VII SAB/Wa 110/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant ref. staż. Magdalena Bąba, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] I. umarza postępowanie sądowe w sprawie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji; II. stwierdza, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącego Z. G. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z. G. pismem z dnia 22 czerwca 2015 r. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w zakresie rozpoznania sprawy dotyczącej wniosku H. i J. K. o udzielenie pozwolenia na budowę biegalni dla koni na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w W.. Skarżący domagał się zobowiązania organu do wydania odpowiednie aktu prawnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości, w przypadku uwzględnienia skargi, orzeczenie o rażącym bądź nie naruszeniu prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi Z. G. wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. udzielono inwestorom pozwolenia na budowę biegalni dla koni przy ul. [...] w W.. Wojewoda [...]decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...]kwietnia 2014 r. utrzymał decyzje Wojewody [...]w mocy. Pomimo stwierdzenia nieważności decyzji organ I instancji do dnia wniesienia skargi nie rozstrzygnął wniosku w sprawie pozwolenia na budowę. W piśmie z dnia 30 listopada Skarżący zmodyfikował skargę domagając się zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Nadto wnosił o nieuwzględnienie faktu wydania przez organ decyzji umarzającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na tę skargę Prezydent Miasta [...] wskazał, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie toczą się obecnie sprawy dotyczące skarg na decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnoszące się do sprawy pozwolenia na budowę przedmiotowej biegalni a w związku z tym zakończenie postepowania nie jest możliwe. W dniu 28 sierpnia 2015 r. wpłynęła do akt sprawy decyzja prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę biegalni dla koni przy ul. [...] w W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), a także art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności jej działania z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należało wskazać, że z uwagi na termin wniesienia skargi postępowanie toczyło się wedle przepisów obowiązujących przed wejściem w życie nowelizacji prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchwalonej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U.2015.658). W świetle przepisu art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął czynności, do której był prawnie zobowiązany. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe, stwierdzić zatem należy, iż rozpatrując skargę na bezczynność Sąd ogranicza się do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. oraz czy zwłoka w załatwieniu sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa i czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 52 § 1 p.p.s.a. Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że Skarżący wyczerpał tryb skargowy, bowiem pismem z dnia 8 czerwca 2015 r. złożył zażalenie na bezczynność organu I instancji. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. uznał zażalenie za zasadne. Następnie należy wskazać, że faktami niespornymi w sprawie było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lutego 2013 r stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej biegalni. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...]kwietnia 2014 r. utrzymał decyzje Wojewody [...]w mocy. Rozstrzygnięcie to wpłynęło do organu w dniu [...]kwietnia 2014 r. Zatem w pierwszym rzędzie należało rozstrzygnąć, czy skarżony organ miał obowiązek podjąć jakiekolwiek rozstrzygnięcie. Wskazać w związku z tym należy, iż po wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność, sprawa będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności wraca do organu, który wydał wadliwą decyzję. Organ ten winien ponownie rozpatrzyć sprawę lub umorzyć postępowanie jeśli stało się ono bezprzedmiotowe ( por. II OSK 256/11, I SA 178/83 ). Zasadnym było więc twierdzenie, że w dacie składania skargi organ pozostawał w bezczynności. Podnieść w związku z tym należy, że na zasadzie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a ustawy, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2). Z powyższego wynika, że celem skargi na bezczynność organu jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności, w sprawie wszczętej żądaniem strony. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. W konsekwencji, podjęcie przez organ aktu, po wniesieniu skargi, przesądza o tym, że organ nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi stosownie do uprawnień, jakie posiada na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nieuprawnione i niemożliwe jest bowiem zobowiązywanie organu do dokonania czynności, która została już dokonana. W realiach niniejszej sprawy nie budzi zatem wątpliwości, że na organie ciążył obowiązek podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Do daty wniesienia skargi rozstrzygnięcie takie nie zostało podjęte. Dopiero w dniu [...] sierpnia 2015r. organ wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, tj. po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem przez Sąd, organ załatwił sprawę, w której zaskarżona została bezczynność. W tych okolicznościach postępowanie sądowe co do zobowiązania organu do wydania aktu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż w czasie zawisłości sprawy sądowoadministracyjnej wystąpiły zdarzenia, w następstwie których sprawa ta przestała istnieć. Tym samym nie było możliwe uwzględnienie skargi na bezczynność na podstawie art. 149 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi określonego działania. Z tego powodu, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd postanowił umorzyć postępowanie w zakresie, w jakim dotyczyło ono zobowiązania organu do podjęcia rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, zachodzi konieczność dokonania oceny w pozostałym zakresie objętym dyspozycją przepisu art. 149 p.p.s.a. i ustalenia, czy w sprawie zaistniała bezczynność oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jak też rozważyć, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny. Dostrzec trzeba, że zgodnie ze stanowiskiem utrwalonym w orzecznictwie na tle art. 149 p.p.s.a., wydanie przez organ decyzji w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu, mimo, iż są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu (por. wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 884/13 oraz postanowienia NSA: z 6 czerwca 2014 r., II OSK 1386/14; z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12; z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontekście powyższego, w ocenie Sądu, z okoliczności faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie wynika, aby bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, powołana wyżej strona internetowa). W rozpoznawanej sprawie zważyć należało, że Organ dopuścił się bezczynności w swoim działaniu, jednak nie można mówić w tym przypadku o rażącym zaniedbaniu ze strony organu, bo organ nie wykazał się lekceważeniem Skarżącego, ani też nie działał w opóźnieniu w sposób celowy. W celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W odniesieniu do rozpatrywanej sprawy Sąd uwzględnił, iż opóźnienie w rozpoznaniu wniosku wynikało z wątpliwości dotyczących sposobu zakończenia postępowania. Nie można bowiem pominąć faktu, że sądy administracyjne wskazywały na brak potrzeby wydawania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji. Organ niezwłocznie po otrzymaniu postanowienia uwzględniającego zażalenie na bezczynność i wskazującego sposób zakończenia sprawy, wydał rozstrzygnięcie zgodne ze stanowiskiem organu II instancji. Należy tez mieć na uwadze, że to nie Skarżący był autorem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, w związku z tym brak formalnego zakończenia postepowania przez Prezydenta Miasta [...] nie wpływał w żaden sposób na praw i obowiązki Skarżącego. Z powyższych przyczyn Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanej sprawie bezczynność organu była dotknięta rażącym naruszeniem prawa o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. W konsekwencji nie zaistniały też podstawy do wymierzenia organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a.