VIII SA/Wa 847/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...]marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy [...] (dalej: Rada Gminy, organ), działając na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2017 poz. 1840, dalej: u.o.z.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 poz. 1875 i poz. 2232 ze zm., dalej: u.s.g.), podjęła w dniu [...] marca 2018 r. uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia programu zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie gminy [...] (dalej: Program, uchwała). Pismem z 13 listopada 2019 r. Prokurator Rejonowy w [...] (dalej: Prokurator, skarżący) wniósł skargę na ww. uchwałę, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) w związku z art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez przekroczenie lub niezrealizowanie delegacji ustawowej w: - § 1 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały poprzez wskazanie, że program ma zastosowanie wyłącznie do zwierząt domowych; - § 3 ust. 3 i § 4 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały poprzez brak wskazania konkretnego lekarza weterynarii dokonującego zabiegów kastracji i sterylizacji zwierząt, - § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały poprzez wskazanie warunków uśpienia zwierząt chorych, kiedy art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. upoważnia radę gminy do określenia warunków usypiania miotów ślepych; - § 6 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały poprzez wskazanie gospodarstwa, które zapewnia miejsca dla zwierząt gospodarskich odebranych właścicielowi, kiedy art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. upoważnia do wskazania gospodarstwa w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich; - § 7 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały poprzez wskazanie, że za poszukiwanie nowych właścicieli/opiekunów psów i kotów odpowiadają ich dotychczasowi właściciele, kiedy zgodnie z art. 4 pkt 16 u.o.z. przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały; - § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały poprzez wskazanie, że w przypadku śmierci np. samotnie mieszkającego właściciela gmina zaangażuje się w poszukiwanie nowego właściciela/opiekuna, kiedy na skutek śmierci właściciela zwierzę nie staje się zwierzęciem bezdomnym i w znacznej części przypadków możliwe jest ustalenie jego właściciela; - § 9 załącznika nr 1 do uchwały poprzez brak wskazania sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu, - niewskazanie w uchwale jak i jej załączniku gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podjęta uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, zaś art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Uchwała ustanawiająca program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, podejmowana na podstawie art. 11a u.o.z. powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym m.in. wysokość środków i sposób finansowania programu. Uchwała nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczoną prawodawcy lokalnemu kompetencję, w tym zwłaszcza ingerować w sferę praw i obowiązków obywateli lub innych podmiotów. Wskazując na powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych w skardze przepisów uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała w całości zarzuty w niej zawarte. Podniosła, że obecnie na terenie gminy obowiązuje już nowy program, przyjęty uchwałą Rady Gminy z [...] marca 2019 r. Nr [...]. Na rozprawie 30 stycznia 2020 r. Prokurator zmodyfikował skargę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości z uwagi na liczne pominięcia uchwałodawcze. Dodatkowo zarzucił, że w zaskarżonej uchwale nie uregulowano kwestii, o których mowa w art. 11a ust. 2 pkt 3, 4 i 8 u.o.z., brak jest również pełnej regulacji z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. Lex nr 25639). W przedmiotowej sprawie nie było sporu co do tego, że uchwała Rady Gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r., II OSK 3245/16, publ. LEX nr 2199460), a jej zaskarżenie przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 w związku z § 2a p.p.s.a.). Wobec stanowiska Rady Gminy, zawartego w odpowiedzi na skargę, Sąd zauważa, że możliwość merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie nie była wyłączona przez okoliczność, iż zaskarżona uchwała dotyczy jedynie roku 2018 i na dzień orzekania przestała obowiązywać. Zwrócić bowiem należy uwagę, że stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał niepozostających już w obrocie nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. wyroki NSA: z 27 lipca 2007 r., II OSK 1046/07, publ. Lex Nr 384291, z 24 maja 2007 r., II OSK 233/07, publ. Lex Nr 334309, z 13 września 2006 r., II OSK 58/06, publ. Lex Nr 320905). Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z., określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten obejmuje: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.). Ponadto powyższy program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 u.o.z.). W pierwszej kolejności podnieść należy, że powołany wyżej przepis u.o.z. zobowiązuje radę gminy do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Stosownie do art. 4 pkt 16 u.o.z. zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzęta domowe to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.), zaś zwierzęta gospodarskie to te w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (zwierzęta koniowate, bydło, jeleniowate drób, świnie, owce, kozy, pszczoły miodne, zwierzęta futerkowe - art. 2 ust. 1 u.o.z.). Z powyższego wynika, że pojęcie zwierząt domowych jest pojęciem węższym od pojęcia zwierząt bezdomnych. Oznacza to, że ograniczenie się przez organ stanowiący gminy wyłącznie do określenia programu zapobiegania bezdomności zwierząt domowych nie zrealizowało w pełni delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 1 u.o.z. Gmina zawęziła krąg bezdomnych zwierząt, pomijając zwierzęta gospodarskie, w sytuacji gdy delegacja ustawowa nie zawiera takiego ograniczenia. Nie jest przy tym sporne w orzecznictwie, że organ jednostki samorządu terytorialnego, podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, nie może zaniechać uregulowania którejkolwiek z kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 oraz ust. 5 u.o.z. Musi ona w sposób wyczerpujący wykonać upoważnienie ustawowe, zawierając w akcie prawa miejscowego kompleksowe i precyzyjne uregulowania odnośnie do każdej kwestii uznanej przez ustawodawcę za mającą zostać obowiązkowo unormowaną. Niewypełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa, prowadzące do stwierdzenia nieważności odnośnego aktu prawa miejscowego w całości (por. wyrok WSA z 9 marca 2018 r., II SA/Kr 179/18, publ. LEX nr 2469743). W kontekście powyższego wywodu zgodzić należy się z kolejnym zarzutem skargi, a mianowicie nienależytym unormowaniem kwestii wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 3, 4 i 8 u.o.z. Rada Gminy, sprzecznie z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., nie określiła bowiem podmiotu dokonującego odławiania zwierząt ani zasad ich odławiania. Zaniechano również wskazania, do jakich miejsc podmioty zajmujące się odławianiem zwierząt będą mogły je wywozić. Wbrew delegacji zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Rada Gminy w sposób bardzo ogólny uregulowała kwestie związane z obligatoryjną sterylizacją albo kastracją zwierząt w schroniskach. Przede wszystkim w zaskarżonej uchwale nie wskazano podmiotu odpowiedzialnego za to zadanie. Nie wypełnia delegacji ustawowej wskazanie w § 3 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały, że Gmina [...], zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1579 ze zm.) wyłoni lekarza weterynarii, z którym zostanie zawarta umowa na dokonywanie zabiegów kastracji lub sterylizacji, dofinansowanych z budżetu. Taki sam zapis występuje w § 4 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały. Dlatego w ocenie Sądu uznać należy, że zaskarżona uchwała nie realizuje precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z., co kwestionuje stopień zdatności normy do jej wykonania (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1474/17, publ. cbosa, wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16, publ. Lex nr 2284663, wyrok WSA w Krakowie z 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 945/17, publ. Lex nr 2400161). Niewątpliwie zasadny jest także zarzut nieprecyzyjności dokonanych przez Radę Gminy uregulowań w § 5 ust. 2 i § 6 ust. 3 Programu. W pierwszym z powołanych przepisów organ wskazał warunki uśpienia zwierząt chorych, podczas gdy art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. upoważniał do określenia warunków usypiania ślepych miotów. Zdaniem Sądu, tego rodzaju zapis wyraźnie wykracza poza zakres delegacji ustawowej, która dotyczy wyłącznie konieczności uregulowania w Programie sposobu oraz podmiotu odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów. Co zaś się tyczy § 6 ust. 3 Programu, Sąd wskazuje, że wobec kategorycznego brzmienia art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie budzi wątpliwości, że w uchwale należy wskazać konkretny podmiot, który będzie realizował zadania w zakresie przyjmowania bezdomnych zwierząt gospodarskich, bez żadnych warunków czy zastrzeżeń, a więc bez względu na to, czy zwierzęta te zostały przez właściciela porzucone, czy też uciekły lub zabłąkały się. Nie chodzi w tym przepisie o zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich odebranych właścicielowi. Na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Jakkolwiek w § 4 ust. 6 Programu wskazano, że zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej nad zwierzętami poszkodowanymi w zdarzeniach drogowych będzie realizowane w oparciu o umowę z lekarzem weterynarii K. B., zam. ul. [...],[...], to biorąc pod uwagę fakt, że uchwała dotyczy jedynie zwierząt domowych uznać należy, że wskazany podmiot będzie zapewniał opiekę jedynie tej kategorii zwierząt. Poza zakresem ochrony pozostają przy tym zwierzęta gospodarskie, co nie znajduje uzasadnienia w świetle przywołanych wyżej regulacji prawnych. W ocenie Sądu zasadnie skarżący zakwestionował § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdyż niewłaściwie realizuje on delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z. W § 9 wskazano, że kwota przeznaczona na realizację niniejszego Programu została określona w Uchwale Budżetowej Rady Gminy [...] w wydatkach bieżących i wynosi co najmniej 13.000 zł (ust. 1). Rada Gminy wskazała więc jedynie dolną granicę wysokości środków finansowych na realizację Programu, natomiast pominęła ustalenie sposobu wydatkowania tych środków. Zdaniem Sądu przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. wskazuje na konieczność określenia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w Programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Niedopuszczalne jest zatem przeznaczenie wskazanej w uchwale kwoty na realizację całego Programu bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele. Dlatego też pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach istotnie narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 117/17). Sąd wskazuje ponadto, że Rada Gminy nie wykonała w pełni dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., zobowiązującego radę gminy do określenia programu w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. W załączniku nr 1 do uchwały kwestia ta została lakonicznie unormowana w § 6 ust. 1. Tymczasem dyspozycję zawartą w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. należy rozumieć w ten sposób, że nakłada ona na radę gminy obowiązek podania konkretnego sposobu działania w zakresie ustalania miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące oraz miejsc i częstotliwości dokarmiania tych zwierząt (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1353/16, publ. Lex nr 2284664, wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, publ. Lex nr 2056522). W zaskarżonej uchwale brak takich regulacji. Słusznie zakwestionowany został także § 7 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały, w którym wskazano, że za poszukiwanie nowych właścicieli/opiekunów psów i kotów odpowiadają dotyczasowi ich właściciele. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 4 u.o.z. realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 (poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - pkt 5), może zostać powierzona wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. W oczywisty sposób Rada Gminy nie była upoważniona do nakładania tego obowiązku na dotychczasowych właścicieli zwierząt, zwłaszcza że - jak podniesiono w skardze - zwierzęta bezdomne to takie, co do których nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Poza tym przepis § 7 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały dotyczy jedynie psów i kotów, podczas gdy art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z. nakazuje organowi uregulować w Programie poszukiwanie właścicieli dla zwierząt bezdomnych, a więc domowych lub gospodarskich (art. 4 pkt 16 u.o.z.). Nieprecyzyjny jest również zapis § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały, wskazujący na zaangażowanie się gminy w poszukiwanie nowego właściciela lub opiekuna dla zwierzęcia w przypadku śmierci samotnie mieszkającego poprzedniego jego właściciela. Mając na uwadze cytowaną już wyżej definicję zwierząt bezdomnych (art. 4 pkt 16 u.o.z.), rację ma Prokurator, że zwierzę nie staje się bezdomne na skutek śmierci właściciela. Uwzględniając wagę i rangę stwierdzonych powyżej w zaskarżonej uchwale istotnych naruszeń prawa (w tym brak pełnych i jednoznacznych wszystkich obligatoryjnych elementów), Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu jej nieważności w całości. Należy podkreślić, że określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował, co w sprawie nie występuje.