VIII SA/Wa 898/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2013 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. 1.1. Decyzją z [...] września 2012 r. ([...]), po rozpatrzeniu odwołania W. W. (dalej: "skarżąca"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "SKO" lub "organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") z [...] sierpnia 2012 r. Przedmiotem tych decyzji była odmowa przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (J. G.). Jako podstawę materialnoprawną decyzji SKO powołało między innymi przepisy art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.; dalej: "u.ś.r." lub "ustawa"). 1.2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie i powołał się na ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Wyjaśnił, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w [...] stopniu członkiem jej rodziny (wujem). Oświadczyła, że jest faktycznym opiekunem wuja, gdyż jedyna osoba, na której ciąży względem niego obowiązek alimentacyjny (babcia skarżącej, siostra niepełnosprawnego), nie może sprawować opieki ze względu na podeszły wiek oraz stan zdrowia. J. G. jest osobą samotną, schorowaną i wymaga stałej opieki. Skarżąca jest zaś jedyną osobą z kręgu rodziny, która może sprawować nad nim opiekę. Wójt odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej (wuja). W odwołaniu skarżąca postawiła decyzji Wójta zarzuty naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 7 – art. 9, art. 10 § 1, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy i uznanie, że skarżąca nie spełnia warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad jej wujem, który posiada orzeczony [...] stopień niepełnosprawności. Autor odwołania wystąpił w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącej świadczenia ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołał się na brak możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym przez jedyną osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, z powodu jej wieku i stanu zdrowia. Dodał, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wujem i będzie ją sprawować, bez względu na wynik niniejszej sprawy, zgodnie z rodzinnymi tradycjami. Utrzymując w mocy decyzję Wójta organ odwoławczy stwierdził, że skarżąca nie należy do kręgu osób legitymowanych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż w świetle art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej. Powołał się przy tym na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, tj. wyroki: WSA w Bydgoszczy z 13 lipca 2010 r., II SA/Bd 460/10 oraz WSA w Białymstoku z 19 stycznia 2012 r., II SA/Bk 856/11). SKO nie zgadza się zatem z rozszerzającą wykładnią przepisów art. 17 ustawy. Wskazało, że Trybunał Konstytucyjny nie zanegował istnienia obowiązku alimentacyjnego jako przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. SKO powołało się przy tym na wyrok TK z 18 lipca 2008 r., P 27/07. 2.1. Z ostatecznym w administracyjnym toku instancji rozstrzygnięciem organu odwoławczego nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] października 2012 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autor skargi wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie niniejszej sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Postawił przy tym zarzuty naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 7 – art. 9, art. 75, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad osobą niepełnosprawną. Dlatego przysługuje je świadczenie pielęgnacyjne. 2.2. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. I tak, w pierwszej kolejności organ stosujący prawo powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę odnośnie rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie, jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Rolą Sądu jest kontrola prawidłowości tego działania, z uwzględnieniem przepisów art. 134 i art. 145 u.p.p.s.a. 3.3. Ramy materialnoprawne. Zgodnie z przepisami art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W świetle art. 17 ust. 1a u.ś.r., osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. 4.1. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły, że na skarżącej, którą łączy stosunek pokrewieństwa z osobą niepełnosprawną nad którą sprawuje ona faktyczną opiekę, nie ciąży obowiązek alimentacyjny. Dlatego nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne. Za pozbawione wpływu na wynik sprawy uznały wskazywane przez skarżącą okoliczności, że jest ona faktyczną opiekunką osoby niepełnosprawnej. Pominęły wskazywaną przez skarżącą okoliczność, że jedyna osoba z kręgu rodziny osoby niepełnosprawnej (siostra), na której ciąży obowiązek alimentacyjny, nie może sprawować nad swoim bratem opieki z powodu wieku i stanu zdrowia. Skarżąca konsekwentnie wskazuje zaś na to, że jest faktycznym opiekunem osoby niepełnosprawnej, z którą wiąże ją stosunek pokrewieństwa. Jedyna osoba, na której ciąży względem osoby niepełnosprawnej obowiązek alimentacyjny (siostra), nie może nad tą osobą sprawować opieki z uwagi na swój wiek i stan zdrowia. 4.2. Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, w świetle których wykładni przepisów art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy dokonywać w sposób zgodny z przepisami Konstytucji RP. Stosując prokonstytucyjną, systemową i celowościową interpretację przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a ustawy, za uprawniony i zgodny z zasadą równości należy zdaniem Sądu uznać wniosek, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje także osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny rozumianej tradycyjnie, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, gdy jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, mogącym się nim opiekować (zob. wyroki: NSA z 10 lutego 2011 r., I OSK 1873/10; WSA w Białymstoku z 20 stycznia 2011 r., II SA/Bk 776/10; WSA w Łodzi z 13 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 261/12; wyroki te dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres: www.cbois.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). 4.3. Zdaniem Sądu, obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię tych przepisów. Uchybienie to doprowadziło do odstąpienia przez organy od obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności rozpoznawanej sprawy, niezbędnych do wydania odpowiadającej prawu decyzji. W konsekwencji, obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać w tym miejscu należy, że SKO w sposób konsekwentny, aczkolwiek wadliwy, wskazało imię strony postępowania w treści zaskarżonej decyzji (W.). Z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że prawidłowym imieniem skarżącej jest W. Uchybienie to potwierdza wadliwość zaskarżonej decyzji. 5. Zarzuty skargi Sąd uznał zatem za częściowo trafne, gdyż organy nie ustaliły stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w sposób wystarczający do wydania prawidłowych decyzji. W szczególności nie ustaliły, czy skarżąca faktycznie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną i czy osoba spokrewniona z niepełnosprawnym (siostra), na której ciąży względem niego obowiązek alimentacyjny, faktycznie nie może sprawować nad swoim bratem opieki. 6. Ponownie rozpoznając sprawę Wójt obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania Sądu odnośnie wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w wyniku których skarżącą należy uznać za osobę uprawnioną do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. W konsekwencji, obowiązany będzie dokonać stosownych ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania prawidłowej decyzji. W szczególności obowiązany będzie ustalić, czy siostra niepełnosprawnego lub inna osoba z kręgu jego rodziny, na której ciąży względem niepełnosprawnego obowiązek alimentacyjny, może sprawować nad nim opiekę. Jeżeli niepełnosprawny nie posiada krewnych, na których ciąży względem niego obowiązek alimentacyjny, to obowiązkiem organu będzie ustalenie, czy skarżąca jako osoba uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, spełnia pozostałe warunki niezbędne do pozytywnego rozstrzygnięcia jej wniosku. Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c), art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 152 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w punkcie 1, a także jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał, gdyż skarżąca korzystała z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych przewidzianego w art. 239 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a. i nie złożyła wniosku, o którym mowa w art. 210 § 1 u.p.p.s.a.