VIII SA/Wa 803/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski (sprawozdawca), Sędzia WSA Justyna Mazur, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Krawczyk, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. L., I. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia 21 sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Przedmiotem skargi K. L. i I. L. (dalej: skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ) z 21 sierpnia 2024 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jako podstawę prawną wskazano art. 156 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: k.p.a.). Stan sprawy przedstawia się następująco: Pismem 24 stycznia 2024 r. skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z 8 kwietnia 2020 r., Nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestora K. S.A dla inwestycji pn. Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-mieszkalny na części działki nr ewid. [...] (obr. [...] - S., ark. [...]) przy ul. W. w R.. Kolegium, w uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji z 21 sierpnia 2024r., wyjaśniło, że do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma bowiem na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym. Organ administracji nie jest związany zarzutami zawartymi we wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji i jeśli nawet uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, to musi zbadać z urzędu, czy zaskarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stosownie do przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium dokonując oceny legalności decyzji Prezydenta z 8 kwietnia 2020r., wyjaśniło, iż została ona wydana na wniosek inwestora (K. S.A. z siedzibą we W.) z dnia 15 listopada 2019r., który zawierał wszystkie elementy przewidziane w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2018r., poz. 1945 ze zm.; dalej: u.p.z.p), przytaczając treść ww. przepisu oraz art. 61 ust. 1, ust. 5a u.p.z.p. Dalej podniosło, że uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr .164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie"). Rozporządzenie określa sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podniosło, że w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistycznej (stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji) organ pierwszej instancji wyjaśnił, że: szerokość frontu wynosi ok 17 m. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 51 m (trzykrotność frontu) od granic terenu objętego wnioskiem. W ocenie SKO wyznaczenie obszaru analizowanego w wielkości wskazanej przez organ pierwszej instancji było w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione i wystarczające dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Ponadto, przyjęta przez organ pierwszej instancji wielkość obszaru analizowanego służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego - daje pełen obraz zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem. Organ podkreślił, iż sposób wykonania opracowanej przez Prezydenta analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zarówno w formie tekstowej i graficznej) nie narusza rażąco zasad przedstawionych przez Kolegium. Ze sporządzonej analizy wynika, że na tym obszarze występują budynki o różnych funkcjach. Występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna - budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące i w zabudowie bliźniaczej. Czasem towarzyszą im garaże, i budynki inne niemieszkalne. Ponadto występuje zabudowa produkcyjna - budynki przemysłowe - min. obiekty znajdujące się na terenie dawnego [...] oraz na terenie należącym do Wodociągów Miejskich w R. Sp. z.o.o. Dalej SKO podniosło, że Prezydent wskazał, iż planowana inwestycja, polegająca na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmiana sposobu użytkowania na budynek usługowo mieszkalny (siedziba firmy, obsługa klienta, serwerownia) poprzez swoją indywidualną małą skalę będzie wkomponowywała się w charakter istniejącej zabudowy. Zdaniem Kolegium projektowana zabudowa nie jest sprzeczna (nie godzi w zastany stan rzeczy) z zabudową już istniejącą. Również analiza charakterystyki, cech oraz parametrów zabudowy w obszarze analizowanym wykazała, zdaniem SKO, że wymagania w tym zakresie dla planowanej inwestycji zostały w badanej decyzji ustalone w sposób nienaruszający zasad określonych w rozporządzeniu. Zauważono, że co do zasady linia zabudowy ustalana jest od strony drogi publicznej, co jednak nie oznacza, że w okolicznościach danej sprawy nie można jej wyznaczyć od strony drogi wewnętrznej. Na obszarze analizowanym zabudowa usytuowana jest w różnych odległościach od linii rozgraniczenia układu komunikacyjnego i nie wyznacza czytelnej linii zabudowy; panuje nieład przestrzenny. Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym jeżeli linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok, to stosownie do ust. 3 linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Teren objęty wnioskiem leży po zachodniej stronie wydzielonego dojazdu od strony ul. W. (działki nr ewid. [...]). Wzdłuż tej strony dojazdu linie zabudowy wyznacza budynek usytuowany w granicy (nieruchomość składająca się z działek [...]). Na terenie objętym wnioskiem linię zabudowy wyznacza istniejący na nim budynek mieszkalny jednorodzinny przeznaczony do rozbudowy, nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania - w odległości 5m od frontowej granicy terenu objętego wnioskiem (część działki nr ewid. [...] w granicach ABCD). Organ I instancji ustalił nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5m od frontowej granicy terenu objętego wnioskiem (część działki nr ewid. [...] w granicach ABCD) - jako linię zabudowy wyznaczoną przez istniejący na terenie objętym wnioskiem budynek mieszkalny jednorodzinny przeznaczony do rozbudowy, nadbudowy i zmiany sposobu użytkowania - zgodnie z załącznikiem graficznym. Zdaniem Kolegium, parametr ten w formie i wielkości wyznaczonej przez organ pierwszej instancji nie wpływa negatywnie na ład przestrzenny w obszarze objętym analizą. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. W związku z powyższym nie naruszono rażąco § 4 ust. 4 rozporządzenia. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki wyznaczony został w wysokości nie większej niż 25 %. W ocenie Kolegium uzasadnione było wyznaczenie tego parametru dla planowanej inwestycji w wielkości wskazanej przez organ pierwszej instancji, która to przyjęta wielkość wynika z analizy. Jak wynika z analizy na obszarze analizowanym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest zróżnicowany, co wynika głównie z różnych wielkości działek, a także rodzajów zabudowy mieszkaniowej. Dla budynków mieszkalnych wolno stojących wskaźnik wynosi od 14% do 48%, a dla budynków w zabudowie bliźniaczej 16%-21%. W przypadku zabudowy produkcyjnej wynosi odpowiednio 20%, 29% i 51%. Parametr ten w wielkości wyznaczonej przez organ pierwszej instancji nie przekracza maksymalnej wartości granicznej tego wskaźnika w obszarze analizowanym oraz nie odbiega znacząco od jego wartości średniej w tym obszarze i w ocenie Kolegium nie stanowi dysonansu w analizowanej przestrzeni jednostki urbanistycznej - nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Parametr ten został wyznaczony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia (Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy.). W związku z powyższym nie naruszono rażąco § 5 ust. 2 rozporządzenia. Szerokość elewacji frontowej - bez zmian. Parametr ten został wyznaczony zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia (dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia za front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W przedmiotowej sprawie elewacja frontowa projektowanego budynku to elewacja wschodnia (od strony działki nr ewid. [...], którą odbywa się dojazd). Jak wynika z analizy istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa ma zróżnicowane szerokości elewacji frontowych. Szerokość elewacji zależy od funkcji budynku, wymiarów działki, a także orientacji budynku względem frontu nieruchomości. Budynki mieszkalne jednorodzinne wolno stojące mają elewacje frontowe szerokości od 9 m do 11 m, a w przypadku zabudowy bliźniaczej łączna szerokość wspólnej elewacji wynosi 17 m. Szerokości elewacji frontowych budynków produkcyjnych wynoszą odpowiednio 11 m i 34 m. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wniosek dotyczy rozbudowy i nadbudowy budynku, którego elewacja frontowa ma szerokość 10 m. Wartość ustalona (bez zmian) mieści się w zakresie szerokości elewacji występujących na obszarze analizowanym. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczona została w wysokości max 15 m. W ocenie Kolegium uzasadnione było wyznaczenie tego parametru dla planowanej inwestycji w wielkości wskazanej przez organ pierwszej instancji, która to przyjęta wielkość wynika z analizy. Jak wynika z analizy istniejąca zabudowa ma zróżnicowane wysokości w zależności od funkcji budynku. Budynki mieszkalne jednorodzinne mają wysokość 1-2 kondygnacji nadziemnych, zaś budynki towarzyszące im są parterowe. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych zależą od ilości i wysokości kondygnacji oraz geometrii dachu. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszą od 6,5m do 10 m od poziomu terenu i w zależności od geometrii dachu jest to wysokość do okapu dachu lub górnej krawędzi attyki. Różnorodność form istniejącej zabudowy przekłada się na zróżnicowanie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych. Wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków produkcyjnych znajdujących się na obszarze analizowanym wynoszą odpowiednio 8m i 17m. Parametr w wielkości wyznaczonej przez organ pierwszej instancji mieści się w przedziale wysokości elewacji frontowych występujących w obszarze analizy i w ocenie Kolegium nie stanowi dysonansu w analizowanej przestrzeni jednostki urbanistycznej - nie wpływa negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Parametr ten został wyznaczony zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia (Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.). W związku z powyższym nie naruszono rażąco § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z § 8 rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że istniejąca na obszarze analizowanym zabudowa ma dachy o mało zróżnicowanej geometrii. Dominują dachy płaskie, czasem dachy "ukryte" za attyką, ale występuje też dach namiotowy (działka nr ewid. [...]). Główne kalenice i górne krawędzie dachów są równoległe i prostopadłe do frontowych granic nieruchomości, a ich wysokości wynoszą od 6,5m do 17m n.p.t. Budynek objęty wnioskiem (planowany do rozbudowy i nadbudowy) ma dach jednospadowy o spadku ok. 5° w kierunku boku działki. Dach na projektowanej rozbudowie i nadbudowie ustalono jako dach płaski lub jednospadowy o spadku max 15°, z możliwością ukrycia za poziomą attyką (o wysokości max 15m n.p.t.). Wysokość najwyższego punktu/krawędzi dachu max 15m n.p.t., ale poniżej górnej krawędzi ewentualnej attyki. Kolegium stwierdza, że ustalone przez organ pierwszej instancji parametry dachu mieszczą się w przedziale wielkości występującym w obszarze analizy - odpowiadają geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W związku z powyższym nie naruszono rażąco § 8 rozporządzenia. Kolegium stwierdziło, że wymagania powyższe przesądzają, że planowana inwestycja o określonym przeznaczeniu i parametrach stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. A zatem, w niniejszej sprawie spełniony został warunek tzw. kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Z analizy wynika, że poszczególne parametry budynków istniejących na obszarze analizowanym są dość zróżnicowane, a parametry ustalone przez organ pierwszej instancji dla przedmiotowej inwestycji nie odbiegają od wielkości występujących w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium, przedmiotowa inwestycja o parametrach ustalonych w zaskarżonej decyzji "wpasowuje się" w zastany ład architektoniczno- urbanistyczny. Biorąc pod uwagę powyższe nie naruszono rażąco art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., bowiem : 1) Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - ul. W. (droga gminna), poprzez działkę nr ewid. [...] - Własności Gminy Miasta R.; 2) Istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Teren objęty wnioskiem jest uzbrojony (wodociąg, kanalizacja sanitarna, kanalizacja deszczowa, sieć elektroenergetyczna i gazowa), a budynek mieszkalny jednorodzinny przeznaczony do rozbudowy i nadbudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania ma doprowadzone niezbędne media. Energia cieplna jest i będzie dostarczana z własnego źródła ciepła; 3) Teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 4) Badana decyzja w ocenie Kolegium jest zgodna z przepisami odrębnymi; 5) projekt przedmiotowej decyzji został sporządzony przez osobę do tego uprawnioną - mgr inż. arch. P. R. (zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p). Kolegium, odnosząc się do zarzutów dotyczących niespełnienia przez działkę nr [...]stanowiącej dojazd do terenu inwestycji "kryteriów co do szerokości", a także okoliczność, że "zamierzona inwestycja spowoduje wygenerowanie intensywnego ruchu pojazdów, który odbywać się będzie w odległości kilku centymetrów od budowli wnioskodawców, w której w granicy działek o nr [...] i [...], a faktycznie na części działki o nr [...] znajdują się okna, drzwi wejściowe czy też taras rekreacyjno-wypoczynkowy", zauważyło, że celem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia dojazdu spełniającego wymogi techniczno-budowlane. Na etapie dotyczącym udzielania warunków zabudowy a nie realizacji inwestycji, znaczenie może mieć wyłącznie kwestia dostępności terenu, a nie zaś tego czy dostęp ten odpowiada przepisom określającym wymogi techniczne dla dróg. Wynika to z istoty decyzji o warunkach zabudowy, która ma odpowiedzieć na pytanie czy określona co do rodzaju inwestycja jest w ogóle możliwa do wykonania w określonym we wniosku terenie (wyrok WSA we Wrocławiu z 12 września 2023 r., sygn. akt: II SA/Wr 216/23). Wyjaśniło także, iż Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na terenie objętym wnioskiem inwestora i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji, które muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami. Omawiana decyzja nie przesądza jednak, że inwestor otrzyma pozwolenie na budowę, co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. Na tym etapie organy są obowiązane orzekać co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji. Podniosło, że decyzje o warunkach zabudowy są decyzjami szczególnymi, określającymi jedynie możliwość realizacji inwestycji zgodnej z obowiązującymi przepisami prawa w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami szczególnymi, której precyzyjne warunki określa się dopiero w pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że takie kwestie jak wpływ usytuowania zamierzonej inwestycji na powstanie uciążliwości lub niedogodności (np. zacienienie, zagrożenie pożarowe) dla sąsiednich nieruchomości po realizacji inwestycji będą badane w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i nie mogą podlegać ocenie w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem organu, bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia ma podnoszona przez skarżących okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt: VIII SA/Wa 793/17, wskazał, że działki nr [...]i [...] "stanowią własność Gminy Miasta R., ale nie stanowią drogi wewnętrznej. Zgodnie z ewidencją gruntów ich teren to tereny mieszkaniowe (B). Zgodnie z pismem branżowego Wydziału Zarządzania Nieruchomościami UM w R., obecnie nie toczy się żadne postępowanie mające na celu udostępnienie przedmiotowych działek skarżącym". Kolegium podniosło, iż z akt sprawy wynika, że w dacie wydawania badanej decyzji działki nr [...], [...] i [...] były oznaczone w ewidencji gruntów jako drogi. W świetle argumentacji skarżących, którzy wskazują, że badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 kc i 144 kc (poprzez pominięcie ich jako strony postępowania) i art. 7 i 77 k.p.a. (wydanie decyzji na podstawie dokumentów sfałszowanych) zauważyło, że powyższe okoliczności mogą być ewentualną podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z niekwestionowanym poglądem judykatury niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04). W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje bowiem ugruntowany pogląd, który należy podzielić, że enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że również okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym wskazanym w art. 156 k.p.a. Ponadto oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Konkludując SKO stwierdziło, że analiza akt sprawy prowadzi do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta R. z 8 kwietnia 2020 r., Nr [...] nie jest obarczona żadną z wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Pismem z dnia 7 października 2024r. skarżący wnieśli skargę na opisaną wyżej decyzję Kolegium z 21 sierpnia 2024r., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 140 i art. 144 k.c., jako wydanej wbrew dowodom. Skarżący podnieśli, że Kolegium orzekło, iż decyzja Prezydenta z 8 kwietnia 2020r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mimo iż tę decyzję wydano na podstawie dokumentów niezgodnych ze stanem na gruncie, zatem poświadczających nieprawdę tj. m.in. na integralnym załączniku (mapie) do tej decyzji budowlę skarżących na działce o nr [...] i [...]wskazano jako podziemną (bunkier, schron) - kontury tej budowli oznaczono linią przerywaną), gdy tymczasem ta budowla od 1980 r (tj. data wybudowania tej budowli) była wykazana na mapach stanowiących zasób Prezydenta Miasta R. jako naziemna (kontury tej budowli były oznaczone linią ciągłą). Ponieśli, że po zmniejszeniu w dniu 28 lipca 2017r. przez Prezydenta Miasta R. działki skarżących o nr [...] ze 164 m2 na 146 m2 spowodowano, iż budowla skarżących aktualnie znajduje się nie tylko na działce o nr [...] i [...]a także na części działki o nr [...](czego nie wykazano w tej decyzji). Według skarżących poświadczono nieprawdę (28.07.2017r ) zmieniając użytek dla działki o nr [...]z mieszkaniowego "B" na drogę "dr", mimo że działka ta nigdy nie spełniała kryteriów co do szerokości tj. min 5 m, co dokonano z rażącym naruszeniem §14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) dopuszcza się zastosowanie dojazdu do działek budowlanych w postaci ciągu pieszo-jezdnego pod warunkiem, że ma on szerokość nie mniejszą niż 5 m umożliwiając ruch pieszo oraz ruch i postój pojazdu, czego skutkiem jest wywołanie znacznie większej szkody dla skarżących niż stabilność tej decyzji, a ta decyzja wywołuje rażące negatywne skutki społeczno-gospodarcze dla skarżących, które szkodliwości dla skarżących niczym nie są usprawiedliwione. Zdaniem skarżących, wobec powyższego, SKO winno zaskarżoną decyzją wycofać z obiegu prawnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie, podnoszone w skardze zarzuty sprowadzają się w większości do powtórzenia zarzutów podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z 8 kwietnia 2020 r., Nr [...] i pismach uzupełniających, których bezzasadność została wykazana w uzasadnieniu decyzji Kolegium. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że postanowieniem z 22 października 2024 r., znak: [...] odmówiło K. L. i I. L.przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 21 sierpnia 2024r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ) z dn. 21 sierpnia 2024 r. znak [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta R. z 8 kwietnia 2020 r., Nr [...], znak: [...], ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestora K. S.A dla inwestycji pn. Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-mieszkalny na części działki nr ewid. [...] (obr. [...] - S., ark. [...]) przy ul. W. w R.. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W omawianym postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się -co należy w tym miejscu podkreślić- na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Wśród przesłanek enumeratywnie zawartych w art. 156 § 1 k.p.a., w pkt 2 wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dla dokonania oceny, czy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, rozstrzygający jest stan prawa, który obowiązywał w dniu wydania tej decyzji. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Uchybienie powodujące rażące naruszenie prawa, jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować w praworządnym państwie, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022). Tym samym dopiero jeżeli stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę niż stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej, może być ocenione jako naruszenie rażące (por. też wyrok NSA z 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji wyjaśnić należy, że według twierdzeń skarżących kontrolowana decyzja Prezydenta M. R. z dn. 8.04.2020 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestora K. S.A dla inwestycji pn. Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-mieszkalny na części działki nr ewid. [...] (obr. [...] - S., ark. [...]) przy ul. W. w R., została wydana na podstawie dokumentów niezgodnych ze stanem na gruncie, zatem poświadczających nieprawdę, "niewykluczone że sfałszowanych". Argumentując swoje stanowisko, skarżący podnoszą, że mapa dla celów projektowych stanowiąca załącznik graficzny do ww. decyzji Prezydenta M. R. z dn. 8.04.2020 r. w sprawie warunków zabudowy, w sposób niezgodny ze stanem na gruncie, zawiera następujące nieprawidłowości: 1/ budowlę skarżących na działce nr [...] i [...]wskazuje jako budowlę podziemną, kontury tej budowli oznaczono linią przerywaną, gdy tymczasem budowla ta od 1980 r. tj. od daty wybudowania jest budynkiem naziemnym, wykazywanym w mapach przyjętych do ewidencji gruntów i budynków linią ciągłą, jak wszystkie tego rodzaje budynki, 2/ po bezprawnym zmniejszeniu w 2017 r. przez Prezydenta M. R. działki skarżących nr [...] z 164 m2 na 146 m2 spowodowano, że budowla skarżących aktualnie znajduje się nie tylko na działce nr [...] i [...] ale także na części działki nr [...], czego nie wykazano w tej decyzji, 3/ poświadczono nieprawdę zmieniając użytek dla działki nr [...]z budowlanego "B" na drogę "dr", mimo, że działka ta nigdy nie spełniała kryteriów co do szerokości 5m, czego dokonano z rażącym naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe zarzuty zostały zweryfikowane przez Kolegium w przebiegu postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Prezydenta M. R. z dn. 8.04.2020 r. Kolegium stwierdziło, że było prowadzone z wniosku skarżących postępowanie administracyjne celem przywrócenia dla działki o nr [...] przy ul. W. [...] w R. powierzchni 164 m2 zmniejszonej do 146 m2 z wniosku Prezydenta Miasta R., przywrócenie dla działek Gminy Miasta R. o nr [...], [...] i [...] przy ul. W. w R. dotychczasowego oznaczenia użytku terenu mieszkaniowego w miejsce wprowadzonego użytku drogi, przywrócenia na mapie zasadniczej dla działki [...] i [...]przy ul. W. w R. konturów budowli linią ciągłą zamiast linią przerywaną, tj. oznaczenia dla budowli podziemnej. Powyższe doprowadziło do ustalenia, że Prezydent Miasta R. w związku z wnioskiem I. L. z 12 maja 2020 roku stwierdził brak podstaw prawnych do podjęcia z urzędu działań mających na celu przywrócenie archiwalnych wpisów w zakresie dotyczącym powierzchni działki nr [...] tj. sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębu [...]-S. zakończonej w 2017 r. Wskazano, że pozyskane dane dotyczące powierzchni działki nr [...] zostało uprzednio określone metodą uproszczoną z niską dokładnością. Różnica 16 m2 nie zawierała się w działce przyległej do działki nr [...], oznaczonej nr [...]stanowiącej własność Gminy Miasta R., pełniącej funkcję drogi, jak również nie miała wpływu na przebieg granicy między tymi działkami. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa wypowiedzenia się co do ustaleń projektu operatu zarówno na etapie wyłożenia operatu, jak i po jego ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie z art. 24a pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, obecnie dokonanie zmian w operację ewidencyjnym możliwe jest poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Zgodnie z art. 24a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawodawca nie nakłada na organ administracyjny zawiadamiania właścicieli/władających o projekcie operatu opisowo-kartograficznego w sposób indywidualny. Prezydent Miasta R. stwierdził również brak podstaw prawnych do podjęcia z urzędu postępowania, w sprawię zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków poprzez przywrócenie dla działek Gminy Miasta R. o nr [...], [...] i [...] przy ul. W. w R. dotychczasowego oznaczenia użytku terenu mieszkalnego w miejsce wprowadzonego użytku drogi. Zaliczenie użytków na działkach do użytku drogi nastąpiło bowiem zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie oraz w oparciu aktualne przepisy prawa, zgodnie z pkt 18 dot. definicji terenów komunikacyjnych zawartego w znowelizowanym podręczniku nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" do znowelizowanego Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2016 poz. 1034 ze zm.) Po wniesieniu przez skarżącego wniosku z 20 sierpnia 2018 roku w sprawie zmiany z terenu mieszkaniowego "B" na drogi "dr", Prezydent Miasta R. wezwał wykonawcę prac modernizacji do sprawdzenia prawidłowości wykonywanych w tym zakresie czynności. Wykonawca potwierdził prawidłowość wykonywanych prac. Dokumentom sporządzanym przez geodetów przysługuje domniemanie prawdziwości. Wreszcie w zakresie żądania I. L. dotyczącego przywrócenia na mapie zasadniczej dla działek o nr [...] i [...]przy ul. W. w R. konturów budowli linią ciągłą zamiast linią przerywaną tj. oznaczenia dla budowli podziemnej, Prezydent Miasta R. z dniem 28 maja 2019 roku wszczął postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych. W przypadku zgłoszenia przez skarżącego uwag lub zastrzeżeń na etapie wyłożenia operatu opisowo - kartograficznego z modernizacji ewidencji, jak również na etapie po ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa, zarzut w powyższym przedmiocie byłby rozpatrywany przez upoważnionego pracownika Starostwa przy udziale przedstawiciela wykonawcy prac geodezyjnych. Prezydent Miasta R. decyzją z 2 lipca 2020 roku znak [...]. orzekł o aktualizacji operatu Ewidencji Gruntów i Budynków m. R. w jednostce rejestrowej gruntowej [...], obręb [...]-S., ark. [...] dla działki ewidencyjnej nr [...]położonej w R. przy ul. W. poprzez zmianę danych ewidencyjnych dotyczących budynku o identyfikatorze [...] celem zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym odpowiednimi danymi zgodnymi ze stanem faktycznym i ujawnienia nowych danych ewidencyjnych. Reasumując powyższe, wskazane przez skarżących w ich ocenie nieprawidłowości oraz uchybienia decyzji Prezydenta M. R. z dn. 8.04.2020 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zamierzonej przez K. S.A., nie zachodzą i kontrolowana decyzja nie jest obarczona ww. wadami. Raz jeszcze zaakcentowania wymaga, iż nie było rzeczą organu Kolegium prowadzącego kontrolowane postępowanie nieważnościowe, formułowanie własnej oceny, czy inwestycja inwestora w postępowaniu zwykłym ma dostęp do drogi, a jedynie zbadanie, czy wydanie decyzji nie naruszało prawa w sposób rażący, zwłaszcza, jeśli się uwzględni istniejące okoliczności faktyczne oraz orzecznictwo sądowe. Słusznie także Kolegium uznało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zapadła z rażącym naruszeniem art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( u.p.z.p.). W okolicznościach kontrolowanej sprawy organy, oceniając zamierzenie inwestycyjne polegające na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo-mieszkalny na części działki nr ew. 9/2 na terenie znajdującym się w R. przy ul. W. obr. [...] S. - zasadnie stwierdziły, że zostały spełnione warunki wymienione w art. 61 u.p.z.p. Co istotne, stosownie do art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi oraz spełnia wymogi określone w powoływanym wyżej art. 61 u.p.z.p. Z treści analizy urbanistycznej, stanowiącej integralną część ww. decyzji Prezydenta M. R. z dn. 8.04.2020 r. wynika, że zabudowę obszaru analizowanego stanowią budynki o różnych funkcjach. Występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, czasem towarzyszą im garaże i budynki inne niemieszkalne. Ponadto występuje zabudowa produkcyjna – budynki przemysłowe, m.in. obiekty znajdujące się na terenie dawnego [...] oraz na terenie należącym do Wodociągów Miejskich sp. z o.o. Jak wskazał organ I instancji planowana inwestycja, polegająca na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek usługowo mieszkalny (siedziba firmy, obsługa klienta, serwerownia) poprzez swoją indywidualną małą skalę będzie wkomponowywała się w charakter istniejącej zabudowy. W ocenie Sądu, trafnie stwierdziło Kolegium, że projektowana zabudowa nie jest sprzeczna (nie godzi w zastany stan rzeczy) z zabudową już istniejącą. Również analiza charakterystyki, cech oraz parametrów zabudowy w obszarze analizowanym wykazała, że wymagania w tym zakresie dla planowanej inwestycji zostały w badanej decyzji ustalone w sposób nienaruszający zasad określonych w rozporządzeniu. Ponadto Sąd podziela stanowisko Kolegium, że zarzuty skarżących wydania kwestionowanej decyzji przez Prezydenta M. R. z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 kc i 144 kc (poprzez pominięcie ich jako strony postępowania) i art. 7 i 77 k.p.a. (wydanie decyzji na podstawie dokumentów sfałszowanych), mogą być ewentualną podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Reasumując powyższe, kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156§1 kpa, stąd też brak podstaw do jej zakwestionowania. Prawidłowo zatem SKO odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Z wymienionych przyczyn, skoro skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o jej oddaleniu.