VIII SA/Wa 943/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Protokolant referent stażysta Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2011 r. sprawy ze skargi [...] M.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania [...] M.W. od decyzji Starosty G. z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...], wnoszącej sprzeciw do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na posadowieniu nośnika reklamowego dwustronnego, instalacji tablicy i urządzeń reklamowych na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości B., gmina G., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg : W dniu [...] maja 2010 r. [...] M.W. dokonał zgłoszenia robót budowlanych polegających na posadowieniu nośnika reklamowego dwustronnego o konstrukcji wsporczej pod reklamę o wysokości [...] m z dwoma ekranami o wymiarach [...] x [...] m, konstrukcję główną stanowi pionowy słup mocowany do prefabrykowanej podstawy żelbetowej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] Starosta G. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych uzasadniając, iż zamierzona inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu odwołania [...] M.W. zapadła zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego oraz zauważył, że w przedmiotowej sprawie wolnostojące urządzenie reklamowe posadowione jest na fundamencie nieprzestawnym, trwale związanym z gruntem. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, iż do budowli będących wolnostojącymi trwale związanymi z gruntem urządzeniami reklamowymi nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, który zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Zamierzenie odwołującego się nie stanowi "instalacji" tablicy reklamowej na istniejącej już podstawie, ale polega również na wzniesieniu tej podstawy, dlatego nie ma do niego zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego. Organ wskazał również, że wszystkie wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego budowle, w tym wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, wymagają pozwolenia na budowę. Ponieważ projektowana reklama jest konstrukcją "montowaną na podstawach betonowych", która musi stawiać opór wiatrom oraz innym warunkom atmosferycznym, to musi być też w odpowiedni sposób powiązana trwale z gruntem, nawet jeśli ta podstawa nie będzie zagłębiona w gruncie. Ponadto organ zauważył, że wykonania tego typu urządzeń reklamowych nie można uznać za "instalowanie". Nie ulega bowiem wątpliwości, iż roboty budowlane związane z wykonaniem tego typu urządzenia reklamowego to budowa, a więc wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, na co potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] M. W. (dalej jako skarżący), wnosząc o uchylenie decyzji obydwu instancji. Zaskarżonej decyzji administracyjnej zarzucił: 1. naruszenie art. 6, 7, 8 kpa polegające między innymi na dokonaniu zupełnie dowolnej i nieznajdującej oparcia w materialne dowodowym ocenie stanu faktycznego oraz brak wnikliwej i szczegółowej analizy w tym zakresie w szczególności wobec ustaleń, że prace związane z zamontowaniem nośnika reklamowego, stanowią budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Podejmowanie przez organy w identycznym stanie faktycznym zupełnie dowolnych i sprzecznych rozstrzygnięć. 2. naruszenie prawa materialnego - art. 28 oraz art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą interpretację polegające na przyjęciu, że roboty polegające na posadowieniu nośnika reklamowego (tj. urządzenia reklamowego), wymagają pozwolenia na budowę. W ocenie Skarżącego istotą problemu było ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie wymagane jest pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie, zatem określenie charakteru robót budowlanych koniecznych do ich wykonania, tzn. budowy czy instalacji. Powołał się na decyzje dla niego korzystne wydane przez inne organy na terenie kraju w podobnym stanie faktycznym. Zaskarżone decyzje podważają w jego ocenie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. Nadto organy nie uwzględniły słusznego interesu obywatela. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta polega na badaniu zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd bierze przy tym pod uwagę czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd dokonuje mając na uwadze stan prawny i akta sprawy, istniejące w dniu jego wydania. Uchylenie zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do treści art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane możemy mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, na których zrealizowanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Do drugiej zaś grupy zaliczyć należy tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których wymagane jest - zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - jedynie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Przedmiotowa sprawa dotyczy zamiaru wykonania urządzenia reklamowego na gruncie, dlatego też kluczowym zagadnieniem jest wyjaśnienie kwestii, czy zgłoszone roboty stanowią "instalowanie tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, czy też stanowią "budowlę" w rozumieniu przepisów tejże ustawy, której zrealizowanie objęte jest obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowi, iż uzyskania pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Z treści przywołanego przepisu wynika, że ustawodawca wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych uzależnił tylko od "instalacji", natomiast faktycznie bez znaczenia dla tejże instalacji pozostaje miejsce, w jakim ma to nastąpić, a więc czy będzie miała ona nastąpić na budynku czy też na gruncie. W tych warunkach istotnym więc w ocenie Sądu pozostaje zdefiniowanie pojęcia "instalacji" w odniesieniu do urządzeń reklamowych. W myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak (...) wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 ppkt b wymienione ustawy obiektem budowlanym jest budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Mając na uwadze definicję budowli określoną w treść przywołanego przepisu, stwierdzić należy, iż urządzenie reklamowe, wolnostojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 ppkt b ustawy Prawo budowlane. Analizując pojęcie "instalacji" stwierdzić trzeba, iż ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji tego pojęcia, w przeciwieństwie do pojęcia budowy. W tej sytuacji koniecznym jest odwołanie się do słownika języka polskiego zgodnie, z którym (np. Słownik języka polskiego PWN, Warszawa 1988, str. 794) przez instalowanie należy rozumieć zakładanie, montowanie jakiegoś urządzenia technicznego (w nowym miejscu). Bliskoznaczne pojęcie "montażu" oznacza zaś składanie, zespolenie części lub zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób (tenże Słownik, tom II, str. 209). Przedstawione rozumienie zarówno pojęcia instalowania, jak i montażu odnosi się do pewnego sposobu, rodzaju działania, w wyniku którego powstaje nowy twór. Przenosząc przedstawione uwagi na grunt przedmiotowej sprawy oraz ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że w wyniku czynności instalowania ma powstać nowe urządzenie reklamowe, a zakres prac, jakie winny być wykonane przy realizacji tegoż urządzenia zawsze będzie wynikał z konkretnej ściśle zindywidualizowanej sytuacji, którą będzie z kolei kreowała wielkość tegoż urządzenia, jak i miejsce jego posadowienia. Inne będą bowiem np. prace wykonywane przy realizacji urządzenia wolnostojącego o wadze kilku kilogramów, a inne o wadze kilku ton, inne przy urządzeniu o wysokości jednego metra, a inne przy urządzeniu o wysokości kilkunastu metrów. To, że ustawodawca wprost w przepisach ustawy Prawo budowlane nie wprowadził takiej klasyfikacji urządzeń reklamowych, nie oznacza, iż nie wynika ona z przepisów ogólnych, jak np. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz z regulacji zawartych w przepisach o warunkach techniczno-budowlanych, czy też z elementarnych zasad projektowania obiektów budowlanych. Stwierdzić trzeba, iż wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa stanowią wyznacznik tego, czy dany obiekt może być uznany za obiekt wolnostojący trwale związany z gruntem, czy też wolnostojący nie związany trwale z gruntem, czy też instalowany na innym obiekcie budowlanym. Dokonując kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy jedynie zgłoszenia, należy także wziąć pod uwagę art. 5 ustawy Prawo budowlane w świetle, którego nie jest obojętna wielkość i cechy konstrukcyjne obiektu. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że dla przyjęcia, czy dokonane zgłoszenie wyczerpuje dyspozycję art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane istotne znaczenie ma zakres prac poprzedzających wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia reklamowego. Należy więc po pierwsze ustalić czy planowane prace nie mieszczą się w zakresie robót budowlanych dla realizacji, których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane jest bowiem normą szczególną w stosunku do regulacji o charakterze ogólnym, jaką stanowi art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższy pogląd został zaprezentowany w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego np. wyroki z dnia 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06, sygn. akt II OSK 735/08, z dnia 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1509/06, z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt IIOSK186/07, z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08. Skład orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela to stanowisko. Obiekt będący przedmiotem zgłoszenia w przedmiotowej sprawie to nośnik reklamowy o konstrukcji wsporczej pod reklamę o wysokości [...] m z dwoma ekranami o wymiarach [...] m x [...] m, konstrukcję główną stanowi pionowy słup mocowany do prefabrykowanej podstawy żelbetowej. Bez znaczenia jest, iż w zgłoszeniu nie wskazano, iż jest to urządzenie trwale związane z podłożem oraz, że fundament usytuowany jest na powierzchni terenu. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, albowiem jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych np. wiatru, (obliczenia statyczne dotyczące obciążenia wiatrem w projekcie budowlanym dołączonym do zgłoszenia). Nazwanie określonych czynności robotami budowlanymi nie oznacza, iż muszą być wykonywane tylko i wyłącznie przy wykorzystaniu materiałów budowlanych, albowiem mogą polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w dalsze zespoły lub gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. Ponadto umieszczenie reklamy w konkretnym miejscu wiąże się z użyciem urządzeń budowlanych i stanowi roboty budowlane z uwagi na jej ciężar i wymiary. Prawidłowo zatem organy administracji przyjęły, iż jest to budowla w postaci wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem i w konsekwencji wniosły sprzeciw do zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych polegających na budowie urządzenia reklamowego. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji wyroku.