VIII SA/Wa 935/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Spółka Akcyjna w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] listopada 2019 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 j.t. ze zm., dalej: k.p.a.), uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy G. (dalej: organ I instancji, Wójt) z 16 maja 2019 r. i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia: Decyzją Wójta z [...] maja 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 j.t., dalej: u.p.z.p.), ustalono warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez E. D. Spółkę [...] w W. (dalej: skarżący, inwestor, spółka, wnioskodawca), polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego z częścią socjalną i magazynową, pylonu reklamowego, miejsc parkingowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie nieruchomości, składającej się z działek nr [...] i nr [...], położonej w miejscowości G.. W decyzji określono warunki w zakresie: 1) ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, 2) ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, 3) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, 4) ochrony interesów osób trzecich i 5) ochrony obiektów budowlanych i terenów górniczych. Ustalono nadto linie rozgraniczające teren inwestycji oraz jej wymagania formalnoprawne. Wskazano m.in., że nieprzekraczalna linia zabudowy oznaczona została na kopii mapy stanowiącej część graficzną niniejszej decyzji kolorem czerwonym. Ustalono także, że ściany budynku winny być usytuowane równolegle do dłuższych boków działki, zaś usytuowanie zabudowy w odniesieniu do granic z działkami sąsiednimi powinno być zgodne z przepisami działu II rozdziału 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Wskazano, że powierzchnia zabudowy nie powinna być większa niż 18% powierzchni działek objętych wnioskiem; powierzchnia biologicznie czynna minimum 40% ww. powierzchni działek; pozostałe 42% może być przeznaczone na chodniki, tarasy, dojazdy. Rzędną kalenicy pylonu ustalono do 7 m nad poziom terenu, zaś rzędną kalenicy dachu dla budynku usługowego do 10 m nad poziom terenu. Wskazano nadto na układ dachu dla budynku usługowego - dwuspadowy o kącie nachylenia do 30o z odprowadzeniem wód opadowych na teren własny oraz na szerokość elewacji frontowej budynku usługowego - 17m z tolerancją 20%. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działki, na których wnioskodawca zamierza zrealizować planowane przedsięwzięcie nie są objęte ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; nie ogłoszono również o przystąpieniu przez gminę do jego sporządzenia. W uchwalonym uchwałą Rady Gminy w G. Nr [...] z [...] marca 2000 r. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy G. wskazano zaś, że przedmiotowy teren znajduje się na terenach zabudowy usługowej. Odwołanie od decyzji wniósł P. Z. (dalej: odwołujący się), zarzucając naruszenie: - art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 j.t., dalej: u.d.p.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez brak wydania przez Wójta decyzji administracyjnej zezwalającej na budowę zjazdu z nieruchomości inwestycyjnej na drogę gminną, co skutkuje niespełnieniem warunku dostępu do drogi publicznej; - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która spowoduje wzrost intensywności wykorzystania terenu i nieuwzględnienie zwiększenia ruchu samochodowego na ul. S. w przypadku realizacji inwestycji oraz zmiany sposobu przeznaczenia terenu. W uzasadnieniu odwołania wywiódł, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy ustalił krąg stron postępowania, pozbawiając go jako współwłaściciela działki nr [...], sąsiadującej przez drogę z działkami inwestycyjnymi, prawa do obrony swoich praw. Zarzucił także, że Wójt błędnie ustalił, że działki inwestycyjne o numerach: [...] i [...] posiadają zjazd na drogę publiczną. Wskazał także, że w ich sąsiedztwie brak jest nieruchomości, na których istniałyby zabudowania, które powodowałyby aż tak intensywny sposób wykorzystania terenu. Jego zdaniem inwestycja spowoduje zwiększenie zanieczyszczenia powietrza, hałas oraz zagrożenie bezpieczeństwa. Mając na uwadze powyższe domagał się uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2019 r., znak: [...], SKO uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium zauważyło, że odwołujący się nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, albowiem za strony postępowania Wójt uznał właścicieli działek inwestycyjnych oraz właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem odwołujący się (wraz z żoną M. Z.) jest współwłaścicielem działki nr [...], która położona jest po drugiej stronie ul. S., naprzeciwko terenu objętego wnioskiem; szerokość tej ulicy wynosi [...] m. Kolegium przeanalizowało więc kwestię oddziaływania planowanej inwestycji na działkę skarżącego i uznało, że oddziaływanie takie będzie miało miejsce z uwagi na rodzaj inwestycji (handel i usługi), znaczne parametry tej inwestycji, obsługę komunikacyjną z ulicy S. oraz niewielką odległość działki nr [...] od terenu objętego wnioskiem. W ocenie Kolegium głównym elementem oddziaływania inwestycji na działkę nr [...] będzie hałas związany z przeznaczeniem zamierzenia inwestycyjnego. W związku z tym Kolegium uznało, że odwołujący się, podobnie jak jego żona, mają interes prawny w tym postępowaniu, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji nie zawarł żadnych wyjaśnień w przedmiocie ustalenia stron postępowania. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Kolegium przeanalizowało treść wniosku inicjującego niniejsze postępowanie i wskazało, że dołączona została do niego kserokopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 oraz koncepcja zagospodarowania działek. Kopia mapy zasadniczej nie spełnia jednak wymagań art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Kopia powyższej mapy nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem, a nadto nie określa granic terenu objętego wnioskiem inwestora i obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Opisowa część wniosku dotycząca charakterystyki planowanej inwestycji jest niepełna, gdyż nie podaje szerokości elewacji frontowej budynku, rodzaju dachu i kąta nachylenia, od której ulicy będzie wjazd na działki oraz powierzchni sprzedaży (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b i art. 64 ust. 2 u.p.z.p.). Opisowa część wniosku musi być zawsze zgodna z danymi graficznymi, dlatego też wysokość pylonu reklamowego powinna być określona zgodnie z rysunkiem załączonym do wniosku. Ponieważ postępowanie prowadzone jest wyłącznie na wniosek inwestora, to organ I instancji powinien wezwać inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku w zakresie wskazanym wyżej. Organ odwoławczy zauważył, że niekompletny jest także, przygotowany przez osobę posiadającą uprawnienia architektoniczne, projekt decyzji. Nie posiada on załączników w postaci map zasadniczych, tj. mapy z określeniem granic terenu inwestycji i mapy stanowiącej część graficzną analizy z określeniem granic obszaru analizowanego. W dalszej części uzasadnienia SKO wskazało, że na potrzeby niniejszej sprawy sporządzona została jedynie analiza tekstowa funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która w swojej treści odnosi się do części graficznej, której brak w aktach sprawy. Brak ten uniemożliwia weryfikację ustalenia sposobu i wielkości wyznaczenia obszaru do analizy. W analizie tekstowej nie wyliczono uśrednionych wielkości istniejącej zabudowy, nie podano również, który ze sposobów wymienionych w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz.1588, dalej: rozporządzenie MI) zastosowano i dlaczego. W ocenie Kolegium powyższe braki kwalifikują analizę do ponownego opracowania. Kolegium stwierdziło także niekompletność zaskarżonej decyzji, gdyż nie posiada ona załącznika w postaci analizy graficznej, co narusza § 9 ust. 2 rozporządzenia MI. Jednocześnie oceniło, że należało określić w niej, w jakich odległościach i od jakich kategorii dróg ustalona została nieprzekraczalna linia zabudowy. Jeżeli działki przylegają też do innej drogi niż gminna, organ I instancji winien projekt decyzji uzgodnić z zarządcą drogi (art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.). W ocenie Kolegium wysokość planowanego budynku określona w decyzji do 10 m nad poziom terenu i jednoczesne stwierdzenie, że wysokość projektowanego budynku ma nawiązywać do istniejącej zabudowy usługowej w sąsiedztwie - jest nieprawidłowe, gdyż wysokość budynku powinna być określona jednoznacznie, a nie w sposób alternatywny. W zaskarżonej decyzji brak jest również określenia, o jaki rodzaj infrastruktury chodzi. Zwrócono uwagę i na to, że w pkt 2 lit. c decyzji nie określono, czy wskazane sieci istnieją, czy też ich wykonanie jest zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy wykonawcą a inwestorem. Powyższa kwestia wymaga dokładnego wyjaśnienia przez organ I instancji. Odnosząc się do dostępu działki inwestycyjnej do drogi publicznej organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że działka, na której planowana jest inwestycja, przylega bezpośrednio do drogi gminnej - ul. S., a w decyzji organ wskazał, że "dojazd zapewnić zjazdem z drogi gminnej - ul. S.". Kolegium uznało, że skoro Wójt jest zarządcą tej drogi gminnej, to powinien przede wszystkim ustalić, czy istnieje zjazd z przedmiotowej nieruchomości do drogi gminnej (brak w tym zakresie jakiegokolwiek wyjaśnienia w decyzji i analizie), a jeżeli nie istnieje, to dokładnie wyjaśnić i ocenić, czy istnieje prawna możliwość zrealizowania zjazdu z terenu objętego wnioskiem na drogę gminną i czy w takiej sytuacji można uznać, że nieruchomości objęte wnioskiem posiadają dostęp do drogi publicznej. Poza powyższym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji uchybił treści art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie umożliwił stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Nie zgadzając się z ww. rozstrzygnięciem inwestor wniósł sprzeciw, zarzucając naruszenie: a) art. 134 k.p.a. w związku z art. 61a k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Składający odwołanie nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, dlatego organ odwoławczy winien stwierdzić niedopuszczalność odwołania oraz umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie 138 § 1 pkt 3 k.p.a.; b) art. 28 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. wydanie przez organ decyzji kasatoryjnej, pomimo braku przymiotu strony po stronie odwołującego; c) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez dowolną, nieobiektywną i jednostronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz błędy w ustaleniach faktycznych, wyrażających się w niezgodnym z rzeczywistym stanem rzeczy twierdzeniu, że organ I instancji nie określił granic terenu objętego wnioskiem inwestora i obszaru, na który inwestycja ma oddziaływać, podczas gdy załącznik graficzny do decyzji zawiera zarówno w formie graficznej, jak również opisowej określenie terenu objętego poszczególne linie rozgraniczające drogi, jak również określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy; d) naruszenie art. 7, art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., a w związku z tym nieprzeprowadzenie w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego i dowodowego, wyrażającego się w błędnym twierdzeniu organu II instancji, że w odniesieniu do decyzji sporządzona została jedynie analiza tekstowa, a brak jest części graficznej, nie wyliczono uśrednionych wielkości istniejącej zabudowy, nie uzgodniono z zarządcą drogi zjazdu na drogę publiczną pomimo tego, że sporządzony załącznik graficzny zgodnie z przepisami prawa został załączony do decyzji o warunkach zabudowy, natomiast Wójt decyzją z [...] lipca 2019 r. znak [...] zezwolił na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu publicznego z drogi gminnej nr [...]; e) art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wnikliwej i pełnej oceny dowodów, na których organ administracji oparł swoje rozstrzygnięcie, a którym dowodom odmówił wiarygodności i dlaczego. Mając na uwadze powyższe skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie. Podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, za wyjątkiem kwestii zjazdu. W tym zakresie wskazał, że Kolegium dopiero ze sprzeciwu powzięło informację o istnieniu decyzji Wójta Gminy G. z [...] lipca 2019 r., znak: [...] zezwalającej na lokalizację zjazdu. Dlatego wywody dotyczące zjazdu zawarte w zaskarżonej decyzji należy uznać za bezprzedmiotowe. Co do interesu prawnego odwołującego się Kolegium wskazało, że ma on swoje uzasadnienie w przepisach art. 140 i art. 144 k.c., gdyż oddziaływanie planowanej inwestycji będzie rozciągać się także na obszar jego nieruchomości, przy czym nie musi to być oddziaływanie ponad przeciętną miarę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a zatem czy wydanie decyzji organu I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w zakresie niepodjęcia przez ten organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że Sąd nie rozpoznaje skargi na merytoryczną decyzję organu II instancji, którą rozstrzyga się sprawę co do jej istoty. Organ odwoławczy w niniejszej sprawie nie dokonał bowiem ostatecznego rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, a istota jego decyzji sprowadza się do stwierdzenia konieczności ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, bo konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W myśl art. 151a § 1 p.p.s.a., jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., uchyla decyzję odwoławczą w całości. Natomiast gdy organ odwoławczy zasadnie wskazuje na braki w postępowaniu dowodowym w tak znacznym zakresie, że organ ten nie może sam go uzupełnić – Sąd oddala sprzeciw. Skutkiem tego sprawa wraca do organu I instancji, by ten wykonał wskazania organu odwoławczego, usunął dostrzeżone braki w prowadzonym postępowaniu i prawidłowo rozpoznał sprawę w jej całokształcie. Podkreślenia wymaga, że organ odwoławczy nie jest władny wydać rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, jeżeli organ I instancji prawidłowo zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, a jedynie nieprawidłowo go ocenił (wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2007 r., II SA/Gl 439/06, LEX nr 930299). Ponadto, nieuprawnione będzie skorzystanie przez organ odwoławczy z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918). Organ odwoławczy może natomiast wydać decyzję kasacyjną wtedy, gdy organ I instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, publ. CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej. W pierwszej kolejności odnieść należy się jednak do zarzutów sprzeciwu mających wykazać, że odwołujący się nie był stroną postępowania, a zatem nie przysługiwała mu legitymacja do wniesienia odwołania. Wyjaśnienia wymaga, że wobec braku przepisów w u.p.z.p. regulujących pojęcie strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy status ten ustala się w oparciu o art. 28 k.p.a., według którego stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W istocie interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego (wyrok NSA z 10 sierpnia 2001 r., I SA 511/00, publ. Lex 54725). Niewątpliwie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przymiot strony w postępowaniu posiada inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak również mogą go mieć właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich. Wszystkie inne podmioty, w tym właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, ale znajdujących się w obszarze analizowanym, mogą być stronami tego postępowania tylko wtedy, gdy wykażą swój interes prawny na podstawie art. 28 k.p.a. O interesie prawnym tych osób przesądza przy tym zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1358/14, LEX nr 2034071). Z przeprowadzonego przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego wynika, że odwołujący się jest współwłaścicielem (wspólność ustawowa majątkowa małżeńska z żoną M. Z.) nieruchomości nr [...] oddalonej od terenu inwestycji o około [...] m. Nieruchomość ta znajduje się w obszarze analizowanym przedmiotowej inwestycji. Odwołujący się podnosił, a Kolegium zaaprobowało te twierdzenia, że oddziaływanie inwestycji na jego działkę będzie wyrażać się w zwiększeniu ruchu samochodowego na ul. S. w przypadku realizacji inwestycji oraz zmianie sposobu przeznaczenia terenu. Sąd dostrzega, że w orzecznictwie dominuje pogląd co do tego, że możliwe utrudnienia związane ze wzmożonym ruchem pojazdów i osób oraz poziomem hałasu w okolicy planowanej inwestycji, jak i zanieczyszczenia powietrza wskazują wyłącznie na interes faktyczny strony w toczącym się postępowaniu, który nie skutkuje uznania jej za stronę tego postępowania (wyroki NSA: z 28 września 2006 r., II OSK 726/06; z 24 maja 2016 r., II OSK 2266/14; z 20 lutego 2019 r., II OSK 818/17, wszystkie opubl. CBOSA). Tym niemniej, w okolicznościach niniejszej sprawy, zwrócić należy uwagę na kwestię wpływu projektowanej inwestycji na sposób korzystania z działki odwołującego się przez pryzmat dostępności i zapewnienia realnej obsługi jego działki poprzez drogę gminną - ul. S.. Nie można bowiem pominąć, że działka odwołującego się, na której znajduje się zabudowa usługowa, położona jego po drugiej stronie ul. S. i ma dostęp do drogi publicznej poprzez właśnie tę ulicę, tak samo jak projektowana inwestycja, która również stanowi zabudowę usługową. W ocenie Sądu nie sposób zatem wykluczyć, że gabaryty i charakter projektowanej inwestycji będą miały wpływ na sposób zagospodarowania nieruchomości nr [...] pod względem zapewnienia jej dostępności oraz wystarczającej obsługi komunikacyjnej poprzez ul. S.. Stąd przepisy art. 140 i art. 144 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej: k.c.) oraz odpowiednio art. 233 k.c. stanowi podstawę prawną do wywiedzenia interesu prawnego odwołującego się w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim projektowana inwestycja oddziałuje na sposób korzystania z jego działki zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Zdaniem Sądu całkowicie nietrafne są te wywody uzasadnienia sprzeciwu, które mają wykazać, że krąg stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest ograniczony wyłącznie do właścicieli (użytkowników wieczystych) działek mających wspólną granicę z działką, której dotyczyć ma przygotowana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 25 lutego 2009 r., II OSK 1732/07, publ. LEX nr 515123 i wyroki w nim wskazane). Sąd podziela pogląd wyrażony w powołanym wyroku, że instrumentem prawnym służącym ochronie sąsiadów inwestora jest w szczególności obszar analizowany, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia MI). Nie jest przy tym sporne, że uprawnienie do bycia stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie jest sztywno i bezwzględnie zastrzeżone wyłącznie dla właścicieli (użytkowników wieczystych) działek graniczących z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Pojęcie "działki sąsiedniej" przy rozważaniu kwestii oddziaływania jest rozumiane szeroko, uzależnione od okoliczności danej sprawy, w szczególności charakteru planowanej inwestycji i sposobu jej oddziaływania. Dlatego Sąd uznaje za nietrafny zarzut sprzeciwu, że odwołujący się, będący współwłaścicielem działki nr [...] oddalonej o [...] m od terenu inwestycji, nie jest stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy działek nr [...] i nr [...]. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. doprowadzającej do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia uznać należy za prawidłowe. Trafna jest bowiem konkluzja Kolegium, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne (w tym ustalenie stron postępowania) naruszało zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, Kolegium wskazało błędy w przeprowadzonym postępowaniu, polegające na uchybieniach w kompletowaniu materiału dowodowego, w tym we wniosku inwestora, w analizie urbanistycznej oraz samej decyzji o warunkach zabudowy, co jest na tyle istotne, że wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego wynikające z art. 136 k.p.a. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w sytuacji, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form architektonicznych obiektów, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu. Ustawa nie zawiera szczegółowej regulacji odnoszącej się do kwestii ustalania wymienionych parametrów. Sposób ich ustalania został przekazany na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. ministrowi właściwemu do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie MI, które precyzuje sposób, w jaki następuje ustalenie parametrów, istotnych dla postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakterystyczną cechą sposobu wyznaczania parametrów planowanej zabudowy jest prowadzenie analizy stanu zagospodarowania działek sąsiednich w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Natomiast zgodnie z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy powinna zatem zawierać dwa integralne załączniki: jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i graficzna (§ 9 ust. 2 rozporządzenia MI) oraz drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., por. też wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1605/14, publ. CBOSA). Słusznie zauważyło SKO, że w kontrolowanej sprawie wydana decyzja pozbawiona jest prawidłowych załączników, o jakich mowa w § 9 rozporządzenia MI. Koniecznych wymagań pozbawiona jest bowiem część graficzna analizy. Sąd zauważa, że na mapie sporządzonej w odpowiedniej skali (1:500), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji, zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji. W aktach sprawy brak jest jednak mapy ilustrującej granice terenu przyjętego do analizy. Tymczasem część graficzna analizy powinna precyzyjnie ilustrować, które działki zawarte są w obszarze analizowanym, zaś część opisowa podawać parametry zabudowy istniejącej na tych działkach i wyliczenie wskaźników. Wobec braku tego materiału decyzję wydaną w sprawie należało ocenić jako wydaną bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Wskazać w tym miejscu należy i na to, że załączniki do decyzji są jej integralną częścią w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Brak któregokolwiek z nich stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania mogące wywrzeć istotny wpływ na jego wynik (por. wyrok NSA z 23 października 2012 r., II OSK 1141/, publ. CBOSA). Sąd zgadza się z Kolegium także co do tego, że istotnym brakiem przeprowadzonej analizy jest brak wyliczenia uśrednionych wielkości istniejącej zabudowy. Przepisy § 4-8 rozporządzenia MI nakładają bowiem na organy obowiązek wskazania średnich wskaźników istotnych z punktu widzenia kształtowania zabudowy na obszarze analizowanym, czego w sprawie niniejszej zabrakło. Ich określenie jest istotne m.in. dlatego, że organy zostały uprawnione do ukształtowania parametrów zabudowy w sposób różny od wartości średniej w obszarze analizowanym. Skoro w analizie zabrakło wyliczenia ww. średnich arytmetycznych, to nie sposób ocenić, czy ustalone wskaźniki są normą, czy też stanowią odstępstwo od zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd uznał więc, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono motywów przyjęcia wielkości dotyczących powierzchni nowej zabudowy. Niezrozumiałe pozostaje również przyjęcie w decyzji o warunkach zabudowy wartości odmiennych od ustaleń zawartych w analizie. W analizie urbanistycznej wskazano bowiem, że powierzchnia zabudowy nie powinna być większa niż 12% powierzchni nieruchomości, zaś z decyzji wynika ustalenie tego wskaźnika na poziomie 18%. Jednocześnie nie można zgodzić się z opartym o art. 136 § 1 k.p.a. stanowiskiem skarżącego, że Kolegium powinno samodzielnie dokonać w niniejszej sprawie czynności dowodowych niezbędnych do załatwienia sprawy. Należy bowiem podkreślić, że wykonanie prawidłowej analizy urbanistycznej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu MI, ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. To właśnie w ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa. Wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wskaźników, parametrów i cech zastanej na nim zabudowy bez ich oparcia o konkretne dane, uniemożliwia dokonanie oceny, czy występująca zabudowa da się pogodzić z planowaną inwestycją. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tej decyzji z innymi organami, wykracza znacząco poza ramy unormowanego w art. 136 k.p.a. uzupełniającego postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 15 października 2020 r., II OSK 2344/20, publ. LEX nr 3063656 i wyroki w nim wskazane). W związku z powyższym, mając na uwadze zakres okoliczności faktycznych, których nie wyjaśniono w postępowaniu przed organem I instancji, stwierdzić należy, że konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu I instancji i aby ten organ przeprowadził postępowanie dowodowe, w szczególności ponownie, z uwzględnieniem powyższych uwag, zażądał sporządzenia analizy urbanistycznej. Pozwoli to na pełne i zgodne z wymogami kodeksowymi wykorzystanie uprawnień strony w toku postępowania, prowadzonego z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W tym miejscu Sąd zauważa, że nieprawidłowe określenie obszaru analizowanego skutkuje niemożnością weryfikacji kręgu uczestników postępowania. Po drugie słusznie zauważyło SKO, że również wniosek inwestora wraz z załącznikami nie był wystarczający do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wyjaśnienia wymaga, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek strony, w którym strona określa zakres żądania, co jest równoznaczne z wyznaczeniem granic przedmiotowych prowadzonego postępowania (art. 61 k.p.a. w związku z art. 52 u.p.z.p.). Organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Natomiast, jeśli powstają jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2017 r., IV SA/Po 858/16 i wyroki w nim wskazane, publ. CBOSA). Wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać: określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Tymczasem do wniosku dołączono trzy mapy: jedna z nich w skali 1:10000, druga w skali 1:1000 - jednak nie zaznaczono na niej granic terenu objętego wnioskiem, zaś trzecia niewiadomego pochodzenia, o nieokreślonej skali, na której zaznaczono granice terenu objętego wnioskiem. Czynność tę należy uznać jednak za bezskuteczną, skoro w ocenie ustawodawcy tylko na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należało określić granice terenu objętego wnioskiem. Wskazać należy, że w treści wniosku inwestor nie wskazał szerokości elewacji frontowej budynku. Jej określenie znajduje się w załączonym do wniosku "koncepcji – wariant nr 1 elewacje 3 i 4", jednak nie wynika z niej, która z elewacji jest frontową. Szerokość tę uprawniony urbanista sporządzający analizę określił na 17 m. Również decyzja Wójta określiła szerokość elewacji frontowej na 17 m z tolerancją do 20%. Tak ustalonej szerokości inwestor nie kwestionuje. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Wbrew stanowisku Kolegium, co do zasady dopuszczalne jest ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia MI, w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości, ale wymaga to szczegółowego uzasadnienia. Ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy ustalone zostaną dopiero w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosowanie tzw. "widełek" operujących zarówno wartością maksymalną jak i minimalną, jest wystarczające w celu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Poglądy takie zostały już wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyrokach z dnia: 28 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1134/11, 21 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 3038/13, 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2827/13, 10 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 691/14 oraz 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1508/15 (wszystkie publ. CBOSA). Wbrew ocenie SKO, we wniosku wskazano także rodzaj dachu planowanego budynku, określając go jako dwuspadowy. Faktycznie jednak nie podano kąta jego nachylenia, a organ nie wezwał inwestora o uzupełnienie wniosku w tym zakresie. Wymaga to więc uzupełniania, jak i oceny powyższego przez organ I instancji. Sąd wskazuje, że samoistnej przesłanki przekazania sprawy do ponownego rozpoznania nie stanowiłby brak dokumentów, potwierdzających zapewnienie obsługi w zakresie dostarczenia energii elektrycznej, wody i odbioru ścieków. Braki w danym zakresie – jeśli występują - mogą być uzupełnione poprzez wezwanie inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów, z których wynikałoby, czy wskazane sieci istnieją, czy też ich wykonanie jest zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy wykonawcą a inwestorem. Jeżeli jednak, tak jak w sprawie niniejszej, zasadnie wskazano na braki w zakresie chociażby sporządzonej analizy urbanistycznej i niekompletnej decyzji organu I instancji, to celowe wydaje się być uzupełnienie przez Wójta postępowania również we wskazanym wyżej zakresie. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, Kolegium w zaskarżonej decyzji wykazało w prawidłowy sposób, że zakres niezbędnego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jest na tyle znaczący, że wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu odwoławczym wiązałoby się z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Również organ odwoławczy trafnie wskazał, jakie zalecenia winien wykonać organ I instancji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji w znacznej części, uzupełnienie lub wykonanie nowej analizy urbanistycznej, co czyni - wbrew zarzutom skarżącego - prawidłowym stanowisko Kolegium. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.