VIII SA/Wa 10/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant starszy referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Szydłowcu (dalej: Rada Miejska, organ), działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 11a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2017 poz. 1840, dalej: u.o.z.), podjęła w dniu 13 marca 2018 r. uchwałę Nr XLIV/297/18 w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Szydłowiec w 2018 r. Pismem z 28 grudnia 2018 r. Prokurator Ośrodka Zamiejscowego Prokuratury Rejonowej w Przysusze z siedzibą w Szydłowcu (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 11a ust 5 u.o.z. w związku z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP), art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z § 115, § 135, § 146 i § 147 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 poz. 283 t.j.), poprzez brak wskazania w § 13 załącznika do uchwały, pomimo takiego obowiązku ustawowego, sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt z przekroczeniem delegacji ustawowej art. 11a ust. 1 u.o.z. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podjęta uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, zaś art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym m.in. wysokość środków i sposób finansowania programu. Prokurator podniósł, że zgodnie z § 13 ust. 2 załącznika do cytowanej uchwały środki finansowe przeznaczone na realizację programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt zabezpieczone zostały w budżecie gminy Szydłowiec i wynoszą na 2018 r. do 70.000 zł. Istotne naruszenie prawa polega na niewypełnieniu, pomimo jednoznacznie określonego w art. 11a ust. 5 u.o.z., obowiązku wskazania zarówno wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu, jak i sposobu, czyli określonego trybu postępowania przy wydatkowaniu tych środków. Wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego przekłada się negatywnie na ważność całej uchwały, albowiem nie jest dopuszczalne określenie w innym akcie kwoty przeznaczonej na realizację programu. Narusza przepisy prawa pozastawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu, które są obligatoryjne, w tym wysokość środków i sposób ich wydatkowania, to brak pełnej realizacji skutkuje istotnym naruszeniem prawa i upoważnia do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że program na 2018 r. utracił swoją ważność z dniem 31 grudnia 2018 r. na skutek upływu czasu, na jaki został przyjęty. Ponadto niemożliwe jest dokładne sprecyzowanie wysokości wydatków w poszczególnych kategoriach zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała Nr XLIV/297/18 Rady Miejskiej w Szydłowcu z 13 marca 2018 r. w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Szydłowiec w 2018 r. (dalej: Program, uchwała). Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302 j.t. ze zm. dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie prawa, jak to zarzuca zaskarżonej uchwale Prokurator w punkcie II skargi. W przedmiotowej sprawie nie było natomiast sporu co do tego, że uchwała Rady Miejskiej stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460), a jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Wobec stanowiska Rady Miejskiej, zawartego w odpowiedzi na skargę, Sąd zauważa, że możliwość merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie nie była wyłączona przez okoliczność, iż zaskarżona uchwała dotyczy jedynie roku 2018 i na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex Nr 384291, z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/07, publ. Lex Nr 334309, z 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 58/06, publ. Lex Nr 320905). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). Jak wynika z treści powyższych przepisów, wskazanie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu stanowi jego obligatoryjny element. Jego pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie skutkuje bezwzględną nieważnością aktu prawa miejscowego. W świetle powyższego, w ocenie Sądu, zasadnie skarżący zakwestionował § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje on delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W § 13 wskazano, że koszty realizacji zadań określonych w Programie ponosi Gmina Szydłowiec (ust. 1), w której budżecie na 2018 r. przeznacza się środki finansowe na realizację zadań związanych z przeciwdziałaniem bezdomności zwierząt w kwocie do 70.000 zł (ust. 2). Rada Miejska wskazała więc jedynie górną granicę wysokości środków finansowych na realizację Programu, natomiast pominęła ustalenie sposobu wydatkowania tych środków. Zdaniem Sądu, przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Niedopuszczalne jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty (do 70.000 zł) na realizację całego Programu bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). W konkluzji należy stwierdzić, że § 13 załącznika zaskarżonej uchwały istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Zatem w zakresie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu (element obligatoryjny przedmiotowej uchwały) doszło do pominięcia uchwałodawczego, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe okoliczności na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.