VII SO/Wa 11/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku W.D. o wymierzenie Dyrektorowi Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowy Instytut Badawczy w [...] grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy postanawia: 1. wymierzyć Dyrektorowi Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowy Instytut Badawczy w [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 2. zasądzić od Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowy Instytut Badawczy w [...] na rzecz wnioskodawcy W.D. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W.D. (dalej jako "wnioskodawca") pismem z 1 kwietnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz.U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", Dyrektorowi Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowy Instytut Badawczy w [...] (dalej jako "organ") grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wnioskodawca wskazał, że w dniu 25 lutego 2021 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem organu, skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpoznania w drodze decyzji wniosków o wykupu mieszkania zakładowego, doręczenie kopii świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, o zwiększenie efektywności energetycznej budynku oraz zastosowanie OŹE, jak również nieudzielenia odpowiedzi na e-maile stanowiące polemikę z pismem organu z 29 stycznia 2021 r. Sąd pismem z 12 lipca 2021 r., w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VII Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 maja 2021 r., wezwał organ do udzielenia odpowiedzi na wniosek oraz nadesłanie go wraz z aktami sprawy. Organ w dniu 13 sierpnia 2022 r. (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia k-53 akt sądowych) przekazał do Sądu skargę wnioskodawcy na przewlekłe prowadzenie postępowania wraz z odpowiedzią na tę skargę oraz odpowiedzią na wniosek o wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na ww. wniosek wniósł o jego oddalenie, ewentualnie odrzucenie i wskazał, że Instytut Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowy Instytut Badawczy w [...] (dalej jako "Instytut") jest instytutem badawczym w rozumieniu przepisów ustawy o instytutach badawczych z 30 kwietnia 2010 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1350) i posiada osobowość prawną zgodnie z art. 1 ww. ustawy. W art. 2 ww. ustawy określono zakres działalności instytutów. Dotyczy on badań i nauki, nie zaś skarżonej sprawy, tj. stosunku najmu i kwestii z najmem związanych, który regulują odrębne przepisy, m.in. Kodeks cywilny w części dotyczącej najmu i dzierżawy. Instytut wyposażono w nieruchomości, w celu realizacji zadań statutowych. Instytut Hodowli i Aklimatyzacji Roślin Państwowy Instytut Badawczy w [...] (dalej jako "Instytut") posiada nieruchomości dla realizacji celów statutowych i wynajmuje je pracownikom na zasadach określonych m.in. w przepisach Kodeksu cywilnego. Nieruchomość, której dotyczy niniejsza sprawa i wniosek ją inicjujący, jest własnością Instytutu i była wynajmowana żonie wnioskodawcy, zaś po jej śmierci umowa najmu została zawarta z wnioskodawcą. Wnioskodawca wielokrotnie występował o wykup przedmiotowej nieruchomości na korzystnych zasadach, jednak każdorazowo uzyskiwał odpowiedź o braku woli po stronie Instytutu jej sprzedaży. W konsekwencji skarżący zaczął składać szereg pism dotyczących ww. nieruchomości (w tym pisma i wnioski, których dotyczy złożona w niniejszej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, tj. kolejny wniosek o wykupu mieszkania zakładowego z 20 grudnia 2020 r., o doręczenie kopii świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, o zwiększenie efektywności energetycznej budynku oraz zastosowanie OŹE, jak również nieudzielenie odpowiedzi na e-maile dotyczące pisma organu z 29 stycznia 2021 r.), zarówno do Instytutu, jaki i wielu innych podmiotów i organów, w celu przymuszenia Instytutu do sprzedaży wynajmowanego lokalu. Na każde z wystosowanych pism skarżący otrzymuje odpowiedź. Ostatnio Instytut otrzymał pismo z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które go nadzoruje, z którego wynika, Instytut posiada nieruchomości do realizacji celów statutowych i wniosek wnioskodawcy w zakresie nabycia nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Instytut udzielił dodatkowo odpowiedzi wnioskodawcy, wskazując na możliwość wglądu do dokumentacji w wydzielonym pomieszczeniu z zachowaniem wymogów sanitarnych, ale wnioskodawca nie skorzystał z tej możliwości, przedkładając kolejne pisma. Organ podniósł dalej, że art. 221 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", wskazuje, że "zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu". Instytutu nie sposób zakwalifikować do podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów K.p.a., nie wydaje on również decyzji administracyjnych. W konsekwencji nie zachodzi w sprawie żaden z przypadków, o których mowa art. 3 § 2 p.p.s.a. Brak jest więc podstaw do uwzględnienia wniosku. Z ostrożności procesowej Instytut każdorazowo odpowiada wnioskodawcy na wszelkie pisma, a zatem jego wnioski i pisma są rozpatrywane. I tak, w niniejszej sprawie nie został spełniony warunek przewlekłości postępowania, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., bowiem: pismem z 27 stycznia 2021 r. organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z 20 grudnia 2020 r. o wykup mieszkania zakładowego (poinformowano, że Instytut nie zamierza sprzedać nieruchomości); pismami z 29 stycznia 2021 r., 23 lutego 2021 r., 5 marca 2021 r. udzielono skarżącemu odpowiedzi na wnioski z 6 stycznia 2021 r. o zwiększenie efektywności energetycznej budynku oraz o zastosowanie OŹE i z 11 lutego 2021 r. o doręczenie kopii świadectwa charakterystyki energetycznej budynku, jak również udzielono skarżącemu stosowniej odpowiedzi na szereg pism stanowiących polemikę z pismem organu z 29 stycznia 2021 r. Odpowiedzi uzyskane nie były jednak dla wnioskodawcy satysfakcjonujące, co skutkowało wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania oraz wniosku o wymierzenie organowi grzywny, które są niezasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Artykuł 55 § 1 p.p.s.a., na mocy którego złożono wniosek o wymierzenie grzywny ma na celu zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. i zapobieganie przetrzymywaniu przez nie skarg skierowanych do sądu administracyjnego. Sąd, odnosząc się na wstępie do argumentów organu zawartych w odpowiedzi na wniosek oraz do postulatu odrzucenia bądź oddalenia wniosku inicjującego postępowanie, gdyż Instytut nie jest organem administracji publicznej, a wniosek o ukaranie grzywną nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów administracyjnych stwierdza, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Artykuł 25 § 1-4 p.p.s.a., określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona i wymieniając w tym katalogu "organ administracji publicznej" nie odnosi się do szerszego pojęcia "organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a który to organ jest – zgodnie z art. 32 p.p.s.a. - stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej, obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 p.p.s.a.). Oznacza to, że art. 25 § 1-4 p.p.s.a. dotyczy adresatów działań organów "których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a nie tych organów. Zdolność organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do występowania przed sądem administracyjnym jako strona wynika z art. 32 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2878/12 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podkreślił, że z art. 32 p.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową. Również w doktrynie podkreśla się, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem ma samodzielne źródło w art. 32 p.p.s.a. (zob.: B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo z 2006r., nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z 13 listopada 2012r., I OPS 3/12, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2014 r., nr 3, s. 28 i n.), a zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 753/15; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji organ, do którego złożono skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania jest stroną postępowania sądowego. Natomiast kwestię, czy organ ten jest podmiotem (organem w znaczeniu funkcjonalnym) obowiązanym w rozumieniu przepisów prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zainicjowanej wnioskiem/pismem strony, z uwagi na przedmiot postępowania z wniosku o ukaranie karą grzywny na mocy art. 55 § 1 p.p.s.a., można rozstrzygnąć dopiero podczas rozpatrywania skargi wniesionej w sprawie. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie Sąd. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażano w judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 lutego 2019 r. sygn. akt I OZ 105/19 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest organem w rozumieniu ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. To dopiero Sąd w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych. Tym samym, wbrew stanowisku Dyrektora Instytutu Hodowli i Aklimatyzacji Roślin, żadna z powoływanych okoliczność nie zwalnia tego podmiotu z obowiązku przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wraz z odpowiedzią na skargę. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 czerwca 2010 r. sygn. I OZ 495/10; 11 stycznia 2011 r. sygn. I OZ 996/10; 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OZ 698/13, 15 maja 2018 r. sygn. akt I OZ 454/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc zatem do oceny zasadności wniosku o wymierzenie organowi grzywny, zauważyć należy, że organ nie zakwestionował otrzymania w dniu 25 lutego 2021 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w niniejszej sprawie. Tym samym zobowiązany był do jej przekazania do Sądu w terminie 30 dni od jej otrzymania. Skargę tę przekazał natomiast do Sądu dopiero w dniu 13 sierpnia 2021 r. (Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia k-53 akt sądowych). Uznać zatem należy, że organ nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. Jeszcze raz podkreślić należy, że bezwzględnym obowiązkiem organu, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, jest przekazanie do Sądu skargi w prawem przewidzianym terminie. Tym samym nawet, gdyby uzasadnionym było przekonanie Dyrektora, że skarga nie jest dopuszczalna, nie zwalnia organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego, a nie organu, jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne. Sąd z tego względu stwierdził, że zaszła podstawa do wymierzenia organowi grzywny i uznał, że adekwatna do stopnia opieszałości organu jest grzywna w wysokości 500 zł. Stwierdzić bowiem należy, że stan nieprzekazania skargi trwał ponad 5 miesięcy, natomiast przedstawiona przez organ argumentacja nie usprawiedliwia niedopełnienia ciążącego na nim obowiązku przekazania skargi Sądowi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a.