VIII SA/Wa 889/10

zSygn. akt VIII SA/Wa 889/10 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant referent stażysta Justyna Kapusta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2011 r. sprawy ze skargi [...] M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.: dalej: "k.p.a.") w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. [...] (dalej: "skarżący") od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] maja 2010 r., Nr [...], wnoszącej sprzeciw do zamiaru prowadzenia robót budowlanych, polegających na posadowieniu nośnika reklamowego na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. W dniu [...] kwietnia 2010 r. skarżący dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na posadowieniu niepodświetlonego, niezwiązanego na trwałe z gruntem nośnika reklamowego wykonanego z kratownicy i prefabrykowanej podstawy żelbetowej na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...]. Decyzją z [...] maja 2010 r., Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych. Organ uznał, że zakres robót budowlanych objętych zgłoszeniem wykracza poza dyspozycję art. 30 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego i na inwestycję wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił pogląd, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, który dotyczy instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach budowlanych. Zdaniem organu instalowanie nie jest równoznaczne z budowaniem, a zatem instalowaniem nie można określać budowy samodzielnej konstrukcji posadowionej na własnym fundamencie zagłębionym w grunt. Organ wskazał również, że wszystkie wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego budowle, w tym wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymagają pozwolenia na budowę. Ponieważ projektowana reklama jest konstrukcją "montowaną na podstawach betonowych", która musi stawiać opór wiatrom oraz innym warunkom atmosferycznym, to musi być też w odpowiedni sposób powiązana trwale z gruntem, nawet jeśli ta podstawa nie będzie zagłębiona w gruncie. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący. Pismem z [...] sierpnia 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną w administracyjnym toku instancji decyzję organu odwoławczego. Występując o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, autor skargi zaskarżonej decyzji postawił zarzuty naruszenia: 1) przepisów postępowania: - art. 6, 7, 8 kpa polegające między innymi na dokonaniu zupełnie dowolnej i nieznajdującej oparcia w materialne dowodowym ocenie stanu faktycznego oraz brak wnikliwej i szczegółowej analizy w tym zakresie w szczególności wobec ustaleń, że prace związane z zamontowaniem nośnika reklamowego, stanowią budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego. Podejmowanie przez organy w identycznym stanie faktycznym zupełnie dowolnych i sprzecznych rozstrzygnięć. 2) prawa materialnego: - art. 28, art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą interpretację polegające na przyjęciu, że roboty polegające na posadowieniu nośnika reklamowego (tj. urządzenia reklamowego), wymagają pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego istotą problemu było ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie, zatem określenie charakteru robót budowlanych koniecznych do ich wykonania, tzn. budowy czy instalacji. Powołał się na decyzje dla niego korzystne wydane przez inne organy na terenie kraju w podobnym stanie faktycznym. Zaskarżone decyzje podważają w jego ocenie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nadto, organy nie uwzględniły słusznego interesu obywatela. Przytaczając wybrane orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący podniósł, iż immanentną cechą konstrukcji urządzenia reklamowego, na które, zdaniem skarżącego, składają się obok tablicy reklamowej również elementy konstrukcyjne służące do umocowania tablicy, jest to, że składa się ono z różnych elementów scalanych w pewną całość podczas procesu instalacji. Jeżeli urządzenie reklamowe ma powstać wskutek złożenia go z kilku osobnych części w następstwie ich połączenia (co jednocześnie przesądza o tym, że może ono być poddane procesowi odwrotnemu) niewątpliwie mamy do czynienia z instalacją urządzenia, a nie budową. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a podnoszone zarzuty nie dają podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis ten ustanawia ogólną zasadę Prawa budowlanego, zgodnie z którą roboty budowlane mogą być zrealizowane po uprzednim uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto przepis ten wprowadza wyłączenia od zasady uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę wskazując, że wymóg ten nie dotyczy przypadków wymienionych w art. 29-31 Prawa budowlanego. Przede wszystkim, w art. 29 Prawa budowlanego został zawarty enumeratywny katalog budów i robót budowlanych, na których wykonanie, co do zasady, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, to jednak w większości przypadków brak obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się z konieczności zgłoszenia na podstawie art. 30 Prawa budowlanego. A zatem, dokonanie przez inwestora zgłoszenia spełniającego wymagania z art. 30 ust. 2, dotyczącego prac budowlanych, wiąże się następnie z obowiązkiem ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany charakteru tych prac oraz oceną, czy podlegają one obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi. W przypadku, gdy organ administracyjny stwierdzi, że zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, to na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego wnosi sprzeciw, który ma ten skutek prawny, że inwestor będzie mógł przystąpić do realizacji prac budowlanych wymienionych w zgłoszeniu dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę, a ewentualnie prowadzone prace budowlane pomimo wniesionego sprzeciwu będą traktowane jako samowola budowlana. Wskazać należy, iż w świetle przepisów Prawa budowlanego możemy mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe wymienione, jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na których zrealizowanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Do drugiej zaś grupy zaliczyć należy tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowa sprawa dotyczy zamiaru wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, dlatego też kluczowym zagadnieniem jest wyjaśnienie kwestii, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, której zrealizowanie objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ppkt b wymienionej ustawy obiektem budowlanym jest budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Z treści art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego wynika, że ustawodawca wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych uzależnił tylko od "instalacji", natomiast faktycznie bez znaczenia dla tejże instalacji pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić, a więc czy będzie miała ona nastąpić na budynku, czy też na gruncie. W tych warunkach istotnym, w ocenie Sądu, pozostaje zdefiniowanie pojęcia "instalacji" w odniesieniu do urządzeń reklamowych. Analizując pojęcie "instalacji" stwierdzić trzeba, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji tego pojęcia, w przeciwieństwie do pojęcia budowy. W tej sytuacji koniecznym jest odwołanie się do słownika języka polskiego zgodnie, z którym (np. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże Słownik, tom II, str. 209). Przedstawione rozumienie zarówno pojęcia instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór. Przenosząc przedstawione uwagi na grunt przedmiotowej sprawy oraz ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, a zakres prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inne będą bowiem, np. prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów. To, że ustawodawca wprost w przepisach ustawy Prawo budowlane nie wprowadził takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych, nie oznacza, iż nie wynika ona z przepisów ogólnych, jak np. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz z regulacji zawartych w przepisach o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych. Stwierdzić trzeba, iż wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa stanowią wyznacznik tego, czy dany obiekt może być uznany za obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie związany trwale z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, należy także wziąć pod uwagę art. 5 ustawy Prawo budowlane w świetle, którego nie jest obojętna wielkość i cechy konstrukcyjne obiektu. W związku z powyższym, stwierdzić trzeba, że dla przyjęcia czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego. Należy więc, po pierwsze ustalić czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych dla realizacji, których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest bowiem normą szczególną w stosunku do regulacji o charakterze ogólnym, jaką stanowi art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższy pogląd został zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyroki z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06, sygn. akt II OSK 735/08, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt IIOSK186/07, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08. Skład orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela to stanowisko. Jak wynika z akt sprawy, organy dokonały zgodnie z procedurą oceny zgłoszenia dokonanego przez skarżącego, które dotyczyło zamiaru montażu urządzenia reklamowego posadowionego na gruncie. Wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego (tablica reklamowa o wymiarach 24,0 x 8,0 m, składająca się z czterech segmentów – przestrzennych ośmiokątnych konstrukcji z rur stalowych o średnicy 80 cm., osadzonych na fundamencie z dziesięciu płyt żelbetowych w planie 2,2 x 3,0 m, o całkowitej wysokości ok. 11 m), a ponadto sposób jego posadowienia na gruncie (podstawa fundamentowa posiada takie parametry, aby całe urządzenie reklamowe mogło, za pomocą siły grawitacji, oprzeć się czynnikom atmosferycznym) świadczą o tym, że jest to wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tym samym, do tego rodzaju budowli nie może mieć zastosowania przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Bez znaczenia jest fakt, iż w zgłoszeniu wskazano, iż jest to urządzenie niezwiązane trwale z gruntem. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych, np. wiatru. Z opisu technicznego konstrukcji wynika, że posadowienie przedmiotowego obiektu wymagało przygotowania określonego nośnika (konstrukcji stalowej na podstawach żelbetowych) i wiązało się z koniecznością zadziałania w określony sposób na istniejący w miejscu jego ustawienia grunt, aby zapewnić wystarczająco stabilną podstawę dla tablicy reklamowej, uniemożliwiającą łatwe przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce, czy zniszczenie przez wiatr. Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. Ponadto umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu wiąże się z użyciem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane z uwagi na jej ciężar i wymiary. Prawidłowo zatem przyjęły organy administracji, iż jest to budowla w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak na wstępie.