VIII SA/Wa 934/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę. Syg. akt VIII SA/Wa 934/21 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( Dz.U z 2021roku, poz. 735 dalej jako kpa) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym odwołania B. K. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia 8 lipca 2021 roku, znak: [...], odmawiającej przyznania B. K. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad ojcem T. N.– orzeka – utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Decyzją z 8 lipca 2021 roku Wójt Gminy K. odmówił B. K. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad ojcem T. N.. Odwołanie od tej decyzji wniosła B. K., która zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie: - przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych( Dz.U z 2020 roku, poz.111 ze zm. dalej – u.ś.r.) i uznanie, że niepełnosprawność T. N. powstała po 18 roku życia i w związku z tym skarżącej jako opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, - przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust.1b– u.ś.r z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku TK z dnia 21 października 2014 roku, syg. akt K 38/13 został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co narusza art. 190 ust.1 Konstytucji RP, - przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust.5 pkt 2 uś.r. polegające na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi negatywną przesłankę do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Organ rozpoznając odwołanie wskazał, iż materialnprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. W dniu 14 czerwca 2021 roku wpłynął wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem T. N., który orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności na czas określony do dnia 31 stycznia 2022 roku ze wskazaniem stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W orzeczeniu wskazano, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 23 grudnia 2019 roku, a niepełnosprawność istnieje od 67 -go roku życia. Po rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku w dniu 8 lipca 2021 roku organ pierwszej instancji wydał decyzję znak: [...], w której odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad ojcem T. N.. W uzasadnieniu jako przyczynę odmowy wskazał przepis art. 17 ust.1b dotyczący okresu powstania niepełnosprawności. Organ odwoławczy rozpoznając przedmiotowe odwołanie wskazał, że pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji administracyjnej na przepisie art. 17 ust.1b u.ś.r., który częściowo został uznany za niekonstytucyjny jest prawidłowy. Organ wskazał, że zaistniała zaś inna przesłanka uzasadniająca odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej. Stosownie do art. 17 ust.1a u.ś.r. osobom o których mowa w ust.1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: - rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; - nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ; - nie ma osób, o których mowa w ust.1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie w art. 17 ust.5 u.ś.r. ustawodawca zawarł katalog przesłanek negatywnych, przewidując m.in. że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności( art. 17 ust.5 pkt lit.a) u.ś.r.). Stosownie do art. 128 krio, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a także w miarę możliwości środków wychowania( obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepisy te określają przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej potrzebnych uprawnionemu jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami( art. 132 krio). Obowiązek alimentacyjny współmałżonka wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych. Z przepisu art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a) u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne jeżeli osoba wymagająca opieki nie pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest że żona T. N. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co uzasadnia odmowne załatwienie wniosku. Wykładnia językowa art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a) u.ś.r. pozwala stwierdzić, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organy administracji publicznej rozpoznające przedmiotowy wniosek nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które byłyby w stanie ocenić, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ odwoławczy wskazał aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie ( wyroki NSA z dnia 24 lutego 2021 roku, syg. akt I OSK 2391/20, z dnia 14 grudnia 2018 roku, syg. akt I OSK 3539/18, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2021 roku, syg. akt I OSK 2422/20). W związku z powyższym wniosek skarżącej mógłyby być uwzględniony pod warunkiem gdyby małżonka T. N. legitymowała się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła B. K.. Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie: - przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, które miało wpływ na wynik sprawy: - art. 128 krio oraz art. 23 krio i art. 27 krio w związku z art. 17 ust.1 pkt 4 oraz 1a u.ś.r. poprzez ich błędną interpretacje i niezasadne uznanie, że córce na której spoczywa obowiązek alimentacyjny, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, - art. 17 ust.1 oraz 1a) u.ś.r. i niezasadne uznanie, że córka niepełnosprawnego T. N. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem osobistej opieki nad nim, ponieważ jego żona żyje i to na niej spoczywa obowiązek alimentacyjny w stosunku do męża, - art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a) u.ś.r. poprzez błędną wykładnię poprzez pominięcie celów ustawy i przyjęciu, że okoliczność, iż osoba niepełnosprawna pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek jest schorowany, ale nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, stanowi negatywną przesłankę do przyznania B. K. świadczenia pielęgnacyjnego, - naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię tj. - art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 §3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy i bezpodstawne przyjęcie, że żona niepełnosprawnego T. N. jest w stanie się nim opiekować gdyż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy okoliczność ta w ogóle nie została zbadana i nie zostały podjęte żadne działania zmierzające do ustalenia jej rzeczywistej sytuacji zdrowotnej. W związku z powyższym wnosiła uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie na rzecz skarżącej B. K. świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podnosiła, iż organy administracji publicznej przy rozpoznaniu przedmiotowej sprawy naruszyły przepisy prawa materialnego – art. 17 ust.1 pkt 4 oraz 1a, a także art. 17 ust.5 pkt 2 lit.a) u.ś. r. i niezasadnie uznały, że córka niepełnosprawnego T. N. nie jest uprawniona do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne ponieważ jego żona żyje i nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżąca zwracała uwagę, że H. N. od dawna choruje na nadciśnienie, od miesiąca została zdiagnozowana cukrzyca oraz rak płuc. Tak więc trudno wymagać, aby schorowana żona opiekowała się swoim niepełnosprawnym mężem. Zdaniem skarżącej jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych stan zdrowia osoby która miałaby się opiekować osobą niepełnosprawną można wykazywać również innymi dowodami. Nie można z góry założyć, że tylko osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym nie jest zdolna do sprawowania opieki. Literalna wykładnia art. 17 ust.1 pkt 4 w związku z art. 17 ust.1a pkt 1 u.ś. r. uprawniałaby do uznania, że organy w niniejszej sprawie mają rację. W okolicznościach niniejszej taka wykładnia nie jest wystarczająca. W wyżej powołanym przepisie ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 132 krio, zgodnie z którym ,, Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwie lub połączone z nadmiernymi trudnościami ‘’. W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej( art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne zasady nakazy ochrony i opieki nad rodziną( art. 18 Konstytucji RP). Takie stanowisko znajduje swoje oparcie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 roku, syg. akt I OSK 1062/14 oraz wyroku z 13 listopada 2015 roku, syg. akt I OSK 1230/14. W sytuacji, jak w niniejszej sprawie, gdy żona nie jest w stanie sprawować opieki nad mężem, uznanie możliwości sprawowania opieki przez nią jest wyłącznie teoretyczne. Literalna wykładnia omawianych przepisów prawnych prowadzi więc do pozbawienia osób faktycznie sprawujących opiekę, a zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności, prawa do świadczenia alimentacyjnego. Zdaniem skarżącej, skoro żona osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Odnośnie naruszeń przepisów proceduralnych, to skarżąca podnosiła, że naczelne zasady kodeksu postępowania administracyjnego obligują organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy zobowiązane są do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie budziło ono wśród jego uczestników nieufności zarówno wobec organów prowadzących postepowanie, jak i wobec innych organów władz publicznych – art. 8 kpa. Realizacja tej zasady jest możliwa w wyniku działania organu w sposób zgodny z zasadami dobrej administracji. Nadto w toku postępowania winna być realizowana zasada swobodnej oceny dowodów, co oznacza, że organ winien swoje ustalenia oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala – art. 151 p.p.s.a. Oś sporu sprowadza się zatem w istocie do wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. oraz odniesienia tejże regulacji do okoliczności rozpatrywanej sprawy. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2391, 20 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2031/20, z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 599/20 oraz z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2463/19 (dostępne jw.), w których to oparto się na literalnym rozumieniu ww. przepisu. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w ww. wyrokach ocena czy współmałżonek nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia winna być zgodnie z wolą ustawodawcy rozstrzygana orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organy ani sądy nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, czy stan zdrowia danej osoby zobowiązanej do alimentacji rzeczywiście uniemożliwia sprawowanie opieki. Rygoryzm tego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne w swej treści, odpowiada celom ustawy. W związku z powyższym przyjąć należy, że ograniczenie ustawowego prawa do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ze względu na sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim wyłącznie do sytuacji, w której współmałżonek takiej osoby legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności stanowi wyjątek, którego nie można poddawać rozszerzającej wykładni, co również wynika z nadania przez ustawodawcę szczególnego charakteru istniejącym między małżonkami relacjom i więzom prawnym. Podkreślić przy tym należy, że realizacja tego obowiązku może przybrać formę sprawowania osobistej opieki lub też może mieć wymiar finansowy, czyli sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem (zob. wyroki NSA: z 14 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3539/18, z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3283/14, z 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1219/13, z 6 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 251/14, z 20 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2623/12 - dostępne j.w.). Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych podopiecznego przysługuje zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, przez co nie jest możliwe z przyczyn obiektywnych dotyczących stanu zdrowia i sprawności małżonka, wypełnianie przez niego ustawowego obowiązku alimentacyjnego w sposób właściwy. Kryterium, które ustawodawca wskazał bezpośrednio w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jako świadczące o braku możliwości sprawowania opieki przez współmałżonka, jest orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Orzeczenie to stanowi obiektywne kryterium oceny stanu zdrowia współmałżonka, które jest wydawane przez wyspecjalizowany w tym zakresie podmiot, posiadający wiadomości specjalne z zakresu medycyny, których to wiadomości nie posiada ani Sąd, ani organy orzekające w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia. Jak wynika z ustaleń z rodzinnego wywiadu środowiskowego wymagający opieki T. N. ma oprócz skarżącej również córki M. przebywająca za granicą, A. mieszkającą w P., synów M. mieszkającego w N. oraz J. mieszkającego w S.. Według oświadczenia skarżącej żadne z rodzeństwa nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Obowiązek alimentacyjny obciąża w tym samym wymiarze wszystkie osoby spokrewnione w tym samym stopniu. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jednej osobie spośród wszystkich zobligowanych do świadczenia alimentacyjnego jest możliwe, jeżeli pozostałe osoby obiektywnie nie są w stanie ze swoich obowiązków się wywiązać. Tak więc nawet przy teoretycznym przyjęciu, że żona z uwagi na stan zdrowia nie mogłaby wywiązać się ze swojego obowiązku alimentacyjnego, to rodzeństwo skarżącej w równym stopniu jest obowiązane udzielić pomocy alimentacyjnej w stosunku do swojego ojca. Fakt, że czynności opiekuńcze przejęła skarżąca, to nie zmienia to faktu, iż winna otrzymać pomoc w opiece, osobistej bądź finansowej. Fakt zamieszkiwania w znacznej odległości od miejsca pobytu ojca z takiego obowiązku ich nie zwalnia. Z tych też względów odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej znajduje usprawiedliwiane podstawy. Z tych też względów orzeczono w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a.