VIII SA/Wa 450/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lipca 2018 r. w Radomiu sprawy ze sprzeciwu A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011, po wznowieniu postępowania oddala sprzeciw Decyzją z [...] kwietnia 2018r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR" lub "organ odwoławczy"), w wyniku rozpatrzenia odwołania A. M. (dalej: "Skarżąca" lub "Strona"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257; dalej: "Kpa") uchylił w całości decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. (dalej: "Kierownik ARiMR" lub "organ I instancji") z [...] grudnia 2017r. w sprawie wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ) na rok 2011 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Stan faktyczny i przebieg postępowania administracyjnego. W dniu [...] maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w G. wpłynął wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ) na rok 2011, na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009, nr 33, poz. 262, ze zm.), następnie zgodnie z właściwością miejscową przekazany do BP ARiMR w B.. Kierownik BP ARiMR w B., decyzją z [...] grudnia 2011r. przyznał Stronie wnioskowaną płatność (pakiet 2, wariant 2.2) do powierzchni deklarowanej [...] ha. Decyzję doręczono w dniu [...] grudnia 2011 r. Postanowieniem z [...] sierpnia 2015r. Kierownik BP ARiMR w B. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną. Wyjaśnił, że Kierownik ARiMR w B., prowadząc postępowanie w sprawie przyznania płatności z tytułu PRŚ na rok 2013 ustalił, że Skarżąca wraz z W. G. stworzyli sztuczne warunki w celu uzyskania wyższej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW i rolnośrodowiskowych. Zdaniem organu, ujawnione w toku postępowania z wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 nowe okoliczności w sprawie, na które wskazywał liczny materiał dowodowy w postaci: protokołów przesłuchań świadków, umów dzierżawy na grunty zgłoszone do płatności przez Skarżącą, wypowiedzenia umów dzierżawy oraz innych pism składanych także przez stronę postępowania, nie były znane Kierownikowi ARiMR w B. w dniu wydania decyzji ostatecznej. Zebrany materiał dowodowy w przekonaniu organu wskazywał, że sztuczne warunki w celu uzyskania wyższych płatności mogły zostać stworzone także w latach 2011-2012. Decyzją z [...] stycznia 2016r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K., tj. organ właściwy miejscowo, któremu na skutek zmiany adresu zamieszkania strony w ewidencji producentów sprawa została przekazana zgodnie z właściwością, uchylił w całości decyzję dotychczasową z [...] grudnia 2011 r. i odmówił przyznania Stronie wnioskowanej płatności na 2011 r. Następnie, w wyniku rozpatrzenia odwołania od tej decyzji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z [...] grudnia 2017r. Kierownik ARiMR w R. jako organ właściwy miejscowo z uwagi na miejsce zamieszkania Strony, odmówił Skarżącej przyznania płatności z tytułu PRŚ na rok 2011. W odwołaniu od tej decyzji, Skarżąca działaniem pełnomocnika postawiła zarzuty wydania tej decyzji w związku z bezpodstawnym wznowieniem postępowania administracyjnego, na niewłaściwej podstawie prawnej, wydanie decyzji bez udziału wnioskodawczyni, przy braku przeprowadzenia dowodu potwierdzającego, że okoliczności przywołane przez organ w uzasadnieniu odnoszą się do roku 2011, przy braku wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, z których organ wyciąga wnioski o okolicznościach, które jego zdaniem zaistniały w 2011 r., braku wskazania dowodów, które wskazywałyby na brak samodzielności w podejmowanych działaniach na gruncie dzierżawionym od W. G., braku wskazania podstawy do stwierdzenia, jak korzyść wynikająca z zysku uzyskanego przez beneficjenta miała przekładać się na chęć ominięcia modulacji przez jednego z wydzierżawiających. Dyrektor ARiMR wydając w dniu [...] kwietnia 2018 r. opisaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję w trybie art. 138 § 2 Kpa, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz jej ramy prawne. Powołał m.in. treść § 2 ust. 1 pkt 1 – 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009, nr 33, poz. 262 ze zm.). Wskazał również na treść art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8 ze zm.) regulujące kwestię stworzenia sztucznych warunków do otrzymania płatności w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Dokonując następnie analizy dotychczasowych ustaleń faktycznych sprawy zauważył, że wynika z nich, iż [...] grudnia 2011 r. Kierownik ARiMR w B. wydał decyzję o Nr [...] o przyznaniu płatności z tytułu PRŚ na rok 2011, która znajduje się w obiegu prawnym i jest ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ ten wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją. Stąd, w ocenie organu odwoławczego zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji z [...] grudnia 2017 r. została wydana z naruszeniem treści art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż organ ten wydał nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy bez uchylenia ww. decyzji dotychczasowej z [...] grudnia 2011r. Tym samym w obrocie prawnym znalazły się dwie decyzje w sprawie płatności z tytułu PRŚ na rok 2011. Organ odwoławczy dodał przy tym, że w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym zadaniem organu jest wykazanie zaistnienia przesłanek, na podstawie których organ wznowił postępowanie. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 Kpa postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stwierdzenie przez organ czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 149 § 2 Kpa) może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 Kpa i musi być zawarte w decyzji, o której mowa w art. 151 Kpa (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 633/10 oraz wyrok NSA z 10 marca 1999r., sygn. akt IV SA 2172/97). Organ odwoławczy dostrzegł, że w uzasadnieniu wydanej decyzji, organ I instancji w głównej mierze oparł się na ustaleniach dotyczących roku 2013, nie wykazując jednocześnie, aby miały one wpływ na rozstrzygnięcie sprawy za rok 2011. W treści decyzji brak jest także przedstawienia i analizy przesłanek wznowienia postępowania wskazanych w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Organ rozstrzygnął przy tym sprawę opisując zebrany w sprawie za rok 2013 materiał dowodowy, wyciągając na jego podstawie wniosek dotyczący stworzenia sztucznych warunków do otrzymania pomocy i rozstrzygnął w sposób nieuprawiony sprawę poprzez odmowę przyznania płatności na rok 2011. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji przedwcześnie rozstrzygnął zatem ponownie sprawę wniosku, a nie przeprowadził wymaganej na tym etapie sprawy właściwej analizy przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Zdaniem Dyrektora ARiMR, organ prowadzący postępowanie wznowieniowe winien wskazać jakie nowe dowody bądź okoliczności zostały ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej, na podstawie których ocena stanu faktycznego sprawy prowadzić miałaby do odmiennego wniosku niż ten, który legł u podstaw wydania decyzji ostatecznej. Organ winien precyzyjnie wskazać jakie jego zdaniem pojawiły się nowe okoliczności bądź dowody istniejące w dniu wydania decyzji i nieznane Kierownikowi BP w B. na dzień wydania tej decyzji, które przesądzać by miały o odmiennym załatwieniu sprawy. Niezbędne jest też wskazanie dowodów na podstawie których ujawnione zostały te nowe okoliczności. Wyrazy "wyjdą na jaw" użyte w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa oznaczają bowiem, że istotny jest moment ujawnienia danego dowodu lub okoliczności, czy udostępnienia ich organowi, a nie moment faktycznego zapoznania się z nimi przez pracownika organu (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA 1454/1999, ONSA 2001/3/123). Organ odwoławczy wskazał także, iż, jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji organu (por. wyrok NSA z 23 lipca 2003r., sygn. akt III SA 2991/2001, lex 90459, wyrok NSA z 10 lutego 1999 r., sygn. akt III SA 5019/1998, ONSA 2000/2/62). W świetle powyższych orzeczeń organ odwoławczy uznał, że dane znajdujące się w dostępnym organowi ARiMR systemie ZSZiK na dzień wydania decyzji były temu organowi znane i przez to nie mogą stanowić przesłanki do wznowienia postępowania. Podkreślił, że postępowanie wznowieniowe jest trybem nadzwyczajnym wzruszania decyzji ostatecznych, co oznacza, że wzruszenie takiej decyzji może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w przepisach Kpa. Nie jest zatem możliwe wycofanie z obiegu prawnego decyzji ostatecznej w sposób dowolny. Konieczne jest zaistnienie i wykazanie przez organ administracji właściwych przesłanek umożliwiających wzruszenie takiej decyzji w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Dopiero wówczas bowiem, jeśli organ w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym wykaże, że nowe dowody bądź okoliczności ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej spełniają kryteria opisane w art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa, w przeciwnym wypadku organ wydaje decyzję zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. Odnosząc się natomiast do dokonanej przez organ I instancji oceny materiału dowodowego, Dyrektor ARiMR zauważył, że przekazane wraz z odwołaniem akta sprawy nie zawierały dowodów dopuszczonych postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. (pozycje od 1 do 10). Brak było także jakiejkolwiek dokumentacji z prowadzonego postępowania po dniu [...] lipca 2016 r., tj. po dacie przekazania sprawy do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. Porównując treść skarżonej decyzji z zawartością materiału dowodowego zauważył następnie, że brak było w zasadzie każdego dokumentu przywołanego w skarżonej decyzji bądź potwierdzającego okoliczności opisywane w treści uzasadnienia tej decyzji. Skoro zatem organ I instancji nie dysponował całokształtem zgromadzonego materiału dowodowego, to nie sposób uznać, aby doszło w sprawie do prawidłowej i wszechstronnej jego oceny (art. 80 Kpa). Zdaniem organu odwoławczego w aktach sprawy winny bowiem znajdować się wszystkie dokumenty zgromadzone w postępowaniu, natomiast jeśli organ powołuje się na dane znajdujące się w systemie informatycznym prowadzonym przez ARiMR (ZSZiK, IACS i inne), to w aktach sprawy należy zamieścić odpowiedni wydruk z takiego systemu. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.2007.64.427 ze zm.; dalej: "ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich"), w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niedopuszczalne jest zatem orzekanie na podstawie dokumentów, które nie znajdują się w aktach sprawy. W ocenie organu odwoławczego akta sprawy są niekompletne, a braki te są na tyle istotne, że uniemożliwiają jakąkolwiek weryfikację ustaleń faktycznych organu I instancji. Co również istotne, akta sprawy nie są ułożone chronologicznie, nie zostały ponumerowane i nie zawierają spisu dokumentów. Braki dokumentów dotyczą także zwrotnych potwierdzeń doręczenia niektórych rozstrzygnięć zapadłych na wcześniejszych etapach prowadzonego postępowania. Brak tych dokumentów uniemożliwia ocenę skuteczności doręczenia rozstrzygnięć poszczególnych organów prowadzących postępowanie i dokonanie oceny czy sprawa znajduje się obecnie na właściwym jej etapie, a organ który wydał decyzję jest właściwy do jej prowadzenia. Organ odwoławczy podniósł, iż sytuacja dotycząca procedowania na podstawie niekompletnych akt sprawy wzbudziła jego uzasadnione zaniepokojenie tym bardziej, iż jak Dyrektor ARiMR podkreślił, uprzednio wskazywał już na konieczność chronologicznego uporządkowania akt sprawy oraz ich uzupełnienia o brakujące dokumenty, a zalecenie to zostało całkowicie zignorowane przez organ I instancji. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego, w realiach rozpoznawanej sprawy zaistniały podstawy do zastosowania w sprawie treści art. 138 § 2 Kpa, gdyż organ I instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 149 § 2 Kpa, wobec tego, że nie przeprowadził postępowania wznowieniowego oraz art. 151 § 1 Kpa poprzez wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia, a także art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 80 Kpa. Wskazane uchybienia, zarówno w zakresie wydanego rozstrzygnięcia, prowadzonego postępowania, jak i przygotowania dokumentów sprawy, zdaniem Dyrektora ARiMR skutkowały wadliwością prowadzonego postępowania i koniecznością wycofania skarżonej decyzji z obiegu prawnego. Zakres sprawy wymagający wyjaśnienia ma przy tym niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wskazał nadto, iż w prowadzonym ponownie postępowaniu organ I instancji winien dokonać po pierwsze analizy posiadanego materiału dowodowego w stosunku do dokumentów przytaczanych w poszczególnych decyzjach organów ARiMR prowadzących sprawę, a także w stosunku do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy pod kątem ich kompletności, a następnie dokonać jego uzupełnienia w przypadku stwierdzenia takich braków. Dopiero po skompletowaniu materiału dowodowego, organ I instancji winien przystąpić do niezbędnej oceny zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z [...] grudnia 2011 r., tj. przeprowadzić postępowanie wznowieniowe, o którym mowa w art. 149 § 2 Kpa. Na tym etapie rozpatrywania sprawy za konieczne uznał przy tym wykazanie jakie nowe, a tym samym nieznane okoliczności zostały ujawnione po wydaniu ww. decyzji ostatecznej, które istniały w dniu wydania tej decyzji i mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Właściwa analiza materiału dowodowego winna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. W zależności od wyników tej analizy organ winien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 151 § 1 Kpa. Przed wydaniem decyzji, w związku z zarzutem braku udziału w postępowaniu, konieczne będzie poinformowanie strony o możliwości zapoznania ze zgromadzonym materiałem dowodowym w myśl art. 10 § 1 Kpa. Reasumując, organ odwoławczy wykazując wady postępowania organu I instancji uznał, że nie zaistniała w sprawie sytuacja umożliwiająca sanowanie braków pierwszoinstancyjnego postępowania wyjaśniającego, gdyż powyższe wiąże się z koniecznością ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i ponownej analizy prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności. Może to nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Przeciwne rozwiązanie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 138 § 2 Kpa. (por. wyrok WSA w Kielcach z 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ke 634/09). W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowo-administracyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, pełnomocnik Skarżącej postawił zarzuty naruszenia: - art. 15 Kpa w zw. z art. 136 Kpa poprzez ich niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy merytorycznie w toku administracyjnym w zakresie zarówno braku podstaw do wznowienia oraz braku podstawy faktycznej dla uznania tworzenia sztucznych warunków przez skarżącą, która dzierżawiła tylko część prowadzonego przez siebie gospodarstwa na działkach rolnych dzierżawionych od W. G., przez Dyrektora ARiMR jako organu odwoławczego i merytorycznego; - art. 139 Kpa w zw. z art. 138 § 2 Kpa poprzez przyjęcie wykładni, która wyłącza stosowanie zasady reformationis in peius od decyzji o charakterze kasatoryjnym, gdy tymczasem nie ma ku temu rzeczywistych przesłanek, przy zastosowaniu wykładni językowej ani systemowej w związku ze zdaniem drugim art. 139 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż organ odwoławczy wydał de facto decyzję na niekorzyść strony odwołującej się przez uchylenie w całości uprzednio zaskarżonej decyzji Kierownika i nie orzekł co do istoty w oparciu o prawidłową podstawę prawną w zw. z art. 15 Kpa, przy czym jednocześnie organ nie wskazał, w jaki sposób zaskarżona decyzja rażąco naruszyła prawo lub narusza interes społeczny; - art. 138 § 2 Kpa w zw. z 136 Kpa poprzez przyjęcie jako przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej dla uzupełnienia treści uzasadnienia oraz jedynie w celu "przeprowadzenia odpowiedniej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem zastosowania art. 4 ust 8 Rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011 oraz dokonał jego błędnej oceny", a zatem, gdy de facto nie zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Odpowiadając na skargę, Dyrektor ARiMR wystąpił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w swoim rozstrzygnięciu. Zauważył, że przepis art. 139 Kpa nie znajduje zastosowania do decyzji wydanych w trybie art. 138 § 2 Kpa, stąd zarzut skargi w tym zakresie uznał za niezrozumiały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazania wymaga, że na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 tj.; dalej: "ppsa") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64c § 1 ppsa sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Jednocześnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to poglądy prawne sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela utrwalił się pogląd, że w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, istnieje obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia przez stronę wniosku o przywrócenie terminu (por. post. NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II OZ 1206/17; 10 listopada 2017 r., sygn. akt II OZ 1382/17; 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OZ 1483/17; 27 lutego 2018r., sygn. akt I OZ 164/18, wszystkie publ. cbosa). W tej sytuacji wniesiony przez Skarżącą sprzeciw zwany "skargą" z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 64c §1 ppsa, ale z zachowaniem terminu wynikającego z pouczenia zawartego w decyzji organu odwoławczego, podlega zatem rozpoznaniu przez Sąd. Dodać przy tym należy, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w tym wypadku jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 Kpa (art. 64e ppsa). Oznacza to, że wyłączono tym samym możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w art. 138 § 2a Kpa. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd wyrok nie podlega zaskarżeniu (art. 151a § 3 ppsa). Tym samym szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z treścią art. 64e ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 ppsa). Tak określony wzorzec kontroli oznacza w konsekwencji, że Sąd zobowiązany jest do dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznego załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest zatem ustalenie, czy wystąpiły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa, a więc do odstąpienia od ogólnej zasady ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób przez organ odwoławczy. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 Kpa sąd nie jest natomiast uprawniony odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, publ. cbosa). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. W myśl art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle tej regulacji organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. cbosa). Należy przy tym podkreślić, że rozstrzygnięcie kasacyjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 Kpa. Należy wskazać, że z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/GI 439/06, publ. cbosa). Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to nie kwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (wyr. NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, publ. cbosa). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał przyczyny, dla których zachodziła konieczność uchylenia rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Tym samym rozstrzygnięcie podjęte w decyzji objętej sprzeciwem nie narusza art. 138 § 2 Kpa. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 Kpa, daje podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz po jego przeprowadzeniu rozstrzygnięcia istoty sprawy. Powyższe wynika niewątpliwie z art. 149 § 2 Kpa. Tym samym wydając postanowienie o wznowieniu postępowania organ bada jedynie kwestie natury formalnej, zaś po wydaniu postanowienia, o którym mowa bada istnienie przesłanek wznowienia postępowania i ich wpływ na dotychczas zapadłe rozstrzygnięcie. Zależnie od wyników powyższych ustaleń organ rozstrzyga sprawę i wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa ewentualnie art. 151 § 2 Kpa. W okolicznościach niniejszej sprawy, z uwagi na to, iż postępowanie toczy się po wznowieniu organy winny wyjaśnić i wykazać zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, na którą wskazano w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r. Zauważyć jednocześnie należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest dwuinstancyjne (art. 15 Kpa). Organ odwoławczy jest przy tym zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, nie jest jednak możliwe przenoszenie w całości postępowania do postępowania odwoławczego, albowiem stanowiłoby to naruszenie art. 15 Kpa. Zasadnie w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do orzeczenia merytorycznego z uwagi na wadliwe przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania w szczególności co do zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Jak słusznie dostrzegł organ odwoławczy, organ I instancji nie przeprowadził postępowania wznowieniowego, w ramach którego obowiązany był wykazać zaistnienie przesłanek stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w zw. z art. 149 § 2 Kpa). Nie wykazał, jakie istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję wyszły na jaw, a ich zaistnienie winno prowadzić do jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 Kpa. W istocie organ I instancji pominął regulację z art. 151 Kpa, zawierając w wydanej przez siebie decyzji jedynie rozstrzygnięcie o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. Jednocześnie, jak trafnie dostrzega organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu, oparł się na dowodach, których nie dołączył do akt administracyjnych przedstawionych wraz z odwołaniem. Trafnie zatem organ odwoławczy wskazał na nieprzeprowadzenie analizy przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa i brak przeprowadzenia postępowania wznowieniowego w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., wydanie orzeczenia w oparciu o niekompletne akta, a także wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy bez uchylenia decyzji dotychczasowej, co doprowadziło do wprowadzenia do obrotu prawnego dwóch decyzji w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 r. Jednocześnie prawidłowo organ odwoławczy wskazał, iż powyższe uchybienia skutkowały naruszeniem art. 149 § 2 Kpa, art. 151 § 1 Kpa, a także art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 80 Kpa. Nie ulega zatem wątpliwości, że stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Sprawa nie została przez organ I instancji wyjaśniona w sposób istotny dla rozstrzygnięcia. Biorąc bowiem pod uwagę to, że postępowanie toczy się po wznowieniu postępowania fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma wykazanie, iż wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu i wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa albo art. 151 § 2 Kpa, czego w okolicznościach niniejszej sprawy zabrakło. Prawidłowo zatem organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 Kpa, uznając, że w niniejszej sprawie organ I instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego, które uzasadniały uchylenie jego decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania wznowieniowego i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Wbrew zarzutom sprzeciwu nie doszło w sprawie do naruszenia art. 15 Kpa w zw. z art. 136 Kpa. Organ odwoławczy bowiem trafnie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania i niewyjaśnienia sprawy, które uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 Kpa. Analiza uzasadnienia sprzeciwu wskazuje, że jego autor także jest zdania, iż argumentacja organu I instancji co do wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa nie pozwala na ocenę prawidłowości wyprowadzonych wniosków. Wbrew twierdzeniom sprzeciwu organ odwoławczy nie dopatrzył się naruszenia art. 77 Kpa. Wskazał na naruszenie art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jednocześnie to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z powyższych uregulowań wynika, iż obowiązki organu wynikające z art. 7 i art. 77 Kpa zostały zmodyfikowane i w omawianym zakresie powołane przepisy nie mają zastosowania w postępowaniach prowadzonych na podstawie ww. ustawy, w tym o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, gdyż postępowania te toczą się z uwzględnieniem uregulowań szczególnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie sygn. akt II GSK 351/16 LEX nr 2435571). Naruszając obowiązki wynikające z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, jak i art. 149 § 2 Kpa organ I instancji nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia, co niewątpliwie powinno zostać wyjaśnione i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Dowodów, na które w decyzji się powołał w tym zakresie nie ocenił, a także do akt administracyjnych ich nie dołączył. Tym samym zasadnie organ odwoławczy wskazał na konieczność skompletowania akt i ocenę w zakresie wystąpienia przesłanek wznowieniowych, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 Kpa. W sytuacji tak istotnych braków postępowania organu I instancji rozstrzyganie merytoryczne przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie art. 15 Kpa. Zauważyć jednocześnie należy, iż art. 136 § 1 Kpa wskazuje jedynie na możliwość uzupełnienia dowodów. Nie może zatem prowadzić do zastępowania organu I instancji w jego obowiązkach w tym zakresie. W ocenie Sądu brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 139 Kpa. Zaskarżona decyzja nie pogarsza sytuacji skarżącej, a jedynie decyzja, która stanowi o takim pogorszeniu, poprzez zmniejszenie uprawnień, czy zwiększenie obowiązków stanowiłaby o wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Uchylenie decyzji organu I instancji nastąpiło w szczególności z powodu nieprzeprowadzenia postępowania wznowieniowego, o którym mowa w art. 149 § 2 Kpa i braku dokonania oceny zaistnienia przesłanek wznowieniowych, co jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w postępowaniu wznowieniowym. Brak jest przy tym w zaskarżonej decyzji wskazań, które miałyby wpływ na pogorszenie sytuacji skarżącej. Takich okoliczności nie zawierają także zarzuty, jak i uzasadnienie sprzeciwu. Reasumując, wbrew zarzutom sprzeciwu, w kontrolowanej sprawie właściwie zastosowano art. 138 § 2 Kpa, gdyż organ I instancji naruszył wskazane wyżej przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 ppsa oddalił sprzeciw, orzekając jak w wyroku.