VII SAB/Wa 76/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] z siedzibą w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji I. zobowiązuje Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania Towarzystwa [...] z siedzibą w W. od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.- w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego orzeczenia, II. stwierdza, że Minister Infrastruktury i Budownictwa dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego Towarzystwa [...] z siedzibą w W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] sierpnia 2016 r. Towarzystwo [...] z siedzibą w W. (dalej jako skarżący) wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa w zakresie rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że przewlekłość organu ma charakter rażący, zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym w terminie dwóch tygodni od dnia uprawomocnienia się wydanego wyroku oraz o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 100 zł i zasądzenie kosztów postępowania. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] marca 2016 r., do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynęło pismo Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], przekazujące odwołanie Towarzystwa [...] z siedzibą w W. (dalej jako "skarżący"), od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa odcinka drogi ekspresowej [...] od węzła "[...]" (bez węzła) do węzła "[...]". Zadanie II węzeł "[...]" (bez węzła) - węzeł "[...]" w km 6+450,26 - 13+690,73", zwaną dalej "decyzją Wojewody [...]". Z uwagi na fakt, że do organu wpłynął szereg odwołań od decyzji Wojewody [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa pismami z dnia [...] marca 2016 r., wezwał część osób wnoszących odwołania do usunięcia braków formalnych przedmiotowych odwołań oraz jednego z odwołujących wezwał do wykazania interesu prawnego przysługującego mu w niniejszym postępowaniu. Równocześnie w tym samym dniu organ przesłał inwestorowi kopie odwołań, w celu umożliwienia mu zajęcia stanowiska w sprawie zagadnień podniesionych w tych pismach. Następnie pismami z dnia [...] marca 2016 r., Minister wezwał dwie osoby wnoszące pismo w trakcie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do usunięcia braków formalnych przedmiotowego pisma. W dalej kolejności organ odwoławczy pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy, z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź inwestora na wezwanie dotyczące zajęcia stanowiska w sprawie zagadnień podniesionych w odwołaniach skarżących oraz na usunięcie braków formalnych części wniesionych odwołań. Pismem z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], Minister ponownie wezwał inwestora do zajęcia stanowiska w sprawie zagadnień podniesionych w odwołaniach skarżących. Z uwagi na brak odniesienia się do wszystkich zarzutów lokalizacyjnych podniesionych przez jedną ze stron skarżących oraz brak podania powodów, dla których inwestor zobowiązał się do dokonania określonych czynności, pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., Minister wezwał inwestora do doprecyzowania przesłanego do organu odwoławczego pisma. Jednocześnie organ wezwał Starostę [...] do wskazania, czy granice wskazanych nieruchomości na mapach będących załącznikami do decyzji Wojewody [...] wyznaczone zostały w sposób prawidłowy oraz postanowieniem znak: [...] odmówił wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji Wojewody [...]. Również w tym samym dniu, tj. [...] czerwca 2016 r., Minister przekazał wybranym stronom postępowania stanowisko inwestora i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz pismem znak: [...], pozostawił bez rozpoznania podania, których braki formalne nie zostały uzupełnione. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r, złożonym bezpośrednio w siedzibie Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, skarżący wezwał Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego wskutek bezczynności organu w rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody [...]. W dalszej kolejności organ odwoławczy pismem z dnia [...] lipca 2016 r., poinformował jedną z zainteresowanych osób o etapie, na jakim jest postępowanie odwoławcze, zaś w dniu [...] lipca 2016 r. przekazał wybranym stronom stanowisko inwestora i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz pismem z tej samej daty pozostawił bez rozpoznania podanie, którego braki formalne nie zostały usunięte. Z uwagi na oczekiwanie na dokumentację projektową, którą inwestor zobowiązał się dostarczyć, organ odwoławczy pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., oraz z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ odwoławczy przesłał inwestorowi pisma stron postępowania wraz z kopiami załączników celem ewentualnego wykorzystania i ustosunkowania się do uwag ujętych w tych pismach, zaś z uwagi na brak dotrzymania przez inwestora terminu na złożenie określonych dokumentów, organ odwoławczy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., wezwał inwestora do dostarczenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz projektowej, którą inwestor zobowiązał się uprzednio dostarczyć. Z uwagi na fakt, że inwestor w dalszym ciągu nie nadesłał stosownych dokumentów, organ odwoławczy pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] ponownie wezwał inwestora do dostarczenia, niezwłocznie, nie później niż w terminie 5 dni od dnia doręczenia wezwania, dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz projektowej, którą inwestor zobowiązał się dostarczyć, a ponadto pismem znak: [...] ponownie wezwał Starostę [...] do wskazania, czy granice wskazanych nieruchomości na mapach będących załącznikami do decyzji Wojewody [...] wyznaczone zostały w sposób prawidłowy. W dniu [...] września 2016 r. do organu odwoławczego wpłynęły dokumenty, do złożenia których zobowiązany był inwestor. W dalszej kolejności Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia [...] września 2016 r. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przed wydaniem rozstrzygnięcia. W związku z wniesioną przez Towarzystwo [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r. skargą na przewlekłe prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania, Minister Infrastruktury i Budownictwa w dniu [...] września 2016 r. przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie rzeczoną skargę wraz z odpowiedzią na skargę. W odpowiedzi organ odwoławczy wskazał, że wszystkie czynności podejmowane były przez organ odwoławczy bez zbędnej zwłoki i były niezbędne dla prawidłowego rozpatrzenia przedmiotowej, skomplikowanej sprawy. Minister Infrastruktury i Budownictwa dodatkowo wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., Departament Lokalizacji Inwestycji Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa, właściwy w sprawie zezwoleń na realizację inwestycji drogowych, wystąpił do Departamentu Dróg Publicznych o wyrażenie opinii w przedmiocie interpretacji zapisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1590), w związku z pojawieniem się problemu prawnego dotyczącego możliwości określania granic pasów drogowych innych dróg publicznych oraz możliwości przekazania wybudowanych i oddanych do użytków dróg właściwym jednostkom samorządu terytorialnego. Odpowiedź na powyższe wystąpienie wpłynęła do Departamentu Lokalizacji Inwestycji w dniu [...] czerwca 2016 r. Minister wskazał ponadto, że na etapie postępowania odwoławczego, na bieżąco monitorował kwestię odpowiedzi inwestora na wystosowane wezwania lub kwestie związane z doręczeniem niezbędnych dokumentów, na które to okoliczności sporządzane zostały stosowne notatki służbowe. W ocenie organu odwoławczego wszystkie czynności dokonane w ramach postępowania odwoławczego były zasadne i miały swoje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa. Organ odwoławczy wskazał, że nie podejmował czynności pozornych czy nieadekwatnych, które w rzeczywistości nie prowadziły do zakończenia prowadzonego postępowania. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 11 g ust. 2 specustawy drogowej organ odwoławczy podniósł, że przepis ten wyznacza organowi odwoławczemu termin 30 dni na rozpatrzenie odwołania, jednak w ocenie Ministra organy odwoławcze zobowiązane są przy tym do stosowania art. 36 k.p.a. o zawiadamianiu stron w przypadku niemożliwości rozpatrzenia odwołania w wyznaczonym terminie 30 dni, niezależnie od tego, czy przyczyna przekroczenia terminu do rozpatrzenia odwołania jest zależna od organu odwoławczego. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę wskazał, że przepis art. 36 k.p.a., na który powołuje się organ, nie ma zastosowania w sprawach dotyczących odwołań od udzielonych zezwoleń na realizację inwestycji drogowych. Jednocześnie skarżący podał, że w jego ocenie przesyłanie inwestorowi wniesionych odwołań i pism stron, a następnie długotrwałe oczekiwanie aż inwestor ustosunkuje się do nich, jest rażąco sprzeczne z wymogiem art. 12 § 1 k.p.a. i przyczyniło się do zaistniałej przewlekłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – powoływanej jako: Ppsa ), sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z treści art. 52 § 1 i § 2 ppsa wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – w wersji obowiązującej na dzień orzekania w niniejszej sprawie, powoływanej jako: Kpa) takim środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dniu [...] czerwca 2016r. skarżące Towarzystwo [...] wezwało Ministra Infrastruktury i Budownictwa do usunięcia naruszenia prawa i rozpoznania jego odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kpa, ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 Kpa lub w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie. Przechodząc do rozważań czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości w rozpoznaniu odwołania skarżącego to, odnosząc się do tak sformułowanego przedmiotu zaskarżenia, tytułem wstępu należy wskazać, iż zgodnie z art. 12 § 1 Kpa organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia – o czym stanowi art. 7 i art. 77 § 1 Kpa Z kolei w myśl art. 35 § 1 i 3 Kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 11g.ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz.U. 2015r., poz.2013 ze zm)- odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni. Sąd nie podziela stanowiska skarżącego o braku możliwości stosowania art. 36 kpa w postepowaniu odwoławczym którego przedmiotem jest decyzja wydana w oparciu o przepisy specustawy, bowiem zakazu takiego nie da się wyprowadzić z brzmienia samej ustawy. W myśl natomiast art. 36 § 1 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W powołanym przepisie art. 36 Kpa nie zostały określone kryteria, jakimi powinien kierować się organ przy wyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy. W konkretnych przypadkach uprawnione jest odwoływanie się do zasad wyrażonych w art. 12 Kpa. Nowy termin musi być określony obiektywnie w takim znaczeniu, że jego upływ może być kontrolowany przez stronę i organ. Nie ma przy tym przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie sprawy z określeniem przyczyn opóźnienia (vide: wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II FSK 1090/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Tym niemniej przedłużenie terminu do rozpoznania odwołania musi być uzasadnione koniecznością przeprowadzenia niezbędnych czynności wyjaśniających. Za takie czynności nie mogą być uznane doręczanie pisma zawierających zarzuty odwołujących się inwestorowi, a następnie oczekiwanie na zajecie przez niego stanowiska merytorycznego wobec tychże zarzutów. Tymczasem Minister pismem z dnia [...] marca 2016r. przesłał inwestorowi kopie odwołań celem umożliwienia mu zajęcia stanowiska w sprawie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016r. organ odwoławczy wyznaczył nowy termin rozpoznania odwołania na z uwagi na oczekiwanie na odpowiedź inwestora na wezwanie dotyczące zajęcia stanowiska w sprawie zagadnień podniesionych w odwołaniach skarżących. Pismem z dnia [...] maja 2016 r., Minister ponownie wezwał inwestora do zajęcia stanowiska w sprawie zagadnień podniesionych w odwołaniach skarżących. W tym miejscu można postawić zasadny wniosek ,iż co najmniej od końca marca do końca maja organ odwoławczy nie podejmował czynności zmierzających do zakończenia sprawy. Następnie pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., Minister wezwał inwestora do doprecyzowania przesłanego do organu odwoławczego pisma, bowiem nie wypowiedział się co do wszystkich zarzutów dotyczących lokalizacji. Z uwagi na oczekiwanie na dokumentację projektową, którą inwestor zobowiązał się dostarczyć, organ odwoławczy pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r., oraz z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ odwoławczy przesłał inwestorowi pisma stron postępowania wraz z kopiami załączników celem ustosunkowania się do uwag ujętych w tych pismach, zaś z uwagi na brak dotrzymania przez inwestora terminu na złożenie określonych dokumentów, organ odwoławczy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r., wezwał inwestora do dostarczenia, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz projektowej, którą inwestor zobowiązał się uprzednio dostarczyć. Z uwagi na fakt, że inwestor w dalszym ciągu nie nadesłał stosownych dokumentów, organ odwoławczy pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. ponownie wezwał inwestora do dostarczenia, niezwłocznie, nie później niż w terminie 5 dni od dnia doręczenia wezwania, dokumentacji geodezyjno-kartograficznej oraz projektowej, którą inwestor zobowiązał się dostarczyć. W dniu [...] września 2016 r. do organu odwoławczego wpłynęły dokumenty, do złożenia których zobowiązany był inwestor. W dalszej kolejności Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia [...] września 2016 r. zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, przed wydaniem rozstrzygnięcia. Do dnia orzekania przez Sąd w sprawie niniejszej organ odwoławczy nie rozpoznał odwołania skarżącej i nie wydał w tym przedmiocie rozstrzygnięcia. Przebieg postepowania przed organem odwoławczym oraz rodzaj podejmowanych czynności w dużej mierze sprowadzający się do pośrednictwa w wymianie korespondencji pomiędzy odwołującym się a inwestorem prowadzi do konstatacji, iż szybkość postępowania odwoławczego zależy przede wszystkim od działań inwestora, który odpowiada na pisma organu lub realizuje obowiązki na niego nakładane w dowolnym terminie bez żadnej sankcji ze strony organu prowadzącego to postępowanie. Należy także podkreślić, iż obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II Instancji nie może być przerzucony na stronę , w tym przypadku na inwestora, który po wielokroć musi zajmować pisemne stanowisko wobec zgłaszanych zarzutów. Podnieść trzeba, iż ustawodawca, uwzględniając szereg uprawnień inwestora w trakcie realizacji inwestycji drogowej na podstawie przepisów tzw . "spec" ustawy dostrzegł zarazem konieczność sprawnego prowadzenia postępowania odwoławczego w sprawach odwołań od decyzji I- instancyjnych, wydanych na jej podstawie (patrz - art. 11 g ust. 2 ustawy). Zdaniem Sądu, prowadzący postępowanie odwoławcze w omawianej sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa nie podołał zachowaniu obowiązującego go terminu. Organ ten podejmował bowiem w toczącym się postępowaniu cały szereg opisanych czynności łownie o charakterze formalnym, które jednak nie sprowadzały się do merytorycznej oceny decyzji organu i Instancji. W odniesieniu do zjawiska przewlekłości postępowania administracyjnego w orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, iż postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy ( vide: wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że w określonej dacie – a będzie nią data orzekania przez sąd – można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania ( vide: wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13 - baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Przy kwalifikowaniu przewlekłości postępowania należy mieć na względzie sytuację, w której organ działa opieszale lub tylko pozoruje działania, formalnie nie będąc bezczynnym ( vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 78). W orzecznictwie można się również spotkać z poglądami, iż pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy ( vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2011 r., IV SAB/Wr 84/11, WSA w Łodzi z 7 marca 2012 r., II SAB/Łd 2/12, w Lublinie z 19 lutego 2013 r., II SAB/Lu 118/12 oraz WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., I SAB/Wa 473/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl ), albo też czynności te są mało istotne dla merytorycznego załatwienia sprawy ( vide: wyroki WSA w Gorzowie Wlkp. z 12 czerwca 2013 r., II SA/Go 26/13 oraz WSA w Łodzi z 5 lipca 2013 r., II SAB/Łd 48/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem m.in. opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2014 r., I SAB/Wa 323/13 - baza orzeczeń.nsa.gov.pl) Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VII SAB/Wa 120/13 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). W odniesieniu do omawianej kwestii przewlekłości za uzasadniony uznać należy wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż oceniając fakt jej zaistnienia uwzględnić należy także stopień zawiłości sprawy oraz postawę stron tego postępowania ( vide: wyrok WSA w Warszawie z 20 grudnia 2013 r., VII SAB/Wa 88/13 - baza orzeczeń nsa gov.pl). Działania organu odwoławczego należy uznać za nieefektywne i pozorne, przesyłanie kolejnych pism inwestorowi i przedłużające się oczekiwanie na zajecie przez niego stanowiska w żaden sposób zwalniało organu odwoławczego od podjęcia decyzji. Konsekwencją stwierdzenia przewlekłości i niezałatwienia sprawy na dzień wyrokowania było zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa do rozpoznania odwołania skarżącego w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku. Określając termin załatwienia sprawy (art. 286 § 2 Ppsa) Sąd uwzględnił stopień zaawansowania prowadzonego postępowania i skalę trudności sprawy. Stwierdzając stan przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania (na podstawie pkt 3 § 1 art. 149 Ppsa ) Sąd obligowany był do jednoczesnego stwierdzenia czy przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( 1a art. 149 Ppsa ). Biorąc pod uwagę ilość podjętych w sprawie przez organ nieefektywnych czynności , stopień trudności sprawy oraz fakt długiego okresu prowadzenia postępowania , przewlekłość tę należało zakwalifikować jako noszącą znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a Ppsa. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzonych na rzecz skarżącego kosztów postępowania podjęte zostało na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 Ppsa w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm).