VIII SA/Wa 404/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ", "Kolegium", "SKO") utrzymało w mocy decyzję z [...] lutego 2021 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Burmistrza S. przez Kierownika Działu ds. Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. ( dalej "Burmistrz", "organ pomocowy", "organ I instancji") w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z 8 października 2020 r. L. N. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Burmistrz decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W wyniku odwołania wniesionego przez skarżącego, SKO w dniu [...] grudnia 2020 r. wydało decyzję znak [...], w której uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organ l instancji decyzją z [...] lutego 2021 r. ponownie odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji wskazano, że odmowa przyznania świadczenia jest spowodowana niespełnieniem przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 pkt 4 (brak stałej opieki w zakresie - zakres czynności związanych ze sprawowana opieką nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia), art.17 ust. 1b (niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała przed ukończeniem 18 lub 25 roku życia) oraz art. 17 ust. 5 lit. b ( w okresie od 1 października 2020 r. do 21 października 2020 r. skarżący pobierał na matkę specjalny zasiłek opiekuńczy) ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej dalej jako "u.ś.r."). Od powyższej decyzji odwołał się skarżący, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z [...] marca 2021 r. znak. [...], SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż [...] grudnia 2020 r. skarżący złożył oświadczenie, że obecnie jego matka mieszka razem z nim w S., w związku z tym organ I instancji wystąpił do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W dniu 7 stycznia 2020 r. Wnioskodawca zgłosił telefonicznie, iż od początku stycznia wraz z matką przebywa w W.. W związku z powyższym organ I instancji wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z wnioskiem o przeprowadzenie przesłuchania siostry skarżącego oraz z wnioskiem do gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o wnikliwe przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz złożonych oświadczeń wynika, iż matka skarżącego – Z. N. (85 lat ) jest wdową legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z [...] kwietnia 20213 r. zaliczającym ją do znacznego stopniu niepełnosprawności obwiązującym na stałe, ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność oraz, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 6 marca 2013 r. Ma dwoje dzieci. Mieszka sama w W. i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Po mieszkaniu i podwórku porusza się samodzielnie. Nie wymaga pomocy w zakresie utrzymywania higieny osobistej, ubierania, gotowania, spożywania posiłków oraz dawkowania i przyjmowania leków. Wymaga natomiast pomocy w robieniu i dostarczaniu zakupów, praniu, sprzątaniu, przepisywaniu i wykupywaniu leków, zawożeniu do specjalistów i przygotowaniu opału. Wymaganą pomoc zapewniają jej dzieci syn – skarżący i córka. W mocy matka skarżącego jest sama ale ma telefon komórkowy i jeśli źle się poczuje, dzwoni do córki lub syna i ono szybko przyjeżdżają. Więcej czasu na opiekę poświęca jej syn, który zajmuje się przepisywaniem leków, zawożeniem do specjalistów, zapewnianiem opału na zimę, praniem zakupami i czasem sprzątaniem. Przebywa u niej kilka godzin nawet w nocy, często przebywa cały tydzień. Natomiast córka odwiedza matkę dwa razy w tygodniu. Skarżący podał, że od wielu lat opiekuje się matką. Stara się jak najwięcej czasu z nią spędzać. Ma obowiązek alimentacyjny wobec szesnastoletniego syna, dlatego czasem prosi siostrę o pomoc w opiece nad matką, ale ona nie chce się nią opiekować bo sama jest chora, wnuczka czasem robi zakupy. Zdaniem skarżącego matka głównie potrzebuje towarzystwa, bo gdy nie jest sama jest aktywna i wiele rzeczy robi sama. Skarżący jest gotowy do opieki nad matką 24 godziny na dobę. Spędza u niej średnio 5 dni w tygodniu po 24 godziny. Matka chwali się, że jest samodzielna ale sama jest bezradna i zagubiona. Fantazjuje i ubarwia swoje postępowanie. Z przeprowadzonego 11 stycznia 2021 r. wywiadu środowiskowego wynika, że siostra skarżącego pomaga matce, dojeżdża do niej co najmniej dwa razy w tygodniu. W jej ocenie matka pomimo wieku jest w dobrej kondycji zdrowotnej. Skarżący pojawia się u matki raz w tygodniu, czasami zostaje na dwa dni ale jest to okres przed emeryturą. Matka cały czas przebywa w swoim domu, a skarżący wziął ją jedynie na dwa dni Świąt Bożego Narodzenia w 2020 r. Zdaniem pracownika socjalnego, pomoc jaką świadczy matce córka jest adekwatna do jej potrzeb. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ odwoławczy zauważył, iż podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zdaniem organu odwoławczego z przeprowadzonego postępowania wynika, że taki związek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Kolegium wskazało, że organ pomocowy dokonując odmiennej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zatem rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez wnioskodawcę w takim stanie prawnym organy mają obowiązek zbadać, czy skarżąca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. SKO doszło jednak do przekonania, że zaskarżona decyzja organu l instancji odpowiada prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. zakres sprawowanej opieki nad osobą niepełnosprawną nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia w jakiejkolwiek postaci, czy też wymiarze czasu pracy. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący L. N., zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy poprzez odesłanie do Urzędu Pracy w celu rejestracji jako osoba bezrobotna oraz naruszanie przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nie pouczenie strony o treści art. 25 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Błędną interpretację orzeczenia z 12 kwietnia 2013 r. w zakresie koniecznej opieki, co skutkowało nierzetelnym wywiadem środowiskowym. Skarżący podkreślił, że nie zgadza się z ostatecznym stanowiskiem organu. Uważa, że spełnia wszystkie podstawowe przesłanki uprawniające do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, czego potwierdzeniem było przyznanie mu wcześniej specjalnego zasiłku opiekuńczego od 2018 r, a co do podstaw którego organ I instancji. (tj. do czasu starania się o niniejsze świadczenie) nie miał wątpliwości. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką Z. N.. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 tej ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Bezspornie skarżący należy do kręgu osób wymienionych w przytoczonym wyżej przepisie. Jego matka legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z [...] kwietnia 2013 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń Sądu, prawidłowość oceny Kolegium wyrażonej w zaskarżonej decyzji, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, niezachowanie kryterium daty powstania niepełnosprawności, określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r., nie może być podstawa odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Powołanym wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem ten przepis za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W orzecznictwie sadów administracyjnych ugruntowane jest natomiast stanowisko, że skutkiem tego orzeczenia winno być pomijanie przez organy administracji przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenie pielęgnacyjne tej części omawianego przepisu, którą Trybunał uznał za niezgodną z Konstytucją (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1668/14, z dnia 6 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 223/16, z dnia 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz z dnia 7 września 2016 r. sygn. akt I OSK 755/16 i I OSK 1208/16, a także wyroki WSA w Lublinie: z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 910/16, z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 1090/16 – dostępne w CBOSA). Spór dotyczy tego czy wobec wcześniejszych decyzji przyznających skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieka nad matką, organy obecnie mogą odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W toku postępowania o wydanie decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne jak również w toku postępowania o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego organ ustala, jaki jest zakres koniecznej w danym przypadku opieki nad osobą niepełnosprawną, a więc w jakim zakresie osoba niepełnosprawna radzi sobie sama, bądź korzysta z pomocy osób bliskich. W przedmiotowej sprawie skarżący w postępowaniu o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego został oceniony przez organ I instancji pozytywnie pod kątem spełniania przesłanek z art. 16a u.ś.r., w skutek czego od 1 czerwca 2018 r. a następnie od 1 grudnia 2019 r do 31 października 2020 r. zasiłek ten został mu przyznany (załączona do akt administracyjnych decyzja Burmistrza: z [...] grudnia 2019 r. r. Nr [...]). Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o ustalenie specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres zasiłkowy 2020/ 2021 w związku z o rezygnacją skarżącego z ww. świadczenia na rzecz korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego (oświadczenie skarżącego z 8 października 2020 r. załączone do akt administracyjnych). W tym miejscu należy wskazać, iż przesłanki pozytywne do uzyskania świadczenia z art. 16a ust. 1 u.ś.r. są tożsame ( z wyjątkiem kryterium wysokości dochodu) z przesłankami z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. warunkującymi uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do powyższych świadczeń przysługuje jedno wybrane przez osobę uprawnioną. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez osobę uprawnioną świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r.,I OSK 2852/20, publ. cbosa). Zauważyć należy, że ostatnia decyzja o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego obejmowała okres od 1 grudnia 2019 r. do 31 października 2020 r., strona była uprawniona do pobierania tego zasiłku w związku z opieką nad matką i organ I instancji nie zakwestionował, iż skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką, rzeczywiście nie mógł podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Znany mu był fakt niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia oraz zakres czynności opiekuńczych wykonywanych w stosunku do matki. Jednakże nie stanowiło to powodów do odmowy przyznania świadczenia. Całkowicie odmienna ocena prawna sytuacji skarżącego w sprawie o świadczenie pielęgnacyjne w stosunku do wcześniejszych postępowań o specjalny zasiłek opiekuńczy, przy tożsamych przesłankach ich przyznania i żądaniu skarżącego przyznania korzystniejszego świadczenia, zdaniem Sądu, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej. Z treści art. 8 § 1 k.p.a. wynika, że organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i bez uzasadnionej przyczyny nie powinny odstępować od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.). przepisu. Zasada orzekania zgodnie z utrwaloną praktyką nie oznacza uzyskania na mocy jednej decyzji niezbywalnego prawa podmiotowego przez stronę lecz jest to nakaz nieodstępowania bez uzasadnionej przyczyny, w kolejnych postępowaniach rozstrzyganych na podstawie tych samych unormowań, od dotychczasowo przyjętej linii orzeczniczej. Należy stwierdzić, że skoro skarżący otrzymywał przez kilka lat specjalny zasiłek opiekuńczy, to obecnie, wydając decyzję odmowną w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, organ powinien był wykazać, że stan faktyczny sprawy uległ zmianie od czasu uprzednio wydanej decyzji w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2020 r., II OSK 3971/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2021 r., IV SA/Po 1239/20, CBOSA). Zmieniając uprzednio zajęte stanowisko w kwestii braku bezpośredniego i stałego związku między rezygnacją z zatrudnienia albo jego niepodejmowaniem, a sprawowana opieką a organami, organy powinny w sposób szczególnie precyzyjny przedstawić stronie przyczyny, dla których dokonują tej zmiany i je uzasadnić. Natomiast w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji w ogóle zabrakło odniesienia do tek kwestii. Organy nie wskazały w jakim zakresie uległy zmianie ustalenia stanu faktycznego, co takiego zmieniło się w sytuacji skarżącego i jego matki, że spowodowało wydanie decyzji odmownej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdzone w tym zakresie braki w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły nie tylko o naruszeniu art. 8 k.p.a., ale również art. 107 § 3 k.p.a. Niedopełnienie przez organy obowiązku dołożenia szczególnych starań w zakresie przedstawienia stronie postępowania prezentowanego aktualnie stanowiska, w sytuacji, gdy znała ona poprzednie stanowisko, w oparciu o które mogła zakładać o pozytywnym dla niej rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, nie tylko naraża na uszczerbek autorytet organu administracji, ale czyni również zasadnym zarzut dowolności zaskarżonych decyzji. Jest to też niezbędne z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, w której ten sam organ, rozpatrując w krótkim odstępie czasu sprawy tej samej strony, w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych przyczyn dokonanej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną i organami. W świetle powyższego Sąd uznał, iż kontrolowane decyzje zostały wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. W ponownym postępowaniu, organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu zaprezentowane w wyżej przedstawionych rozważaniach.