VII SAB/Wa 304/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Michał Podsiadło po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi D. Ł. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wpisaniu do rejestru zabytków postanawia: 1) odrzucić skargę; 2) zwrócić D. Ł. kwotę 100 (sto) zł wpisaną 25 stycznia 2022 r. do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod poz. 2076, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. D. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z [...] lutego 1980 r. o wpisaniu do rejestru zabytków obiektu "[...] – miasto". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Organ wyjaśnił, że 27 sierpnia 2021 r. wpłynął wniosek D. Ł. (dalej: skarżącego) o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W ocenie organu, wniosek ten nie spowodował wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż w sposób jednoznaczny wyrażono w nim żądanie wszczęcia postępowania z urzędu. W swoim wniosku skarżący nie powoływał się ponadto na posiadanie przez siebie statusu strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ wskazał, że w sprawach unormowanych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a)pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy, w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, skarga podlega odrzuceniu. W niniejszej sprawie, skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego została objęta bezczynność organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] o wpisaniu do rejestru zabytków. Z akt sprawy wynika, że pismem z 24 sierpnia 2021 r. skarżący złożył do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu pismo oznaczone jako "wniosek o wszczęcie postępowań z urzędu", w którym wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie pismem z 30 września 2021 r. skarżący skierował do Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu ponaglenie w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, organ prawidłowo potraktował podanie skarżącego z 24 sierpnia 2021 r. jako skargę w rozumieniu art. 227 i następnych k.p.a. Wniosek o wszczęcie przez organ administracji postępowania administracyjnego z urzędu – również postępowania nadzwyczajnego jakim jest procedura stwierdzenia nieważności decyzji – traktować należy, jako skargę, o której mowa w art. 227 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się pogląd wskazujący, że żaden z przepisów k.p.a. czy p.p.s.a. nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. wyrok NSA z 27 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2791/00 i wyroki WSA w Warszawie z 20 grudnia 2007 r. sygn. akt. I SA/Wa 1299/07 i z 5 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 861/07, wyroki WSA w Poznaniu z 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Po 240/11 i z 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 1105/11). Prowadzona z urzędu działalność organów administracji pozostaje zatem w gestii tych organów, a brak inicjatywy konkretnego organu w tym zakresie (skoro żaden przepis nie obliguje go do wszczęcia postępowania z urzędu a jedynie daje mu taką możliwość) nie podlega ocenie sądu administracyjnego. Innymi słowy, nie podlega sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu (zob. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2747/18, LEX nr 3093255). Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują również żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (zob. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 5/17, LEX nr 2585884). Należy zatem przypomnieć, że stosownie do art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W orzecznictwie sądowym panuje ugruntowany pogląd, iż powyższy tryb "ogólnoskargowy" jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną, a mianowicie zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi. Skarga wniesiona w trybie przepisów działu VIII k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r. sygn. akt III SA 1636/97, postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2000 r. sygn. akt III SAB 108/99). Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 1999 r. sygn. akt III SAB 7/99). W ramach postępowania skargowego regulowanego działem VIII k.p.a. realizowane jest zagwarantowane każdemu w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) prawo składania petycji, skarg i wniosków. Postępowanie w sprawie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 k.p.a. cechuje się tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego, lecz jedynie zawiadamia się go o czynnościach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności podniesionych w skardze. Celem tego postępowania jest ocena skutków działania, czy też bezczynności organów, a nie wydawanie wiążących w sprawie rozstrzygnięć. Postępowanie takie nie kończy się władczym aktem, podlegającym ocenie sądu administracyjnego pod względem legalności. Zakończenie postępowania skargowego przybiera formę zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi, zawierającego informację o czynnościach organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. Zawiadomienie kończące postępowanie skargowe nie dotyczy zatem stwierdzenia, czy też uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Działania organów administracji publicznej będące przedmiotem tego rodzaju skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych, gdyż nie mieszczą się w katalogu czynności i aktów, który zawiera art. 3 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, w przypadku wniesienia skargi do organu administracji w trybie art. 227 k.p.a., na wynik tego postępowania nie służy skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09, Lex nr 557044). Również bezczynność w przedmiocie załatwienia skargi wniesionej w powyższym trybie nie podlega więc kontroli sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W przypadku wniesienia skargi do organu administracji na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego ani na wynik tego postępowania, ani na bezczynność organu. Reasumując, ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1578/10, Lex nr 737711), zaś w przypadku nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II OSK 2019/10, Lex nr 743368). Ponieważ sposób rozpatrzenia skargi administracyjnej nie należy do przypadków określonych w art. 3 § 2 określonych w pkt 1-4a p.p.s.a., nie jest również dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Niniejsza sprawa nie należy zatem do właściwości sądu administracyjnego, wobec czego Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Orzeczenie w tym przedmiocie zawarto w pkt. 1 postanowienia. Ponadto stosownie do art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od odrzuconego pisma. Dlatego też w punkcie 2. postanowienia orzeczono o zwrocie skarżącemu kwoty 100 zł, uiszczonej tytułem wpisu od skargi. Mając to na uwadze, Sąd postanowił jak w sentencji.