VIII SA/Wa 783/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 24 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia 10 stycznia 2020 r. nr XX/163/20 w przedmiocie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty oddala skargę. Rada Miejska w T. (dalej: "Rada Miejska" lub "organ"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 6k ust. 1 pkt 1, ust. 2a pkt 1, ust. 3, ust. 4a w związku z art. 6j ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2010 ze zm.; dalej: "u.c.p.g.") podjęła 10 stycznia 2020 r. uchwałę nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty. Prokurator Rejonowy w G. (dalej: "skarżący" lub "Prokurator") pismem z 23 lipca 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: "Sąd") skargę na powyższą uchwałę, występując o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019r., poz. 1461; dalej: "u.o.a.n.") polegające na wskazaniu w § 6, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2020r., co oznacza powstanie wątpliwości co do faktycznej daty wejścia w życie niniejszej uchwały. W uzasadnieniu wyjaśnił, że akty prawa miejscowego stanowione przez organ samorządu (uchwały) podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy (por. art. 4 ust. 1 u.o.a.n.) Przepis art. 4 ust. 1 tej stanowi zatem powszechnie obowiązującą normę, która posiada kategoryczny charakter (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 632/10). Zdaniem Prokuratora, uchwała narusza także postanowienia § 44 ust. 1 i § 45 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" z uwagi na to, że wskazane wyżej postanowienie zawiera dwie wykluczające się wzajemnie normy prawne. Z powołanych przepisów wynika bowiem, że uchwały wchodzą w życie w całości w jednym terminie. Z kolei § 45 ust. 1 załącznika do cytowanego rozporządzenia określa brzmienie przepisów o wejściu w życie uchwały. Postanowienia te, zgodnie z § 143 załącznika do rozporządzenia, mają zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego (uchwał jednostek samorządu terytorialnego). Dodał, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 24 października 1995 r., sygn. akt K 14/95 wskazał, że wejście w życie może być rozumiane jedynie jako nadanie mocy obowiązującej określonemu aktowi (przepisowi) normatywnemu, a przy dwu wykluczających się normach prawnych należy dać prymat normie, która jest zgodna z zasadami państwa prawnego. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Wskazała bowiem, że 4 lutego 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. podjęło uchwałę Nr [...] o nieważności w części zaskarżonej uchwały, tj. § 6 w zakresie wyrażenia: "upływie 14 dni od daty" oraz "z mocą obowiązującą". Dodała, że uchwała organu nadzoru nie była przedmiotem skargi ze strony Gminy T.. Została opublikowana w Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego z dnia 6 maja 2020 r. pod poz. 5175. Tym samym, skarga Prokuratora dotyczy nieobowiązującej już treści § 6 Uchwały, który nie zawiera już sprzecznych ze sobą norm prawnych. Uchwała obowiązuje od dnia 1 lutego 2020 r., została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 14 stycznia 2020 r. pod poz. 551, zatem 17 dni przed terminem jej wejścia w życie. Niezależnie od powyższego Rada Miejska podniosła, że wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności całej uchwały, jest zbyt daleko idący. Skarga nie zawiera zarzutów dotyczących pozostałych przepisów Uchwały, natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że nieważne są jedynie te uchwały, będące aktami prawa miejscowego, które nie zostały ogłoszone w dziennikach urzędowych, zawierają postanowienia o ich wejściu w życie z dniem podjęcia (np. wyrok WSA w Olsztynie z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 499/19, LEX nr 2736149; wyrok WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 766/19, LEX nr 2758574, wyroki WSA w Kielcach: z 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke 1055/19, LEX nr 2865431, z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Ke 422/20, LEX nr 3125840). W niniejszym przypadku jest zaś bezsporne, że Uchwała została ogłoszona we właściwym publikatorze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 t.j.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., w świetle którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie wskazał rodzaju naruszenia prawa, które skutkowałoby zastosowaniem tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17 i przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS z 1996 r., nr 3, poz. 90; wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, CBOSA; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Podnieść także należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.). Tym samym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kpa. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a., prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z art. 52 § 1 p.p.s.a., obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia służących w postępowaniu przed organem jest wyłączony, jeśli skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Skargą w niniejszej sprawie Prokurator objął § 6 zaskarżonej uchwały, wskazując na istotne naruszenie art. 4 ust. 1 u.a.o.n. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Wskazać w tym miejscu należy, iż pierwotne brzmienie § 6 zaskarżonej uchwały stanowiło, iż: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z mocą obowiązującą od dnia 1 lutego 2020 r." Powyższe brzmienie istotnie wprowadzało sprzeczność w zakresie daty wejścia w życie uchwały. Zapis ten zawierał bowiem dwie normy prawne, wzajemnie się wykluczające. Pierwsza z nich określała wejście uchwały w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia, które to ogłoszenie miało miejsce w dniu 14 stycznia 2020 r. Druga norma wskazywała zaś na uzyskanie przez uchwałę mocy obowiązującej od dnia 1 lutego 2020 r. Przepis ten zawierał zatem wewnętrzną sprzeczność, bowiem określał, że początek obowiązywania uchwały nastąpi w różnych terminach. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że wejście w życie i uzyskanie mocy przez ustawę są zdarzeniami tożsamymi, polegającymi na rozpoczęciu od ich spełnienia się, prawnego kwalifikowania stosunków społecznych przez przepisy, które "weszły w życie" lub "uzyskały moc". Ustawa nie może bowiem wejść w życie bez uzyskania przez nią mocy obowiązującej i odwrotnie - uzyskanie mocy obowiązującej oznacza wejście ustawy w życie (por. uchwała Sądu Najwyższego z 24 maja 1996 r., I PZP 12/96, OSNP/1197/1/8, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 1995 r., K 14/95 (Orzecznictwo TK 1995 nr 2, poz. 12). Rozważania te należy uznać za zasadne także w odniesieniu do uchwały. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, iż Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. uchwałą Nr [...] z dnia 4 lutego 2020 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 6 maja 2020 r. poz. 5175 orzekło o nieważności w części uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia 10 stycznia 2020 r. (zaskarżonej w niniejszej sprawie) w części § 6 w zakresie wyrażenia: "upływie 14 dni od daty" oraz "z mocą obowiązującą" z powodu istotnego naruszenia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) i § 45 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Jak wynika z odpowiedzi na skargę uchwała ta nie została przez Radę Miejską zaskarżona. Tym samym zapisy § 6 zaskarżonej uchwały w części powodującej sprzeczność, o której była mowa wyżej zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przed wniesieniem przez Prokuratora skargi w niniejszej sprawie i uchwała ta w obecnym brzmieniu nie narusza prawa. Zapisy § 6 zaskarżonej uchwały pozostawione w obrocie prawnym wskazują bowiem na wejście w życie uchwały z dniem 1 lutego 2020 r., co jest zgodne z treścią art. 4 ust. 1 u.a.o.n. Termin 14 dni od ogłoszenia zaskarżonej uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 14 stycznia 2020 r. poz. 551 upłynął bowiem przed 1 lutego 2020 r. Brak jest zatem podstaw do uznania zasadności skargi wniesionej przez Prokuratora, co sprawia, że skarga po rozpoznaniu sprawy na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł w wyroku.