VIII SA/Wa 800/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędzia WSA Leszek Kobylski Sędzia WSA Iwona Szymanowicz- Nowak (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. T. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione oddala skargę. Postanowieniem z 9 lipca 2021 r., znak: [...], Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej: Minister, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.) oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. T. (dalej: skarżący, strona, zobowiązany), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] (dalej: Wojewoda, organ I instancji) z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał, że Wojewoda decyzją Nr [...] z 7 stycznia 2019 r., znak: [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa południowego wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S-7 na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy Warszawy drogi do obwodnicy [...]. Odcinek C: od węzła "[...]" (bez węzła) do początku obwodnicy [...]w ciągu istniejącej drogi ekspresowej S-7. Zadanie 3 -Droga ekspresowa S-7 od km [...] do km [...]", podlegającą natychmiastowemu wykonaniu z mocy prawa (dalej: decyzja zrid Wojewody). Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Minister decyzją z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody (dalej: decyzja zrid Ministra). Następnie prawomocnym postanowieniem z [...] lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VIII SA/Wa 923/19 odrzucił skargę strony. W związku z informacją uzyskaną z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), że skarżący nie wydał nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...], przeznaczonej pod pas drogowy w związku z budową drogi ekspresowej S-7, Wojewoda upomnieniem z 1 lipca 2019 r., znak: [...], wezwał zobowiązanego do wydania ww. nieruchomości w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. W zakreślonym terminie zobowiązany nie wydał nieruchomości nr [...], dlatego Wojewoda wszczął z urzędu postępowanie egzekucyjne, wystawiając i kierując do egzekucji w trybie administracyjnym tytuł wykonawczy z 16 sierpnia 2019 r., nr [...], który doręczono stronie 23 sierpnia 2019 r. wraz z postanowieniem Wojewody z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], wzywającym do wydania ww. nieruchomości, pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego 2 września 2019 r. o godzinie 9.30. Pismem z 30 sierpnia 2019 r. (data nadania na poczcie) zobowiązany, powołując przepis art. 33 § 1 pkt 2 i 3 u.p.e.a., wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W ich uzasadnieniu wskazał, że obowiązek wydania nieruchomości nie jest wymagalny, a egzekwowany obowiązek jest określony niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 34 § 4 w związku z art. 18 u.p.e.a., uznał zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej za bezzasadne. Minister, po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego, uznał, że ocena wniesionych zarzutów dokonana przez Wojewodę nie narusza prawa. Wskazał, że katalog zarzutów ma charakter zamknięty i został zawarty w art. 33 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a. (brak wymagalności obowiązku), organ odwoławczy wskazał, że na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego egzekwowany obowiązek istniał, był wymagalny i wynikał z decyzji zrid Wojewody, której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Wymagalność obowiązku oznacza, że zobowiązany powinien już wykonać ciążącą na nim skonkretyzowaną powinność, a ponieważ uchyla się od jej dopełnienia, wierzyciel musi żądać zastosowania wobec niego środków przymusu, co zostało w niniejszej sprawie zastosowane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. W odniesieniu do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. (określenie egzekwowanego obowiązku niezgodne z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej) Minister stwierdził, że obowiązek wydania działki nr [...]wynikał z decyzji zrid Wojewody, na mocy której skarżący został zobowiązany do wydania inwestorowi tej nieruchomości. W analizowanej sprawie prawidłowo wskazano w tytule wykonawczym akt prawny, będący podstawą wydania decyzji administracyjnej, jak również oznaczenie decyzji organu I instancji poprzez wskazanie jej numeru i daty wydania. Minister podniósł również, że w postępowaniu egzekucyjnym nie jest dopuszczalne, jak tego domaga się skarżący w zażaleniu, weryfikowanie decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego, ponieważ nie jest ono kolejną instancją rozpatrującą sprawę ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji. W trakcie postępowania egzekucyjnego właściwe organy nie zajmują się także kwestią wyceny przejmowanych pod inwestycję nieruchomości i wysokością ustalonego odszkodowania za tego typu nieruchomości. Organy egzekucyjne nie posiadają również kompetencji do kontroli ustaleń o charakterze cywilnoprawnym pomiędzy skarżącym a inwestorem odnośnie do przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów u.p.e.a., a mianowicie: - dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; - zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej, - przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego, które zakończyło się wydaniem zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1066) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę pod względem zgodności z prawem aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Uchylenie decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Ponadto podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należało uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody uznające za bezzasadne zarzuty skarżącego w przedmiocie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 16 sierpnia 2019 r. nr [...], wystawionego przez Wojewodę w związku z uchylaniem się skarżącego od obowiązku wydania nieruchomości oznaczonej nr [...], przeznaczonej pod pas drogowy drogi ekspresowej S-7. W przedmiotowej sprawie wierzycielem egzekwowanego obowiązku jest Wojewoda, który dla zobowiązań niepieniężnych jest jednocześnie właściwym miejscowo organem egzekucyjnym (art. 20 § 3 u.p.e.a.). W sytuacji, gdy wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, prowadzącym egzekucję na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, nie ma potrzeby uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji. Nie zachodzą bowiem podstawy prawne do oddzielnego wypowiadania się przez ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu, najpierw jako wierzyciel i oddzielnie jako organ egzekucyjny (por. wyrok WSA w Białymstoku z 13 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 18/20, publ. CBOSA). Z akt administracyjnych wynika, że decyzji zrid Wojewoda nadał rygor natychmiastowej wykonalności, co następuje obowiązkowo w tego rodzaju sprawach (zezwolenie na realizację inwestycji drogowej) na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 1474, dalej: specustawa drogowa), na wniosek właściwego zarządcy drogi. W tym przypadku GDDKiA (inwestor) wraz z wnioskiem z 7 maja 2018 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wniósł o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem gospodarczym i społecznym. Istotą natychmiastowej wykonalności decyzji administracyjnych jest to, że decyzja staje się wykonalna i stanowi tytuł egzekucyjny, mimo że nie jest ostateczna. Decyzja zrid Wojewody wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności została wydana w dacie [...] stycznia 2019 r. Zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt 2 i 3 specustawy drogowej decyzja opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości oraz uprawnia do faktycznego jej objęcia w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. W piśmie z 20 maja 2019 r. GDDKiA zwróciła się do Wojewody z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego przeciwko zobowiązanemu celem niezwłocznego wydania działki nr [...], przeznaczonej pod pas drogowy przedmiotowej inwestycji, bowiem pomimo ustawowego obowiązku strona jej nie wydała. Dlatego organ I instancji 1 lipca 2019 r., działając na podstawie art. 15 § 1 u.p.e.a., wystosował do strony upomnienie, w którym wezwał do dobrowolnego wydania nieruchomości nr [...], położonej w obrębie [...], gmina [...]w terminie 7 dni. Jednocześnie pouczył, że w przypadku nieudostępnienia przedmiotowej nieruchomości GDDKiA we wskazanym terminie zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w trybie egzekucji administracyjnej, zgodnie z art. 17 ust. 5 specustawy drogowej. Upomnienie skarżący otrzymał 12 lipca 2019 r., jednak w zakreślonym terminie 7 dni nie wykonał nałożonego na niego obowiązku. Dlatego Wojewoda 16 sierpnia 2019 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], doręczony skarżącemu 23 sierpnia 2019 r. wraz z postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego 2 września 2019 r. Wraz z wystawieniem tytułu wykonawczego zostało wszczęte wobec strony postępowanie egzekucyjne, przeciwko któremu skarżący wniósł zarzuty na podstawie art. 33 u.p.e.a. Postępowanie w sprawie zarzutów egzekucyjnych, o którym mowa w art. 33 - 35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach postępowania egzekucyjnego. Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszenia zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a. – patrz również wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1371/18, publ. CBOSA). Zdaniem Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej kontroli przedmiotowej egzekucji. Zarzuty przeciwegzekucyjne zostały wniesione przez skarżącego 30 sierpnia 2019 r., tj. w terminie 7 dni od daty doręczenia tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a.), które następnie zostały rozpoznane merytorycznie. W tym miejscu należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w czasie obowiązywania przepisów znowelizowanej u.p.e.a., które obowiązują od 30 lipca 2020 r. na mocy ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070, dalej: ustawa zmieniająca). Jednak czynności egzekucyjne w przedmiotowym postępowaniu rozpoczęły się już w 2019 r. i nie zakończyły się przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Stąd, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej, do zaskarżonego postępowania egzekucyjnego stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji) podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. Zobowiązany podniósł zarzuty dotyczące braku wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) oraz określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Sąd skontrolował legalność zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego zarzutów postawionych przedmiotowej egzekucji przez skarżącego i uznał je za bezpodstawne, podzielając w pełni rozważania organu odwoławczego w tym zakresie. Z uwagi na nadany decyzji zrid Wojewody rygor natychmiastowej wykonalności nie można zarzucić organom, że obowiązek nałożony na skarżącego, dotyczący wydania nieruchomości nr [...] z przeznaczeniem pod pas drogowy w związku z budową drogi ekspresowej S-7, nie jest wymagalny. Należy zgodzić się z Ministrem, że skutkiem decyzji z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności jest natychmiastowa jej wykonalność w zakresie wydania posiadania nieruchomości, w tym opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń (w przypadku nieruchomości zabudowanych) przez dotychczasowego właściciela i odpowiednio przez jej dotychczasowego użytkownika wieczystego, a także przez każdego innego posiadacza nieruchomości, lokalu i innych pomieszczeń. W niniejszej sprawie obowiązek podlegający egzekucji ma charakter niepieniężny i polega na wydaniu inwestorowi ww. nieruchomości celem zrealizowania inwestycji określonej w decyzji zrid Wojewody. Przy ocenie zarzutu z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. bada się, czy nie doszło do zniekształcenia w sferze przedmiotu postępowania egzekucyjnego, ujawnionego w tytule wykonawczym w porównaniu do obowiązku wynikającego z decyzji organu administracyjnego. Owo zniekształcenie przedmiotu postępowania egzekucyjnego może odnosić się zarówno do rodzaju egzekwowanego obowiązku, jak i innych jego parametrów, w tym daty jego wydania (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 281/19, publ. Lex nr 2684642). Tytuł wykonawczy, będący podstawą kontrolowanej egzekucji, zawiera właściwe określenie treści obowiązku jako: "obowiązek wydania nieruchomości oznaczonej nr [...] (...) przeznaczonej pod pas drogi ekspresowej S-7" oraz daty jego powstania. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. Skarżący nie może podnosić, że nie znał treści decyzji zrid Wojewody w zakresie egzekwowanego obowiązku wydania nieruchomości nr [...], bowiem wspólnie z bratem A. T. zaskarżył ją do organu II instancji. Następnie złożył skargi do tutejszego Sądu na ostateczną decyzję zrid Ministra oraz na decyzję Ministra wydaną w trybie art. 155 k.p.a. (stanowisko strony zawarte na stronie 4 przedmiotowej skargi). Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego zastosowania przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.), wskazać należy, że nie był on podnoszony w piśmie z 28 sierpnia 2019 r., stanowiącym zarzuty wobec prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Zarzut ten nie mógł więc być rozpoznany zarówno przez Wojewodę, jak i przez Ministra. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 33 u.p.e.a. zawiera zamknięty katalog okoliczności, mogących być podstawą do wniesienia zarzutów w zakreślonym przez przepis art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. terminie. Oznacza to, że po upływie terminu na złożenie zarzutów nie jest dopuszczalne zgłaszanie nowych zarzutów lub uzupełnianie już wniesionych o nowe podstawy faktyczne lub prawne (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1256/20, publ. CBOSA). Tym samym ww. nowy zarzut przeciwegzekucyjny nie może być skutecznie podnoszony również w toku postępowania sądowoadministracyjnego; nie podlega on więc rozpoznaniu, gdyż jest spóźniony (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3081/12, publ. LEX nr 1769591). W odniesieniu zaś do zarzutu prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego przez Ministra w sposób przewlekły, to w tym zakresie toczy się odrębne postępowanie sądowe na skutek skargi strony na bezczynność organu. Zdaniem Sądu organy orzekające przeprowadziły przedmiotowe postępowanie egzekucyjne w sposób nienaruszający zasad wyrażonych w powołanych przepisach u.p.e.a. Stan faktyczny w niniejszej sprawie ustalono bezspornie, rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi zawarte w art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły, jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, oddalając skargę. Sąd w niniejszej sprawie orzekał na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, ponieważ zgodnie z art. 120 w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiot sprawy mieścił się w powyższym katalogu.