VII SA/Wa 901/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Miasta I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 901/18 UZASADNIENIE Wojewoda K. – P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta I. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] lipca 2008 r. (sprostowanej postanowieniem Starosty I. z dnia [...] grudnia 2009 r.), o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, adaptację i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na hotel z częścią gastronomiczną przy Placu K. w I., działka nr ew. [...] - odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności była decyzja Starosty I. z dnia [...] lipca 2008 r. zatwierdzająca na wniosek M. B.-P. projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę, adaptację i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na hotel przy Placu K. w I., na działce nr ew. [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji, wystąpił Prezydenta Miasta I.. Jako podstawę prawną wnioskodawca wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc, że nie została spełniona przesłanka z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, do wydania pozwolenia na budowę. Początkowo organ wojewódzki odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, ale rozstrzygnięcia to zostało w trybie instancyjnym uchylone. Następnie Wojewoda K. – P. wszczął na wniosek Prezydenta Miasta I., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty I. z dnia [...] lipca 2008 r. W ocenie organu, w analizowanej decyzji nie występuje podnoszona przez skarżącego, przesłanka rażącego naruszenia prawa. Wnioskodawca, rażącego naruszenia prawa w decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. upatrywał w tym, że inwestor M. B.-P. dysponowała prawem do nieruchomości na cele budowlane tylko w zakresie działki nr [...] stanowiącej jej własność. Natomiast roboty budowlane obejmowały również działkę Miasta I. nr [...]. Na działce nr [...] znajdowały się bowiem elementy budynku takie jak 2 balkony i wykusz, które przekraczają granicę i znajdują się nad działką Miasta nr [...]. Natomiast zdaniem Wojewody, z projektu budowlanego wynika, że przedmiotowa inwestycja nie wykracza poza działkę nr [...] stanowiącą własność inwestora. Przedmiotowy projekt budowlany, opracowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, co poświadczone zostało przez projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia. Ponadto zgodnie z obowiązującym w dniu wydania kwestionowanej decyzji § 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133). "Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego." Projektant sporządził projekt zagospodarowania terenu na takiej właśnie mapie. Mapę wykonała osoba uprawniona, tj. geodeta P. K., a aktualizację mapy zasadniczej i jej przeznaczenie do celów projektowych potwierdził z upoważnienia Starosty, inspektor w Wydziale Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami. W związku z powyższym zarzut rażącego naruszenia prawa, poprzez niezałączenie do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania dz. nr [...], został oceniony jako bezzasadny. Starosta I. działał w oparciu o opracowaną zgodnie z przepisami prawa dokumentację projektową, w tym sporządzony na kopii aktualnej mapy zasadniczej projekt zagospodarowania terenu. Z dokumentacji tej nie wynika zaś, by elementy budynku na działce nr [...] ( 2 balkony i wykusz) przekraczały granicę tej działki i znajdowały się nad działką Miasta nr [...]. Starosta nie miał podstaw do żądania od inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...]. Przedmiotowa inwestycja obejmowała rozbudowę, adaptację i zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na hotel z częścią gastronomiczną przy Placu K. w I., działka nr ew. [...]. Przy granicy z działką miasta znajduje się wyłącznie ta część inwestycji, która polegała jedynie na zmianie sposobu użytkowania, związanej z wykonaniem robót budowlanych wewnątrz budynku mieszkalnego, wybudowanego pod koniec XIX wieku. Wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności dwa balkony i wykusz istniały przed złożeniem wniosku o pozwolenie na realizację inwestycji. Inwestycja nie polegała na rozbudowie budynku, przekraczającej granicę działki nr [...]. Wnioskodawca powoływał się na także na pismo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w T., w którym wskazano, że dokumentacja projektowa zawiera rozwiązania niezgodne z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej. Przywołane w piśmie postanowienie K.-P. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży z dnia [...] października 2016 r. unieważnia uzgodnienie przedmiotowego projektu budowlanego dokonane w zakresie ochrony przeciwpożarowej w dniu 30 kwietnia 2008 r., przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych ppłk. pożarnictwa w stanie spoczynku inż. E. W., opatrzone adnotacją "bez uwag". Z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika jednak, że unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego dokonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę będzie stanowiło nową okoliczność faktyczną, która może być podstawą do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie zaś stwierdzenia nieważności. Zdaniem wnioskodawcy dz. nr [...] nie miała prawnie uregulowanego dojazdu, a pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie dla nieruchomości mającej zapewniony dostęp do drogi publicznej. W kontekście tej przesłanki stwierdzenia nieważności, Wojewoda wskazał, że dla terenu inwestycji obowiązywała Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. obejmującego teren położony w obrębie ulic: Al. M., R., Al. N., M., P., G., S., A., Ś. D., Ś., B., D. (Dz. Urz. [...]. z dnia [...] sierpnia 1999 r. Nr [...], poz. [...]). Z ustaleń planu wynikało, że dz. nr [...] położona jest w jednostce bilansowej [...]. Z § 181 ust. 3 pkt 3 ppkt q planu wynika zaś, że wjazdy na ten teren odbywać się będą bez ograniczeń z ul. T. oraz z ul. K. i Placu K. dla pojazdów uprawnionych, istniejącymi i projektowanymi wjazdami bramowymi. Zatem w dniu udzielania pozwolenia na budowę przedmiotowego przedsięwzięcia teren inwestycyjny miał dostęp do drogi publicznej. Nadto Prezydent Miasta I., w piśmie z dnia 4 lipca 2008 r., zaświadczył, że "zamierzenie polegające na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy Placu K.w I., na obiekt hotelowy jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. (...) zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] marca 1999 r." i wskazał, że wjazdy na przedmiotowy teren odbywać się będą bez ograniczeń z ul. T. oraz z ul. K. i Placu K. dla pojazdów uprawnionych, istniejącymi i projektowanymi wjazdami bramowymi. W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, by decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2008 r. zawierała wadę nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Miasto I. wniosło odwołanie od decyzji Wojewody K.P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. W jego treści wskazano, że inwestycja M. B. – P. wykracza poza działkę nr [...], a roboty budowlane obejmowały również działkę Miasta I. nr [...]. Z projektu budowlanego wynika, że elementy budynku przy Placu K. wykraczają poza granicę nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i wchodzą na działkę nr [...], stanowiącą własność Miasta I.. Unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego dokonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę ma znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Starosta I. posiadał dokumenty będące załącznikami do decyzji, tj. projekt budowlany oraz ekspertyzę techniczną stanu technicznego budynku. Wysokość obiektu określona w tych dokumentach różni się o ponad 4,0 m. Tym samym organ miał wiedzę oraz obowiązek sprawdzenia zgodności przyjętych rozwiązań architektoniczno-budowlanych z warunkami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Wysokość przedmiotowego budynku w projekcie budowlanym (w części graficznej) została określona na 11,68 m. Natomiast K.-P. Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r., wskazał, że za pomocą urządzeń elektronicznych dokonano pomiaru wysokości budynku i odczytu dwóch parametrów 13,80 m (wysokość budynku do gzymsu) oraz 14,5 m (wysokość do konstrukcji przykrycia dachu). Został on więc błędnie zakwalifikowany do budynków niskich, natomiast zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie powinien zostać zakwalifikowany do budynków średniowysokich. Postanowienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być utożsamiane z prawnie uregulowaną kwestią dojazdu do nieruchomości. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Inwestor nie dysponowała takim oświadczeniem. Część działki nr [...] przylegająca do nieruchomości stanowiącej własność M. B.-P. nie jest drogą publiczną ani wewnętrzną. Nieuzasadnione było twierdzenie, że dostęp do drogi publicznej został zagwarantowany przez Prezydenta Miasta I. pismem z dnia 4 lipca 2008 r. Zaświadczenie to odnosi się wyłącznie do zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego i nie spełnia przesłanek prawnych do uznania za dokument, o którym była mowa w art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane. Wojewoda zignorował fakt, że w ustaleniach szczegółowych dla jednostki [...] (§181 ust. 3 pkt 3 lit. q) wyraźnie wskazano, że wjazd na ten teren z Placu K. jest możliwy tylko dla pojazdów uprawnionych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu odwołania Miasta I. od decyzji Wojewody K.-P. z [...] kwietnia 2017 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z dokumentacji projektowej, wynika, iż sporna inwestycja polega w szczególności na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na hotel, oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu nr [...], usytuowanego na działce nr [...], położonej przy Placu K. w I., oraz jego rozbudowie wzdłuż granicy nieruchomości inwestycyjnej z zabudowaną działką nr [...], oznaczonej na projekcie zagospodarowania terenu nr [...] (Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 3-4; Projekt zagospodarowania terenu - str. 31). Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor – M.B. – P. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła prawidłowo wypełnione i podpisane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką o nr [...] na cele budowlane, w którym wskazała tytuł prawny, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (własność). Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej o nr [...]. Odnosząc się do zarzutów odwołania, że roboty budowlane obejmowały również działkę nr [...], której właścicielem jest Miasto I., organ wyjaśnił, że sporny wykusz, który zaczyna się na poziomie pierwszego piętra oraz balkony, stanowią części składowe budynku, który usytuowany jest w granicach działki nr ewid. [...], co do której inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym nie było wymagane wykazanie się prawem do dysponowania na cele budowlane działką nr ewid. [...]. Zatwierdzone roboty budowlane nie obejmowały realizacji wykuszu ani balkonów. W ocenie GINB nie uchybiono w stopniu rażącym przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość inwestycyjna na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej I. z [...] marca 1999 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. obejmującego teren położony w obrębie ulic: A. M., R., Al. N., M., P., G., S., A., Ś., Ś., B., D. (Dz. Urz. [...] z 1999 r. Nr [...], poz. [...]) i położona była na obszarze oznaczonym symbolem 171 - MW,U - teren mieszkalnictwa i usług nieuciążliwych (§ 181 ust. 1). Zgodnie z § 3 pkt 6 ww. planu zagospodarowania przestrzennego przez usługi o charakterze nieuciążliwym rozumie się "usługi z zakresu handlu administracji, rzemiosła, gastronomii, kultury, których uciążliwość nie przekracza granic własności działki, na której prowadzona jest określona działalność". Tym samym inwestycja nie narusza rażąco ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się także rażącego naruszenia pozostałych ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z treścią § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271- 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Ponadto, stosownie do § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Z analizy dokumentacji projektowej wynika, że ściana północna bez otworów oraz ściana zachodnia bez otworów rozbudowywanej części (nr [...]) zostały zaprojektowane w granicy z działką o nr [...] oraz z zabudowaną w granicy z działką nr [...] (Projekt zagospodarowania terenu - str. 31; Rzut parteru - rys nr 5; Rzut I piętra - rys. nr 6; Rzut II piętra - rys. nr 7). Tym samym nie zostały w sposób rażący naruszone wskazane przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w zakresie dotyczącym wymaganych odległości. Odnosząc się do postanowienia K.-P. Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z [...] października 2016 r., unieważniającego uzgodnienie projektu budowlanego spornej inwestycji, dokonane przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych ppłk. pożarnictwa w stanie spoczynku inż. E. W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego dokonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę będzie stanowiło nową okoliczność faktyczną, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę - art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 623/13). Okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, nie mogą stanowić zarazem przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji (wyroki NSA z 5 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 979/15; z 8 grudnia 2005 r" sygn. akt II OSK 316/05; z 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1146/08, oraz z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10). Dlatego pomimo unieważnienia uzgodnienia projektu w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, nie zachodzi podstawa do stwierdzenia z tego powodu nieważności pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej posiadają uprawnienie do badania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi jedynie projektu zagospodarowania działki lub terenu. Poza zakresem powyższego uprawnienia pozostaje badanie przyjętych rozwiązań w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, w tym dróg ewakuacyjnych, klasy odporności ogniowej biegów i spoczników schodów, zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada uprawnienia do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno- budowlanymi. Kontrola stosowania przepisów techniczno-budowlanych została przesunięta do postępowania dyscyplinarnego członka izby samorządu zawodowego (wyrok WSA w Warszawie z 8 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 176/13). Na projektancie spoczywa odpowiedzialność za przyjęte rozwiązania techniczne, zaś badanie projektu przez organ ogranicza się do sprawdzenia go w granicach określonych w art. 35 Prawa budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z 24 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 832/13; wyrok WSA w Krakowie z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07). Odnosząc się do twierdzenia, że działka nr [...] nie ma prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej, organ wskazał, że przedmiotowe roboty budowlane dotyczą istniejącego budynku. Decyzja Starosty I. nie obejmuje budowy, ani przebudowy dojazdu do nieruchomości, a tym samym nie było podstaw do badania zgodności tego dojazdu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi. W ocenie GINB, nie można mówić o rażącym naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 181 ust. 3 pkt 3 lit. q miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się także rażącego naruszenia prawa w zakresie posiadanych przez projektantów uprawnień projektowych. Dokonana przez organ analiza decyzji Starosty I. z [...] lipca 2008 r., wykazała, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Miasto I. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. Skarżący zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b tej ustawy, polegające na przyjęciu, że nie uchybiono w stopniu rażącym ww. przepisom; 2) prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas, gdy zachodzą przesłanki do uchylenia jej w całości. Skarżący wnosił o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestionowana inwestycja wykracza poza działkę nr [...]. Roboty budowlane obejmowały również działkę Miasta I. nr [...]. Potwierdza to projekt budowlany na którym widać, że elementy budynku wykraczają poza granicę działki nr [...] i wchodzą na działkę nr [...] stanowiącą własność Miasta I.. Inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością Miasta na cele budowlane. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Unieważnienie (postanowieniem z [...] października 2016 r.), uzgodnienia projektu budowlanego w zakresie wymogów ppoż. ma znaczenie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Starosta I. w trakcie prowadzonego postępowania miał wiedzę o tym, że budynek jest wyższy od wysokości podanej w projekcie budowlanym. Posiadał dokumenty będące załącznikami do decyzji, tj. projekt budowlany oraz ekspertyzę techniczną stanu technicznego budynku. Wysokość obiektu określona w tych dokumentach różni się o ponad 4 m. Tym samym organ miał obowiązek sprawdzenia, zgodności przyjętych rozwiązań architektoniczno-budowlanych z warunkami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Wysokość przedmiotowego budynku w projekcie budowlanym (w części graficznej) została określona na 11,68 m. Natomiast K.-P.i Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w postanowieniu z dnia [...] października 2016 r., wskazał, że za pomocą urządzeń elektronicznych dokonano pomiaru wysokości budynku i odczytu dwóch parametrów 13,80 m (wysokość budynku do gzymsu) oraz 14,5 m (wysokość do konstrukcji przykrycia dachu). Został on więc błędnie zakwalifikowany do budynków niskich. Powinien zostać zakwalifikowany do budynków średniowysokich. Błędne zakwalifikowanie budynku do niskich, a nie do średniowysokich, stwarza realne zagrożenie życia i zdrowia (art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) zarówno osób korzystających z obiektu, jak również obiektów sąsiednich. Wadliwe było twierdzenie organu o baraku podstaw do badania zgodności dojazdu z ustaleniami planu miejscowego, ponieważ decyzja Starosty nie obejmuje budowy, ani przebudowy dojazdu do nieruchomości. Postanowienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] marca 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być utożsamiane z prawnie uregulowaną kwestią dojazdu do nieruchomości inwestora. W sprawie doszło również do naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b ustawy Prawo budowlane, do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Zaistniały przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności, gdyż inwestor nie dysponował takim oświadczeniem. Część działki nr [...] przylegająca do nieruchomości stanowiącej własność M. B.-P., nie jest drogą publiczną, ani wewnętrzną. Pozostawienie w obrocie prawnym rażąco wadliwej decyzji Starosty I. może skutkować niebezpieczeństwem dla życia i zdrowia ludzkiego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarga jest niezasadna. Przypomnieć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności decyzji, będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Zdaniem Sądu taka właśnie była ocena dokonana przez organy nadzoru w niniejszym postępowaniu. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy jest ono oczywiste. Oznacza to, że sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a konkretnym przepisem prawa jest wyraźna, rzucająca się w oczy. Rażąco naruszony może być wyłącznie przepis jednoznaczny, niepowodujący wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto za rażące można uznać tylko takie naruszenie prawa, które powoduje, że wydane rozstrzygnięcie wywołuje skutki społeczno-ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W odniesieniu do zarzutów wniosku o stwierdzenie nieważności, powinnością organów było ustalenie, czy mają one uzasadnione podstawy. Prawidłowo organy wskazały, że sporna inwestycja polega w szczególności na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na hotel, oznaczonego na projekcie zagospodarowania terenu nr 1, usytuowanego na działce nr [...], położonej przy Placu K. w I., oraz jego rozbudowie wzdłuż granicy nieruchomości inwestycyjnej z zabudowaną działką nr [...], oznaczonej na projekcie zagospodarowania terenu nr 2 (Projekt budowlany - Opis techniczny - str. 3-4; Projekt zagospodarowania terenu - str. 31). Inwestor – M. B. – P. - wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania działką o nr [...] na cele budowlane, w którym wskazała tytuł prawny, z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (własność). Odnosząc się do zarzutów, że roboty budowlane obejmowały również działkę nr [...], której właścicielem jest Miasto I. prawidłowo organ ustalił, że wykusz oraz balkony, stanowią części składowe budynku, który usytuowany jest w granicach działki nr [...], co do której inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Budynek w tym kształcie istnieje od dziesięcioleci, a nade wszystko roboty, nie dotyczyły tych elementów. W związku z powyższym nie było wymagane wykazanie się prawem do dysponowania na cele budowlane działką nr [...]. Uwzględniając powyższe, przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego nie zostały rażąco naruszone. Nieruchomość inwestycyjna na dzień wydania kontrolowanego pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania uchwały Rady Miejskiej I. z [...] marca 1999 r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta I. obejmującego teren położony w obrębie ulic: A. M., R., Al. N., M., P., G., S., A., Ś., Ś., B., D. (Dz. Urz. [...] z 1999 r. Nr [...], poz. [...]) i położona była na obszarze oznaczonym symbolem 171 - MW,U - teren mieszkalnictwa i usług nieuciążliwych (§ 181 ust. 1). Zgodnie z § 3 pkt 6 ww. planu zagospodarowania przestrzennego przez usługi o charakterze nieuciążliwym rozumie się "usługi z zakresu handlu administracji, rzemiosła, gastronomii, kultury, których uciążliwość nie przekracza granic własności działki, na której prowadzona jest określona działalność". Tym samym inwestycja nie naruszała ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Nie wystąpiło także rażące naruszenie pozostałych ustaleń ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271- 273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m - dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów. Ponadto, stosownie do § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., jeżeli na sąsiedniej działce bezpośrednio przy granicy istnieje budynek ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych albo wydano decyzję o pozwoleniu na budowę tak usytuowanego budynku, dopuszcza się sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy tej granicy, przylegającej do istniejącej ściany, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Z analizy dokumentacji projektowej wynika, że ściana północna bez otworów oraz ściana zachodnia bez otworów rozbudowywanej części (nr [...]) zostały zaprojektowane w granicy z zabudowaną na działce nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...] (Projekt zagospodarowania terenu - str. 31; Rzut parteru - rys nr 5; Rzut I piętra - rys. nr 6; Rzut II piętra - rys. nr 7). Mając na uwadze powyższe, nie zostały w sposób rażący naruszone przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w zakresie dotyczącym wymaganych odległości. Odnosząc się do postanowienia K.-P. Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z [...] października 2016 r., unieważniającego uzgodnienie projektu budowlanego spornej inwestycji dokonane przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo stwierdził, że unieważnienie uzgodnienia projektu budowlanego dokonane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę może podstawę do wznowienia postępowania (wyrok NSA z 17 września 2014 r., sygn. akt II OSK 623/13). Okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania, nie mogą stanowić zarazem przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego mimo unieważnienia uzgodnienia projektu budowlanego w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, nie zachodzi podstawa do stwierdzenia z tego powodu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy tez wskazać, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej posiadają uprawnienie do badania zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi jedynie projektu zagospodarowania działki. Poza zakresem powyższego uprawnienia pozostaje badanie przyjętych rozwiązań w zakresie zabezpieczeń przeciwpożarowych, zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym. Odnosząc się do twierdzenia, że działka nr [...] nie miała prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej, organ słusznie wskazywał, że przedmiotowe roboty budowlane dotyczyły istniejącego od wielu lat budynku. Roboty nie obejmowały budowy, ani przebudowy dojazdu do nieruchomości, a tym samym nie było podstaw do badania zgodności tego dojazdu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz warunkami technicznymi. Nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 14 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 181 ust. 3 pkt 3 lit. q miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonana przez organ analiza decyzji Starosty I. z [...] lipca 2008 r., wykazała, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. W konsekwencji sąd nie podzielił zarzutów i wywodów skargi, a zaskarżone rozstrzygnięcie uznał za prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę, nie było podstaw do uwzględnienia skargi, co skutkowało jej oddaleniem, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.