VII SA/Wa 70/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę 1. Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z [...] listopada 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] września 2021 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. 2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach. 2.1. Decyzją z [...] września 2019 r. nr [...], znak: [...] Powiatowi Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) nakazał E. D. rozbiórkę tarasu dobudowanego samowolnie do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości [...] przy ul. [...] od strony południowej. Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) utrzymał w mocy ww. decyzję PINB. Wyrokiem z 28 października 2020 r. sygn. akt. VII SA/Wa 467/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję, wniesioną przez E. D. (dalej: skarżącą). 2.2. Pismem z 3 sierpnia 2021 r. E. D. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB, organ) z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji PINB nr [...] z [...] września 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.), podnosząc, że nie była inwestorem budowy tarasu i w związku z tym nie powinna być stroną postępowania w sprawie. 2.3. Postanowieniem z [...] września 2021 r. znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji PINB z [...] września 2019 r. W ocenie organu, ze względu na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 października 2020 r., oddalający skargę E. D. na decyzję WINB, nie ma możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego w tej sprawie. Zdaniem GINB, Sąd prawomocnie ocenił, że kwestionowana przez skarżącą decyzja jest zgodna z prawem i nie jest dotknięta wadą nieważności. 2.4. W zażaleniu na ww. postanowienie, skarżąca przedstawiła argumenty na rzecz stwierdzenia nieważności spornej decyzji PINB. Wskazała ponadto, że wydanie wyroku przez sąd administracyjny nie ma znaczenia, albowiem zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzenie nieważności decyzji jest kompetencją organu administracji. 2.5. Zaskarżonym postanowieniem znak: [...] z [...] listopada 2021 r. GINB utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] września 2021 r., znak: [...]. 2.5.1. Uzasadniając to postanowienie, organ wskazał, że skutkiem oddalenia skargi przez sąd administracyjny jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. GINB podkreślił, że prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Organ wskazał, że ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Jednak w ocenie GINB, w rozpatrywanym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła. 2.5.2. Zdaniem GINB, dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym, w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji, przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Organ podniósł, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami ani wskazaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę w pierwszej kolejności ocenia czy decyzja będąca przedmiotem kontroli nie zawiera wad kwalifikowanych uzasadniających stwierdzenie jej nieważności. Jeżeli sąd oddala skargę to oznacza, że nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, a nawet zwykłego naruszenia, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. GINB uznał, że choć nie sporządzono uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 28 października 2020 r. sygn. akt. VII SA/Wa 467/20, to niewątpliwie wydał rozstrzygnięcie o oddaleniu skargi E. D. na decyzję WINB z [...] grudnia 2019 r., nr [...]. W decyzji tej organ wskazał, że obowiązek wymieniony w decyzji PINB z [...] września 2019 r. polegający na rozbiórce tarasu został nałożony na E. D. i stwierdził, że obowiązek ten został nałożony zasadnie. WSA w Warszawie prawomocnie oddalając skargę na decyzję WINB z [...] grudnia 2019 r., potwierdził prawidłowość tych ustaleń. 2.5.3. Organ podniósł, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca nie wskazała na żadne nowe okoliczności nieznane sądowi administracyjnemu w dacie wydania wyroku, które mogłyby wyłączyć ocenę prawną sądu i stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Kwestia skierowania nakazu rozbiórki do skarżącą była przez nią poruszana już w odwołaniu od decyzji organu powiatowego i ani organ wojewódzki, ani sąd administracyjny jej nie podzieliły. Zatem nie można, bez wzruszenia oddalającego skargę wyroku dowodzić, że objęte nim decyzje są obciążone wadą nieważności, gdyż oddalenie skargi jest wyrazem dokonanej przez sąd oceny stanowiącej o zgodności tych decyzji z prawem. 3. Pismem z 10 grudnia 2021 r. E. D. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie GINB. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 51 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: p.b.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie – w sytuacji gdy taras usytuowany przy budynku w [...] ul. [...] – należy do wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego mieszczącego się na działce, na której zostały zaprojektowane i budowa taka nie wymaga pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust, 1 pkt 1a i 2 p.b., 2) art. 36a ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszej sprawie nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy budowa wyżej opisanego tarasu nie wymagała pozwolenia na budowę władz administracyjnych, a tylko budowa ta wymagała jedynie zgłoszenia do władz budowlanych, co skarżąca uczyniła przedkładając projekt architektoniczno-budowlany wykonania nowego pokrycia dachowego wraz z przedłużeniem krokiew, 3) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy – które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowy taras został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków udzielonego pozwolenia na budowę, podczas gdy obecnie budowa tarasu jako obiektu tzw. małej architektury nie wymaga pozwolenia na budowę, a E. D. przedstawiła projekt architektoniczno-budowlany uwzględniający istnienie tarasu. Skarżąca wniosła uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GINB oraz poprzedzającego go postanowienia, jak również o polecenie organom administracyjnym wszczęcia i przeprowadzenia postępowania mającego na celu stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej PINB z [...] września 2019 r. Skarżąca zażądała ponadto wstrzymania wykonania ww. decyzji PINB. 4. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. 4.1. Postanowieniem z [...] marca 2022 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. 5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria nie wykazała, aby zaskarżone postanowienie wydano została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jego uchylenie. Za podstawę wyrokowania Sąd przyjął stan faktyczny prawidłowo ustalony w toku kontrolowanego postępowania przez orzekające w sprawie organy. 6. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. 6.1. Z treści przytoczonego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność skorzystania z tej instytucji procesowej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte żądaniem strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy z nich dotyczy możliwości wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – oceny wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania oraz możliwości i kwestie przedmiotowe jego prowadzenia. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. 6.2. Jak prawidłowo ustalił GINB, decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności została wydana w toku postępowania administracyjnego, które z woli skarżącej było przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w sprawie VII SA/Wa 467/20. Należy zatem podkreślić, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sądowa kontrola decyzji (postanowień) administracyjnych – z urzędu – obejmuje sprawdzenie czy zaskarżony akt nie jest dotknięty wadą wskazaną w art. 156 k.p.a., stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia. Rezultatem sądowej kontroli aktów administracji publicznej jest ocena prawna wyrażona w sentencji orzeczenia sądu administracyjnego, wyjaśniona w uzasadnieniu tego orzeczenia. Oddalenie skargi na decyzję administracyjną oznacza, że decyzja ta została poddana kontroli sądu, w wyniku której sąd stwierdził, że zaskarżony akt nie jest dotknięty żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Poddanie decyzji administracyjnej kontroli sądowoadministracyjnej, zakończonej prawomocnym wyrokiem, ma ponadto ten skutek, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. strony postępowania, sąd który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe są związane treścią tego orzeczenia. Zakres związania prawomocnym wyrokiem na podstawie art. 170 p.p.s.a. określa sentencja wyroku oraz ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy zawarte w jego uzasadnieniu. Odmienna ocena znanych w dacie wyroku faktów i dowodów nie może więc prowadzić do wzruszenia w trybie nieważności decyzji poddanej wcześniej kontroli sądowej. 6.3. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 6/09, stwierdził, że "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". Innymi słowy, organ w ramach wstępnej kontroli wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powinien dokonać analizy porównawczej co do zakresu sprawy rozpoznanej prawomocnym wyrokiem oraz zakresu wniosku zawierającego żądanie stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji (zob. wyrok NSA z 29 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 761/21, LEX nr 3339616). Wymaga również wyjaśnienia, że w aktualnym stanie prawnym, wniosek o wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w trybie stwierdzenia nieważności takiej decyzji, która została pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny, powinien zostać załatwiony przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (wcześniej art. 157 § 3 k.p.a.). Stanowisko takie – wynikające m.in. wyroków NSA z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1772/17; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 571/18; z 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 899/16 – w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. 6.4. W rozpoznawanej sprawie decyzja WINB z [...] grudnia 2019 r. nr [...], znak: [...], utrzymująca w mocy sporną decyzję PINB z [...] września 2019 r. nr [...], znak: [...], została poddana kontroli legalności dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 października 2020 r. sygn. akt. VII SA/Wa 467/20. Sąd skargę prawomocnie oddalił. Skarżąca E. D., która zainicjowała zarówno tamtą jak i aktualną kontrolę sądowoadministracyjną, nie złożyła do Sądu wniosku o uzasadnienie ww. wyroku, jak również nie zaskarżyła go do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą kasacyjną. I choć nie zostało sporządzone uzasadnienie do wskazanego wyżej wyroku oddalającego skargę, to analiza zarzutów skarżącej, prowadzi do wniosku, że zarzuty podnoszone przez skarżącą w obu postępowaniach sprowadzają się do podważenia uznania ją za stronę postępowania i adresatkę nakazu rozbiórki, skoro to nie skarżąca była inwestorem budowy tarasu. Sąd podkreśla, że ocena prawidłowości wyboru adresata nakazu zawartego w decyzji administracyjnej należy do podstawowych elementów podlegających weryfikacji w toku kontroli legalności decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że zagadnienie to było przedmiotem rozważań WSA w Warszawie, które skutkowały oddaleniem skargi wniesionej wówczas przez E. D. Aktualnie, Sąd zatem podziela stanowisko organu w kwestii związania prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 28 października 2020 r. sygn. akt. VII SA/Wa 467/20. Należy raz jeszcze podkreślić, że wyrok oddalający skargę bez wątpienia analizował kontrolowane rozstrzygnięcie w zakresie pokrywającym się z późniejszym żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję WINB oznacza, że sąd analizując z urzędu wszystkie elementy zaskarżonej decyzji nie znalazł żadnej przesłanki do stwierdzenia jej nieważności – dotyczy to również decyzji PINB, która została utrzymana w mocy zaskarżoną wówczas decyzją WINB. Na obecnym etapie postępowania stanowisko skarżącej w przedmiocie istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji jest więc polemiką z treścią prawomocnego orzeczenia sądowego i próbą pośredniego wzruszenia tego orzeczenia za poprzez zastosowanie wybranego przez skarżącą nadzwyczajnego trybu stwierdzenia nieważności decyzji. Próba wyłączenia w ten sposób skutków prawomocnych orzeczeń sądowych jest niedopuszczalna w świetle art. 170 p.p.s.a. Sąd podkreśla, że próbę taką skarżąca mogła podjąć na etapie poprzedniego postępowania przed sądem administracyjnym, zaskarżając wyrok WSA w Warszawie z 28 października 2020 r. sygn. akt. VII SA/Wa 467/20, skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. 7. W skardze wniesionej w niniejszej sprawie, skarżąca zarzuciła GINB naruszenie art. 51 ust. 5 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, jak również naruszenie art. 36a ust. 1 p.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Zarzuty te są zupełnie nie adekwatne do zakresu kontrolowanego postępowania. W toku tego postępowania, GINB nie stosował bowiem żadnego z ww. przepisów. Wspomniane zarzuty dotyczą merytorycznego rozstrzygnięcia o nakazie rozbiórki. Tymczasem przedmiotem postępowania kontrolowanego w niniejszej sprawie nie był nakaz rozbiórki spornego obiektu, lecz kwestia możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jak już wyżej szeroko wyjaśniono, przedmiotem zaskarżonego postępowania była wstępna kontrola podania o stwierdzenie nieważności i przy jej przeprowadzeniu nie było ani potrzeby ani możliwości odwoływania się do art. 36a ust. 1 lub art. 51 ust. 5 p.b. 8. Podobnie należało odnieść się do zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co miałoby skutkować skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowy taras został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego itd. W toku kontrolowanego postępowania organ nie prowadził ustaleń co do istoty sprawy i nawet nie mógł ich prowadzić, albowiem nie temu służy postępowanie nieważnościowe, w tym szczególnie na jego wstępnym etapie. Organ prawidłowo ustalił natomiast, że w sprawie wydano prawomocny wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę, co stanowi przeszkodę wszczęcia postępowania nieważnościowego. 9. Zarzuty skargi okazały się zatem niezasadne. Sąd nie stwierdził również aby przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do innych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie tego postanowienia lub stwierdzenie jego nieważności. Wobec tego Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. 10. Sąd wyjaśnia również, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Sąd może rozpoznać sprawę w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Kontrolowane postanowienie mieściło się w tym zakresie. Z tych przyczyn Sąd orzekł, jak w sentencji.