadczenie życiowe i zasady logiki), że budowa obiektu handlowego wiąże się z czynnościami naruszającymi uchwałę, to zbędne byłoby ponowne rozpoznawanie sprawy w I instancji, gdyż uchybienia proceduralne nie zmieniłyby materialnoprawne niedopuszczalności prowadzania takiej inwestycji na terenie objętym m.in. zakazem przekształcania obszaru czy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. IV. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Sprzeciw jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw. W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca zakreślił granice kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny wskazując, że ten, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie wyłączona jest zatem możliwość oceny problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Upraszczając, Sąd nie ocenia istoty sporu, a prawidłowość "odesłania" sprawy przez organ odwoławczy do ponownego zbadania przez organ I instancji. Mając to na uwadze zauważyć należy, że kontrola prawidłowości zaskarżonej sprzeciwem decyzji oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach tej konkretnej sprawy, organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy i tym samy doprowadza do przedłużenia postępowania ponad konieczną miarę. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc do odstąpienia przez organ od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i definitywnego jej zakończenia. Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnych - jak wskazano - to wyeliminowanie z praktyki organów wszystkich tych przypadków, w których odesłanie sprawy do niższej instancji jest nieuzasadnione, bowiem przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie. W myśl zatem art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić ponownie badając sprawę. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu tak poważnym, że uchybienie to uzasadnia twierdzenie, że sprawa jest niewyjaśniona, a przez to nie kwalifikuje się do merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien natomiast dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, jednakże wyraźnego i jednoznacznego podkreślenia wymaga to, że jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują właśnie przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle pominięte (por. wyroki NSA z 21 października 2021 r. sygn. akt I OSK 1618/21; 21 września 2021 r. sygn. akt I OSK 1221/21; z 8 czerwca 2021 r. sygn. akt II OSK 1021/21). W konsekwencji, art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia wprawdzie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, stanowiących niejako źródło uchylenia decyzji organu I instancji (podobnie wyrok NSA z 15 września 2021 r. sygn. akt II OSK 1709/21). Podkreślenia w związku z powyższym wymaga, że zakres merytorycznej kontroli sądowej w tej konkretnie sprawie nie pozwala ani nie uzasadnia odnoszenia się przez tutejszy Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie, które w istocie zmierzają do przesądzenia merytorycznego sposobu załatwienia sprawy w przyszłości. Niewątpliwie więc poza zakresem rozpoznania pozostaje zarzut wskazujący na wyraźne i jednoznaczne naruszenie przepisów ustawy o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię. Niniejsza sprawa nie dotyczy zatem oceny zgodności decyzji Wojewody ze wszystkimi przepisami prawa materialnego i procesowego, a kwestii zaistnienia podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. VI. Powodem "odesłania" przez Wojewodę sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę, wbrew temu co twierdzi Skarżący, wcale nie było zaistnienie uchybień procesowych związanych z przedwczesnym wzywaniem inwestora do poprawiania projektu budowlanego, zanim jeszcze zostało wszczęte właściwe postępowanie w sprawie. Nie jest również tym powodem, w każdym bądź razie nie samodzielnym, brak zapewnienia inwestorowi możliwości wypowiedzi, co do kwestii zakazu zabudowy na terenie objętym uchwałą Rady Gminy K. Nr XXIII/171/2021 z 31 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Dolina strumienia S.". Choć bez wątpienia brak zapewnienia skutecznego prawa do wypowiedzi w kluczowej tak naprawdę dla rozstrzygnięcia kwestii, jest istotnym uchybieniem organu, to jednak brak ten samodzielnie nigdy nie był rozważany przez Wojewodę jako motyw wydania decyzji kasacyjnej. Powodem uchylenia decyzji Starosty, skądinąd słusznym, było nierozpoznanie przez ten organ istoty sprawy i w rzeczywistości niezwykle pobieżne odniesienie się do zagadnienia o zasadniczym znaczeniu dla rozstrzygnięcia, tj. kwestii możliwości zabudowy na działce inwestycyjnej. Wbrew przy tym twierdzeniom sformułowanym w sprzeciwie, to nie Wojewoda a sam Skarżący, postuluje przyjęcie określonego rozumienia wskazanej wyżej uchwały i wynikających z niej zakazów, chcąc - jako bezpośredni sąsiad inwestycji - przesądzić jednoznacznie już na tym etapie (i to w sprawie ze sprzeciwu), określone, merytoryczne rozumienie przepisów prawa materialnego, czego w tego rodzaju postępowaniu dokonać nie można. Niewątpliwie Wojewoda słusznie rozważa możliwość realizacji inwestycji z punktu widzenia zarówno planu miejscowego (nie znajdując na tym etapie sprawy powodów by przyjąć, aby akt ten sprzeciwiał się planowanej zabudowie) i zestawiając to jednocześnie z rzeczoną uchwałą. Prawidłowo przy tym organ odwoławczy odrzuca stricte literalne i skrajnie formalne rozumienie tak samej uchwały, jak i art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Nie przesądzając ostatecznego rozumienia norm prawnych mających zastosowanie w sprawie przypomnieć należy, że Starosta przyjął, że z uwagi na zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi przewidziany w ustawie, przeniesiony następnie do uchwały, inwestycja w ogóle nie może zostać zrealizowana na terenie działki o nr ewid. [...] w K. Jest to zdaniem Sądu skrajnie literalny sposób rozumienia wskazanych przepisów prawa, oderwany od powinności organu administracji architektoniczno-budowlanej, dokonania oceny celu stosowanych przepisów, ich funkcji oraz znaczenia w systemie prawa, widzianych dodatkowo z perspektywy konstytucyjnie chronionego prawa własności. Niewątpliwie w myśl § 3 uchwały, na obszarze Zespołu wprowadzono m.in. następujące zakazy: 1. niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obiektu lub obszaru, 2. wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z budową, odbudową, utrzymywaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych, (...) 7. zmiany sposobu użytkowania ziemi. Jest niekwestionowane, że konieczne w sprawie budowlanej jest zbadanie przez organ, zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niemniej jednak w kontekście przepisów planu miejscowego jak i uchwały w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, działanie Starosty w tej sprawie nie zostało powiązane z wyczerpującym wyjaśnieniem i odniesieniem się do stanu faktycznego sprawy, celów ustanowionej ochrony zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na którym znajduje się teren planowanej inwestycji, a także funkcji tych przepisów w systemie prawa i potencjalnej sprzeczności pomiędzy planem miejscowym a uchwałą dotyczącą zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Słusznie w ocenie tutejszego Sądu organ odwoławczy zwraca uwagę na potrzebę rozważenia wniosków płynących z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ukształtowanego na tle zakazów ustanowionych w ustawie o ochronie przyrody i wydawanych na jej podstawie uchwałach. Nie można bowiem całkowicie bezkrytycznie przyjmować, że niewyartykułowany wprost zakaz zabudowy, wynika jednak z art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. (tak wyrok NSA z 14 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3468/18). Niniejsza sprawa nie jest więc wbrew twierdzeniom sprzeciwu, prosta i oczywista, zaś organ wojewódzki powinien utrzymać w mocy odmowną decyzję Starosty. Decyzja organu I instancji, jak już wskazano, zapadła bez przeprowadzenia szerszego procesu myślowego odnośnie do rozumienia przywołanego zakazu, zestawionego z prawem do zabudowy i własnością nieruchomości. Świadczy o tym również brak zapewnienia inwestorowi możliwości wypowiedzenia się w sprawie, co do tej właśnie kwestii. Uchybienie to dodatkowo podkreśla wagę naruszenia. Na uwagę zasługuje również to, że w innym orzeczeniu NSA podkreślił (por. wyrok z 16 grudnia 2016 r. II OSK 785/15), że przy dokonywaniu wykładni art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. powinna znaleźć zastosowanie dyrektywa języka specjalistycznego, jednak nie można też zapominać o przepisach Konstytucji RP, które gwarantują ochronę określonych praw i wolności, a w tym ochronę własności (art. 21 ust. 1, art. 64), która może być ograniczana tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Zdaniem NSA, przy wydawaniu aktów prawa miejscowego na podstawie art. 44 ust. 1 i 2 u.o.p., wprowadzających zakazy z art. 45 ust. 1 tej ustawy, należy pamiętać o zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeciwnym bowiem razie przepisy prawa miejscowego w sprawie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego stają się ukrytą formą wywłaszczenia, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, tyle że jest to wywłaszczenie bez słusznego odszkodowania. Powyższą zasadę interpretacji przepisów prawa należy stosować nie tylko przy ocenie samego aktu prawa miejscowego (uchwały) w procesie sądowej kontroli jego legalności, ale także wszędzie tam, gdzie przepis tego aktu znajdują zastosowanie, a więc również w ramach sprawy z szeroko ujmowanej sfery Prawa budowlanego. W konsekwencji nie da się wprost i jednoznacznie powiedzieć, że ustanowiony "zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi" oznacza zawsze i bezwzględnie zakaz wszelkiej zabudowy, za czym optuje Skarżący, żywo zainteresowany odmową udzielenia zgody na realizację inwestycji. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, organ musi dokonać szczególnej oceny tego, czy inwestycja ta jest jednak możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został ów zespół. Organ ma zatem obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a ustanowionych zakazów nie można rozumieć literalnie (por. wyrok tutejszego Sądu z 16 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1022/09). W konsekwencji powtórzyć należy za NSA (por. wyrok z 19 listopad 2015 r. sygn. akt II OSK 671/14), że zakaz zabudowy może być uzasadniony wówczas, jeżeli zabudowa ta naruszałaby istotnie walory krajobrazowe zespołu przyrodniczo-krajobrazowego i to co jest w ten sposób chronione, a nie tym, że zabudowa jest w ogóle zakazana. Nie wynika to z brzmienia tego przepisu. Reasumując, Wojewoda słusznie przyjął, że organ I instancji w ogóle nie rozpatrzył istoty występującego w sprawie zagadnienia, a dodatkowo uchybił przepisom procesowym, naruszając gwarancje wypowiedzi strony oraz obowiązek prawidłowego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dowodowego. Wobec braku należytej oceny kluczowej w sprawie kwestii, organ wojewódzki nie miał innej możliwości, jak tylko uchylić zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Brak rozpoznania i odniesienia się do problematyki możliwości zabudowy i wykładni zakazów ustanowionych w uchwale, nie mógł przy tym zostać sanowany w postępowaniu odwoławczym, także przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Zagadnienie to po raz pierwszy zostałoby rozstrzygnięte w instancji wyższej, zamiast przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stopnia powiatowego. Jednocześnie Sąd podkreśla, że ani niniejszy wyrok, ani też decyzja Wojewody, nie przesądza kierunku ponownego rozstrzygnięcia sprawy. To Skarżący domaga się wydania orzeczenia wprost wskazującego na istnienie zakazu zabudowy, czego w związku z charakterem niniejszego postępowania (sprzeciw od decyzji kasacyjnej) oraz brakami w wyjaśnieniu meritum sprawy, nie można było uczynić. Mając to na uwadze Sąd uznaje za niezasadne wszystkie zarzuty sprzeciwu. Nie doszło w sprawie do uchylenia decyzji Starosty z powodu nieznaczących wad postępowania jak również nie istnieją w tym momencie dostatecznie wyjaśnione i zbadane przesłanki do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego. Nie zachodzi także sytuacja niewskazania przez Wojewodę okoliczności, jakie powinien wziąć pod uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu spraw. Wbrew temu co twierdzi Skarżący, organ wojewódzki wystarczająco konkretnie wyraził się w sprawie wskazując, że wymagana jest ocena charakteru inwestycji, jej otoczenia oraz sensu ustanowionego zakazu. W tym zakresie Sąd nie stwierdza jakichkolwiek naruszeń. Nie jest także naruszony art. 45 ust. 1 w zw. z art. 44 ust. 1 u.o.p. i art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. Ponownie, wbrew twierdzeniom Strony, wyjaśnić trzeba, że Wojewoda nie przesądził, aby wymienione w art. 45 ust. 1 u.o.p. zakazy nie mogły być utożsamiane z zakazem zabudowy na terenie objętym zespołem przyrodniczo-krajoznawczym. Wyraźnie natomiast wskazał, że w związku z ochroną własności, w szczególności na poziomie Konstytucji RP, konieczne jest rozważenie czy w kontekście przywołanych wyżej okoliczności, postanowienia art. 45 ust. 1 pkt 7 oraz stosowny odpowiednik w uchwale mogą być rozumiane jako zakazujące zabudowy. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.