VIII SA/Wa 493/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...]w [...] na uchwałę Rada Miejska w [...] z dnia [...]grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Skaryszewie (dalej: organ) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747, zmiany z 2002 r. Nr 113, poz. 984, z 2004 r. Nr 96, poz. 959, Nr 173, poz. 1808, z 2005 r. Nr 85, poz. 729, Nr 130, poz. 1088) podjęła w dniu 28 grudnia 2005 r. uchwałę nr XXVII/212/2005 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pismem z 6 czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy Radom – Zachód w Radomiu (dalej: skarżący, prokurator) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej jako: Sąd) na powołana wyżej uchwałę z 28 grudnia 2005 r. nr XXVII/212/2005. Zaskarżonej uchwale prokurator zarzucił: 1. istotne naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.; zwana dalej: u.z.z.w.) polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i odesłanie w tym zakresie do statutu przedsiębiorstwa, pozwolenia wodno – prawnego oraz treści innych aktów normatywnych, podczas gdy regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody; 2. istotne naruszenia art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. oraz art. 84 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez nałożenie w § 16 ust. 1 i 2 oraz 4 lit d na odbiorców usług obowiązku ponoszenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej; 3. istotne naruszenia art. 7 i art. 94 konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez: a) wprowadzenie w § 1 ust. 1 i 2 lit d oraz w § 2 nieznanego ustawie pojęcia "Zakładu" zdefiniowanego jako jednostkowo wskazany podmiot Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej będący przedmiotem praw i obowiązków wynikających z regulaminu, podczas gdy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych, b) wskazanie w § 7 ust. 2-6, w § 8 oraz w § 10 i § 23 zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy oraz okresów rozliczeniowych i miejsca wydania rzeczy, i momentu ponoszenia odpowiedzialności, podczas gdy ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie, czym naruszono również art. 6 ust. 3 u.z.z.w., c) wskazanie w § 11, że odbiorcy usług zobowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy i nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez zakład oraz nie utrudniający działalności zakładu wraz z przykładową egzemplifikacją tych obowiązków w lit. a-g, co stanowi ingerencję w treść umowy, a tym samym narusza art. 6 ust. 3 u.z.z.w., d) zróżnicowanie w § 16 ust. 3 i 5 oraz w § 17 sytuacji odbiorców ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej od posiadania przez nich tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, podczas, gdy zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, e) wskazanie w § 18 ust. 1, że warunki przyłączenia do sieci określa Urząd Miasta i Gminy, podczas gdy wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci ma przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, f) wskazanie w § 22 ust. 1 i 2 sytuacji faktycznych, kiedy zakład ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci, co narusza także art. 15 ust. 4 u.z.z.w., g) odesłanie w § 22 ust. 3 w zakresie poziomu dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji, podczas gdy regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a charakteru takiego nie maja wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach, co narusza art. 15 ust. 4 u.z.z.w., h) wskazanie w § 28-31 szczegółowych obowiązków odbiorców w zakresie korzystania z usług doprowadzania wody i odprowadzania ścieków, podczas gdy kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie świadczenia usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, czym naruszono również art. 6 ust. 3 u.z.z.w. a także art. 5 ust. 2 u.z.z.w., i) istotne naruszenie art. 87 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 40 regulaminu reguły pierwszeństwa postanowień regulaminu przed ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i naruszenie w ten sposób hierarchii aktów prawnych. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Uzasadnił, że jako stronę postępowania sądowego skarżący wskazał Urząd Miasta i Gminy w Skaryszewie. Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – ustawodawca przyznaje osobowość prawną gminie. Oznacza to, że jedynie gmina, a nie urząd gminy posiada osobowość prawną. Urząd Miasta i Gminy stanowi jedynie aparat pomocniczy jednostki samorządu terytorialnego, nie jest organem administracji publicznej, nie posiada osobowości prawnej, a co za tym idzie zdolności sądowej i nie może być stroną postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. dalej: u.s.g.), uchwały organu sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W ustawie nie zdefiniowano jednak obu naruszeń. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego praz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wskazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Powyższa zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (w brzmieniu aktualnym w dacie podjęcia uchwały), rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Ustęp 2 tego artykułu określa elementy treści regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociagowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powołany przepis stanowi delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin powinien określać", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości, bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w powołanym art. 19 u.z.z.w, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, bądź w rozporządzeniu wykonawczym albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo je modyfikują lub regulują te same kwestie w sposób odmienny. Podzielić należy stanowisko skarżącego Prokuratora, że rozdział II podjętej w dniu 28 grudnia 2005 r. przez Radę Miejską w Skaryszewie uchwały nr XXVII/212/2005 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" nie wskazuje minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulacja zawarta w § 4 regulaminu zawiera jedynie odesłanie do statutu przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego, pozwolenia wodno – prawnego i innych aktów normatywnych, które należy uznać za niewystarczające i niewypełniające delegacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że skoro ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, to regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25312540). Natomiast wymienione uregulowania uchwały trudno zaliczyć do przepisów ustalających "minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo". Wskazany zarzut zasługiwał zatem na uwzględnienie, bowiem treść § 4 i § 5 uchwały nie stanowi realizacji ciążących na radzie gminy obowiązków, o których mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy. Za nieprawidłowe należy uznać nałożenie w § 16 ust. 1 i 2 oraz 4 lit d regulaminu na odbiorców usług obowiązku ponoszenia opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Stwierdzić należy, że zakwestionowany w skardze przepis § 16 ust. 1 i 2 oraz 4 lit d 5 regulaminu, przewidujący odpłatność za odbiór przyłącza, podjęty został bez podstawy prawnej. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się zaś jednolicie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827), ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich. Przypomnieć należy, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Żaden przepis prawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i kanalizację sanitarną (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06, Lex nr 275429; wyrok WSA w Białymstoku z 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 146/19, Lex nr 2664654). Stąd należy stwierdzić, że ustalona w § 16 regulaminu opłata ma charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec zaś braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, powołaną regulację regulaminu uznać należy za wydaną bez podstawy prawnej. Istotnym naruszeniem prawa jest wprowadzenie w § 1 ust. 1 i 2 lit. d oraz w § 2 regulaminu nieznanego ustawie pojęcia "Zakładu" zdefiniowanego jako jednostkowy wskazany podmiot Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej będący przedmiotem praw i obowiązków wynikających z regulaminu podczas gdy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków odnosi się do wszystkich istniejących i ewentualnie mogących powstać przedsiębiorstw wodociągowo - kanalizacyjnych Regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała Rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1322/05, orzeczenia.nsa.gov.pl). Za nieprawidłowe należy uznać również wskazanie w § 7 ust. 2-6, w § 8 oraz w § 10 i § 23 regulaminu zasad wypowiedzenia, rozwiązania, wygaśnięcia umowy oraz okresów rozliczeniowych, miejsca wydania rzeczy i momentu ponoszenia odpowiedzialności. Stanowi to przekroczenie delegacji art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż ustawodawca upoważnił organ wyłącznie do formułowania wypowiedzi normatywnych w przedmiocie "zawierania" umowy, a nie jej zmiany, rozwiązania lub wygaśnięcia, zaś pozostałe kwestie powinny zostać uregulowane w zawieranej przez odbiorcę usług umowie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 30 października 2018 r. II SA/Ol 613/18, CBOSA). W § 11 regulaminu określono, że odbiorcy usług zobowiązani są do korzystania z zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków w sposób zgodny z przepisami ustawy i nie powodujący pogorszenia jakości usług świadczonych przez zakład oraz nie utrudniający działalności zakładu wraz z przykładową egzemplifikacją tych obowiązków w lit. a-g. Powyższe stanowi ingerencję w treść umowy, a tym samym narusza art. 6 ust. 3 u.z.z.w. Wymienione w § 11 obowiązki mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w drodze umowy zawartej między nim a przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Sformułowanie szeregu obowiązków w regulaminie prowadzi do obciążenia odbiorców w sposób niezgodny z przepisami prawa. Wobec kategorycznego brzmienia art. 5 ust. 1 u.z.z.w. to przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnienia zdolności będących w jego posiadaniu urządzeń wodociągowo – kanalizacyjnych, niezależnie od tego z czyjej winy powstało ich uszkodzenie. W przypadku awarii tych urządzeń, nawet z winy odbiorcy – odpowiedzialność nie może być przeniesiona na odbiorcę usług (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 425/19, CBOSA). Za sprzeczny z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. należy uznać § 16 ust. 3 i 5 oraz § 17 regulaminu, w którym zróżnicowano sytuację odbiorców ubiegających się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej uzależniając ją od posiadania przez nich tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 308/18, Lex nr 25311254). Należy zgodzić się ze skarżącym, że istotnie narusza prawo § 18 ust. 1 regulaminu, zgodnie z którym warunki przyłączenia do sieci określa Urząd Miasta i Gminy. Zgodnie z regulacją art. 19 ust. 2 pkt 4 i 5 u.z.z.w. wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci ma przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne. Żaden przepis nie upoważniał rady gminy do określania warunków przyłączenia do sieci (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 października 2018 r., sygn. akt II Sa/Bd 943/18, Lex nr 2579426). Uregulowanie zawarte w § 22 ust. 1 i 2 regulaminu wskazuje na sytuacje faktyczne, kiedy zakład ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Regulacja powyższa narusza art. 15 ust. 4 u.z.z.w, zgodnie z którym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest zobowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Zatem w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.zw. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13, Lex nr 1374586; wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916). W § 22 ust. 3 regulaminu zawarto odesłanie w zakresie poziomu dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji. Wskazać należy, że regulamin, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać normy generalne abstrakcyjne, a charakteru takiego nie mają wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach, co nadto narusza art. 15 ust. 4 u.z.z.w. (wyrok WSA w Olsztynie z 30 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 161/19, Lex nr 2655365). Należy zgodzić się ze stanowiskiem prokuratora, że wskazanie w § 28-31 regulaminu szczegółowych obowiązków odbiorców w zakresie korzystania z usług doprowadzania wody i odprowadzania ścieków stanowi istotne naruszenie, bowiem kwestie dotyczące określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący zaskarżony akt nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 1113/17, Lex nr 2436376; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19, Lex nr 2634367; wyrok WSA w Bydgoszczy z 10 października 2018 r., sygn. akt II Sa/Bd 943/18, Lex nr 2579426). Zasadnie zakwestionował również Prokurator § 40 regulaminu, stanowiący, iż w sprawach nieobjętych niniejszym regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie. Zgodnie bowiem z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Miejska naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego - jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała - prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 6 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 69/19, Lex nr 2634367). Ubocznie zaznaczyć należy, że pismem złożonym na rozprawie 3 października 2019 r. Prokurator sprostował błędne oznaczenie organu zawarte w skardze z 6 czerwca 2019 r. wskazując, że organem właściwym jest Rada Miejska w Skaryszewie, a nie Urząd Miasta i Gminy w Skaryszewie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd uznał, że wskazane wyżej, liczne naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w całości - o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.