VII SA/Wa 787/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw Zaskarżoną decyzją z[...] lutego 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), w wyniku rozpoznania odwołania M. K., uchylił decyzję Prezydenta W. z [...] marca 2018 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W wyniku rozpoznania wniosku C. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w K. Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z usługami, garażami wbudowanymi, garażem wolnostojącym, wolnostojącym budynkiem przeznaczonym na gromadzenie odpadów stałych, portiernią, studnią wodomierza i elementami zagospodarowania terenu na terenie działek nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. W.w W. Od powyższej decyzji Prezydenta W. z zachowaniem ustawowego terminu wniosła odwołanie M. K., które Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2019 r. uwzględnił. Uchylając decyzję Prezydenta W. z [...] marca 2018 r. i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja nie odpowiada przepisom prawa, organ I instancji nie dokonał bowiem w sposób wyczerpujący sprawdzeń projektu budowlanego pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz pod kątem zgodności projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wojewoda M. stwierdził, że w sprawie wystąpiły ponadto istotne rozbieżności dotyczące zakresu omawianej inwestycji. Pomiędzy brzmieniem wniosku o pozwolenie na budowę a projektem budowlanym dołączonym do niego zachodzi sprzeczność polegająca na tym, że aktualnym żądaniem inwestora pozostaje zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z usługami wbudowanymi, garażami wbudowanymi, garażem wolnostojącym, wolnostojącym budynkiem przeznaczonym na gromadzenie odpadów stałych, portiernią, studnią wodomierza i elementami zagospodarowania terenu oraz zjazdem z ul. W.w W.. Tymczasem, projekt budowlany nie zawiera w nazwie zamierzenia budowlanego budowy zjazdu. Dołączone jest natomiast oddzielne opracowanie stanowiące TOM V projektu budowlanego zatytułowane "Projekt drogowy zjazdu na terenie nieruchomości wraz z opiniami, uzgodnieniami i drogą wewnętrzną." Również zaskarżona decyzja Prezydenta W. z[....] marca 2018 r. nie obejmuje budowy zjazdu z ul. W. Według opisu zamieszczonego na stronie 44. projektu budowlanego inwestor planuje budowę ekranu akustycznego przy zjeździe do garażu, 1,5 m od granicy działki nr ew. [...] co nie zostało uwzględnione we wniosku o pozwolenie na budowę z [...] grudnia 2014 r. Projektant wprawdzie wskazał, że "ekran akustyczny jest urządzeniem infrastruktury technicznej, zaprojektowane usytuowanie jest zgodne z miejscowym planem", niemniej powyższe nie zwalnia z konieczności odpowiedniego zakwalifikowania planowanych robót budowlanych przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Organ I instancji powinien był wyjaśnić, czy ekran akustyczny należy traktować jako urządzenie budowlane, czy też jako samodzielny obiekt budowlany wymagający pozwolenia na budowę, albowiem w projekcie budowlanym zaznaczono, że "ekran akustyczny nie jest częścią budynku mieszkalnego". W tym zakresie organ odwoławczy zauważył, że rzeczą organu I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie wyjaśnienie kategorii planowanego do wybudowania ekranu akustycznego i możliwości jego wybudowania na działce inwestora. Zdaniem Wojewody [...] , wyjaśnienia wymaga ponadto kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością (działką nr ew. 56) na cele budowlane, organ I instancji nie zbadał bowiem, czy zapisana w akcie notarialnym repertorium A Nr [...] z [...] sierpnia 2012 r. służebność gruntowa upoważnia inwestora do wykonania planowanych robót budowlanych. Wojewoda [...] wyjaśnił, że na obszarze objętym analizowaną inwestycją obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedli B. D. (część zachodnia) i D. G. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady W.z [...] czerwca 2006 r. Działka nr [...] z obrębu [...] , na której planowana jest inwestycja, znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem MU, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniowo – usługową o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ekstensywną i intensywną oraz wielorodzinną niską, nieuciążliwe usługi o zasięgu lokalnym i ponadlokalnym z zakresu: handlu, wystawiennictwa, kultury, bankowości, rzemiosła i administracji. Inwestor oprócz dwóch budynków mieszkalnych z usługami (bez wskazania, jakie rodzaju usługi mają być realizowane) planuje również budowę wolnostojącego garażu, budynku portierni, budynku przeznaczonego na gromadzenie odpadów stałych oraz ekranu akustycznego. Wątpliwość budzi, jak zaznaczył organ odwoławczy, zgodność całego zamierzenia budowlanego z przeznaczeniem terenu wskazanym w miejscowym planie, kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ponadto zgodność planowanego zamierzenia budowlanego z § 14 ust. 2 miejscowego planu, stwierdzającym, iż w bezpośredniej strefie oddziaływania ulicy M. i linii PKP ustala się zakaz lokalizowania obiektów funkcji chronionej oraz nowej zabudowy mieszkaniowej, dopuszcza się w tym rejonie natomiast lokalizację obiektów usługowo handlowych i obsadzenie terenu zielenią izolacyjną: wysoką i niską. Analizując projekt zagospodarowania terenu, Wojewoda [...] stwierdził, że część budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami - budynek B, oraz plac zabaw znajdują się w bezpośredniej strefie oddziaływania ulicy M. i linii PKP. Jak wynika z treści decyzji, wątpliwość organu odwoławczego budziła również zgodność planowanych prac z § 8 ust. 5 pkt 2 planu przyjmującym konieczność zachowania istniejącej, wartościowej zieleni. Wojewoda M. wskazał również, że w planie miejscowym (§ 8 ust. 2 pkt 2) określono nieprzekraczalną wysokość nowo realizowanych obiektów usługowych i mieszkaniowych wielorodzinnych do 3 kondygnacji nadziemnych z możliwością wprowadzenia poddasza użytkowego - nie więcej niż 13 m npt. Wyjaśnił, że projekt przewiduje ingerencję w rzędną istniejącego terenu poprzez wykonanie sztucznego podwyższenia, z rzędnej przyległego terenu równej 2,9-3,30 m npw do rzędnej od 3,60 m do ok. 5 m npw, a przy wejściach do projektowanych budynków oraz na płycie dziedzińca nad garażem - 5,74 m npw. Ponadto, na załączonym przekroju A-A przez budynek A i B (s. 106 projektu budowlanego) wskazano poziom istniejącego terenu od strony zachodniej jako 3,00 m npw, tym sam poziom zagłębienia garażu względem istniejącego terenu wynosi jedynie 0,51 m. Odwołując się do definicji legalnej kondygnacji podziemnej zawartej w § 3 pkt 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda [...] stwierdził, iż trudno jest uznać, by nieznaczne zagłębienie garażu i obsypanie go ziemią było wystarczające do uznania garażu za kondygnację podziemną. Fakt umieszczenia kondygnacji w zasypanej przestrzeni i stworzenie przez to w sztuczny sposób wyniesienia terenu powoduje obejście przepisów w zakresie określenia rzędnej terenu w danym miejscu działki budowlanej. W opinii Wojewody [...] , naprawienie ww. braków wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Prezydent W. nie dokonał szczegółowego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami miejscowego planu, przepisami odrębnymi oraz kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii i uzgodnień, czym naruszył art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, ż analiza zgodności inwestycji z przepisami jest kluczowym obowiązkiem organu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. od powyższej decyzji z [...] lutego 2019 r. złożyła M.K., wnosząc o jej uchylenie. Decyzji tej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy konieczności wszechstronnego zbadania sprawy z uwagi na nierozpoznanie wszystkich zgłoszonych zarzutów, w szczególności dotyczących naruszeń postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca wyjaśniła, że Wojewoda [...] wskazał, iż Prezydent W. nie dokonał szczegółowego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z ustaleniami miejscowego planu, przepisami odrębnymi oraz kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii i uzgodnień, czym naruszył art. 35 ust. 1 ustawy - Prawa budowlanego oraz przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy, podnosząc powyższe uchybienia, stwierdził, że są one na tyle istotne, że uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy nie odniósł się jednakże do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, bo prawdopodobnie uznał potrzebę rozważenia ich za przedwczesną. Jakkolwiek zaskarżona decyzja zasadniczo jest prawidłowa, a większą część argumentacji należy podzielić, nie można, zdaniem skarżącej, zgodzić się z tym, że organ odwoławczy zwolnił się z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów odwołania. Skarżąca zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie szerokiego spektrum norm, które sprawiały, iż projekt budowlany oraz wydana w oparciu o niego decyzja, są nieprawidłowe. Zarzuty te odnosiły się do następujących kwestii: po pierwsze, podniesiono, iż dokonano zbyt wąskiego przyjęcia zakresu oddziaływania inwestycji, a tym samym błędnie określono strony postępowania, po drugie, wytknięto braki uzasadnienia faktycznego decyzji, co uniemożliwiało jej weryfikację oraz ustalenie przesłanek, jakimi kierował się organ, wydając tę decyzję, a tym samym faktyczne sprawdzenie jej prawidłowości, po trzecie, zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w tym celowość odniesienia się do wielu zgłoszonych wątpliwości i zastrzeżeń. Wojewoda [...]nie rozpatrując wszystkich podniesionych zarzutów, działał w sposób nieuprawniony i faktycznie nie rozpoznał całokształtu okoliczności faktycznych sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Uczestnik postępowania C.P. w piśmie z 14 maja 2019 r. wniósł o oddalenie sprzeciwu, podnosząc, że jego złożenie od decyzji uwzględniającej odwołanie skarżącej jest motywowane wyłącznie przedłużeniem prowadzonego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył co następuje: Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przywołany jako podstawa prawna decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej, stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. W świetle art. 64e p.p.s.a, rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy, formułując oceny prawne o charakterze przesądzającym dla sposobu rozpoznania wniosku inicjującego kontrolowane przez tenże sąd postępowanie administracyjne. Decyzja organu odwoławczego powoduje, że co do meritum sprawy nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca więc do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których rozważenie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jaki mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r. sygn. II OSK 1140/19; wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 381/19; wyrok NSA z 9 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2897/18). Jak to zostało wyżej zauważone, regulacja art. 138 § 2 k.p.a. zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy uwarunkowane jest ustaleniem, że: 1) decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanka wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania wystąpi, gdy przy rozpoznaniu sprawy organ I instancji nie ustalił okoliczności faktycznych, od których wystąpienia przepis prawa materialnego uzależnia wyprowadzenie konsekwencji prawnych jej rozstrzygnięcia przez przyznanie uprawnienia lub odmowę przyznania uprawnienia. Stanowi to naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wedle których na organie administracji publicznej ciąży obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 16 października 2018 r. sygn. II OSK 2541/18). Zdaniem Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo w niniejszej sprawie przyjął, że zaistniały podstawy do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej z racji dostrzeżonych przez ten organ braków w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez Prezydenta m.st. Warszawy, które wykraczały poza zakres przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym z wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane zobowiązane są przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego sprawdzić: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". W świetle przywołanej regulacji prawnej, w ocenie Sądu, ustalenia organu odwoławczego co do zaistnienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji o charakterze kasacyjnym są jak najbardziej trafne, uwzględniając, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji nie przeprowadził wyczerpującej analizy zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwały Nr [...] Rady Miasta W.z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedli B. D. (część zachodnia) i D. G., czym uchybił art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Tymczasem zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak się przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jest w świetle przywołanego przepisu ustawy – Prawo budowlane zagadnieniem pierwszoplanowym, którego nie można traktować na równi z tym elementem postępowania, o którym mowa w art. 136 k.p.a., nawet po znowelizowaniu tego przepisu (por. wyrok NSA z 7 marca 2019 r. sygn. II OSK 433/19). Organ trafnie zauważył, że rzeczą organu zatwierdzającego projekt budowlany było pełna i szczegółowa ocena zgodności zamierzenia budowlanego z przeznaczeniem terenu wskazanym w planie, oznaczonym na rysunku symbolem MU. Nie została ona w sprawie przeprowadzona, przy czym poszczególne kwestie, na które zwrócił uwagę organ odwoławczy, zdaniem Sądu, nie mogą być traktowane jako nieistotne dla oceny dopuszczalności przyjęcia, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany dotyczący budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z usługami, garażami wbudowanymi, garażem wolnostojącym, wolnostojącym budynkiem przeznaczonym na gromadzenie odpadów stałych, portiernią, studnią wodomierza i elementami zagospodarowania terenu pozostaje zgodny z planem miejscowym. Kwestie te dotyczyły m.in. spełnienia przez przedsięwzięcie ustaleń dotyczących nieprzekraczalnej wysokości zabudowy (§ 8 ust. 2 pkt 2 planu miejscowego), zgodności planowanych robót z nakazem zachowania istniejącej, wartościowej zieleni na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniowo - usługową oznaczonych na rysunku planu symbolem MU (§ 8 ust. 5 pkt 2 planu miejscowego), jak i oceny objęcia inwestycji zakazem lokalizowania w bezpośredniej strefie oddziaływania ulicy M.i linii PKP obiektów funkcji chronionej oraz nowej zabudowy mieszkaniowej (§ 14 ust. 2 planu miejscowego). W sytuacji, gdy kierunek przeprowadzonej przez organ I instancji analizy tychże zagadnień budził wątpliwości w kontekście wymagania określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, a ustalenia Prezydenta. W. zamieszczone w treści kontrolowanej decyzji zamykały się w jednozdaniowym stwierdzeniu, iż "projekt budowlany spełnia założenia miejscowego planu [...]", prawidłowo organ odwoławczy uznał, że w tym zakresie postępowanie wyjaśniające wskazuje na naruszenie przepisów rozdziału 4 działu II k.p.a. w stopniu istotnym. Ponadto Wojewoda [...] wskazał na konieczność uzupełnienia w szerokim zakresie dokumentacji projektowej, jak i jej niewystarczającą analizę przez organ I instancji, co prowadziło między innymi do niewyjaśnienia zachodzącej sprzeczności pomiędzy brzmieniem wniosku o pozwolenie na budowę, projektem budowlanym dołączonym do wniosku i treścią decyzji nieobejmującą udzielonym pozwoleniem budowy zjazdu z ul. W., czy też nierozważenia prawidłowego objęcia zamierzeniem budowlanym budowy ekranu akustycznego. Pomijając zauważoną przez organ kwestię poprawności złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na celem budowlane w zakresie działki nr ew. [...] , za trafne uznać trzeba wskazania organu odwoławczego, które koncentrowały się na zastrzeżeniach zgłoszonym względem zatwierdzonego projektu budowlanego z punktu widzenia wymagań, jakie przy definiowaniu kondygnacji podziemnej formułuje § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy zasadnie uznał, że konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii nie dawała podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., były natomiast podstawy do uznania istnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., albowiem kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń dowodowych jest na tyle duży, że nie można w kontrolowanej przez Sąd sprawie mówić tylko o "uzupełnieniu" dowodów. Przekazując sprawę, organ odwoławczy wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu. Dokładna analiza uzasadnienia decyzji z [...] lutego 2019 r. jednoznacznie dowodzi, jakie okoliczności zdecydowały o wydaniu decyzji kasacyjnej i nie pozostawiają one najmniejszych wątpliwości, iż w tej sytuacji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, czego nie neguje nie tylko skarżąca, ale również uczestnik postępowania (inwestor) w przedstawionym przez siebie stanowisku (pismo z 14 maja 2019 r.). Wojewoda [...] nie mógł zastąpić organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa stron do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Sąd podziela argumenty, które stoją za przytoczonym przez skarżącą w uzasadnieniu sprzeciwu poglądem, zgodnie z którym obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów zgłoszonych przez strony postępowania (por. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2019, komentarz do art. 107, pkt 19). Mieć na uwadze należy jednakże to, że niespełnienie powyższego wymagania przez organ odwoławczy powinno w sposób zróżnicowany oddziaływać na ocenę ewentualnej wadliwości przypisywanej decyzji ostatecznej w zależności od zamieszczonego w niej rozstrzygnięcia. Inny skutek prawny zaistnienia wskazywanego naruszenia odnosić należy do decyzji, która utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji, ewentualnie rozstrzyga merytorycznie sprawę w sposób reformatoryjny (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W przypadku wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.) zgodność z prawem takiego rozstrzygnięcia jest w głównej mierze kształtowana wystąpieniem w sprawie przesłanki polegającej na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów postępowania przy jednoczesnym stwierdzeniu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie może mieć stąd wpływu na wynik sprawy pominięcie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji obowiązku wypowiedzenia się do zarzutów i zastrzeżeń strony względem wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, niezależnie, czy mają one związek z przypisywanym temu organowi naruszeniem prawa procesowego czy też prawa materialnego, jeżeli w sposób niewadliwy organ odwoławczy w swojej decyzji wykaże, że ze względu na istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana. W przypadku rozstrzygnięcia kasacyjnego to wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a. służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 1086/14). Z tego względu bez wpływu na legalność podjętego rozstrzygnięcia pozostaje sformułowany przez skarżącą w kontrolowanym sprzeciwie zarzut oparty na twierdzeniu, że Wojewoda [...] trafnie omówione w decyzji kwestie uznał za wady decyzji Prezydenta W. z [...] marca 2018 r., niemniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakowało poszerzonej argumentacji nakierowanej na potwierdzenie naruszenia "szerokiego spektrum norm", o co uzupełniająco wnosiła skarżąca. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób precyzyjny organ odwoławczy wyartykułował wady, które dostrzegł w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organ I instancji, stąd brak odniesienia się do wszystkich argumentów podniesionych w odwołaniu i nieocenienie ich zasadności, pomimo że może prowadzić do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., nie wpływa w sposób istotny na wynik sprawy. Wypowiedź Sądu formułująca dalej idące oceny prawne względem wskazanego wyżej zagadnienia wykraczałaby poza zakres kontroli decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uwzględniając, że w świetle art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd administracyjny nie rozpoznaje sprawy niejako w jej całokształcie, ale ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. , działając na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., sprzeciw oddalił.