VIII SA/Wa 946/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wójt Gminy P. (dalej: "organ I instancji"), działając na podstawie art. 3, art.17 ustęp 1-4, art. 20 ustęp 3, art. 24, art. 26 i 30 ustęp 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. 2006 r., Nr139, poz.992, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.2005 r. Nr 105, poz. 881, ze zm.) i na podstawie art. 104, art. 107 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2000, Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej: "k.p.a."), odmówił E. P. (dalej: "skarżąca") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem S. P., ur. [...] marca 1949 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że S. P. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym w dniu [...] stycznia 2008 r. przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w R.. Jego żona nie podejmuje zatrudnienia, ponieważ opiekuje się niepełnosprawnym mężem. Sama nie ma ustalonego prawa do emerytury, renty, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, czy świadczenia przedemerytalnego. Organ I instancji odmówił jednak przyznania świadczenia, powołując się na treść art. 17 ustęp 5 punkt 2 litera "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła E. P., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem. Podniosła, że jako [...]-letnia, chora osoba, nie jest w stanie zarobić żadnych pieniędzy. Leczenie, wizyty u lekarzy specjalistów, utrzymanie domu, opłata składki KRUS, przewyższają rentę męża. Świadczenie, o które się ubiega chociaż w minimalnym stopniu pomoże ulżyć w bardzo ciężkiej pracy nad chorym. Podniosła, że nigdy nie korzystali z żadnej pomocy społecznej, ani ulg. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "SKO"), decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 punkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, chociaż z innym uzasadnieniem, aniżeli uczynił to organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż skarżąca do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dołączyła orzeczenie o stopniu niepełnosprawności męża, zaliczające go do stopnia znacznego niepełnosprawności na stałe, informację z KRUS Radom o podleganiu przez nią ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz dowód opłaty składki do KRUS z kwietnia 2011 r. Organ II instancji obszernie zacytował przepisy art. 17 ustęp 1 i art. 3 punkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 2 ustęp 1 punkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. 2008 r., Nr 69, poz. 145, ze zm.). W konkluzji organ podniósł, że za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie może być uznany rolnik, który musi przecież przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. Skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem jest rolnikiem i jako rolnik podlega ubezpieczeniu społecznemu, na co dowodem jest informacja KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników oraz opłata tego ubezpieczenia. Świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane jako rekompensata dla osoby rezygnującej z aktywności zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast nie są taką przesłanką trudności finansowe rodziny. W konkluzji organ uznał, że sam fakt pozostawania przez skarżącą rolnikiem wyklucza ją z kręgu osób, które mogą otrzymać świadczenie pielęgnacyjne na podstawie w/w przepisów. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie. W skardze podniosła, że nie posiada gospodarstwa rolnego i nie jest rolnikiem, ponieważ wspólnie z mężem gospodarstwo, które posiadali, przekazali umową darowizny na rzecz syna M. P. w dniu [...] maja 2005 r., co było warunkiem uzyskania renty strukturalnej. Do skargi skarżąca dołączyła wypis aktu notarialnego z dnia [...] maja 2005 r. zawarcia umowy darowizny. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstawy do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Dodatkowo podniósł, że rezygnacja przez skarżącą z prowadzenia gospodarstwa rolnego miała związek z ubieganiem się o przyznanie renty strukturalnej, a nie z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, a więc w dalszym ciągu nie zachodzą w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 17 ustęp 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z kolei z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające dokonały błędnej wykładni prawa materialnego (art. 145 § 1 punkt 1 "a" p.p.s.a.), co miało wpływ na wynik sprawy, jak również nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności w celu rozstrzygnięcia sprawy, naruszając przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 punkt 1 "c" p.p.s.a. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w szczególności art. 17 ustęp 1 stanowiący, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na którym zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz.59, ze zm., zwanej dalej "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W stanie faktycznym tej sprawy bezsporne jest, że o przyznanie świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawnym mężem ubiega się żona E. P.. Nie ulega wątpliwości, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. (sygnatura sprawy P 27/07), sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie może stanowić samoistnej podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jego współmałżonkowi, który tę opiekę faktycznie sprawuje. Decyzja organu I instancji, opierająca się właśnie na takiej przesłance jest niezgodna z prawem. Organ II instancji, w ramach swoich uprawnień reformatoryjnych, wynikających z art. 138 § 1 k.p.a., w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia do błędnej przesłanki odmownej decyzji, przyjętej przez organ I instancji, natomiast utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się na inną okoliczność – sam fakt pozostawania przez skarżącą rolnikiem, co wyklucza ją z kręgu osób, mogących otrzymać świadczenie pielęgnacyjne. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela tego stanowiska. Istnieje także odmienny pogląd, zgodnie z którym fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego, o ile może być pogodzony z zagwarantowaniem należytej osobistej opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyroki WSA w Bydgoszczy, sygn. II SA/Bd 257/11, w Kielcach, II SA/Ke 229/11, II SA/Ke 439/11, II SA/Ke 548/11, II SA/Ke 635/11, II SA/Ke 603/11). W przedmiotowej sprawie organy nawet dokładnie nie ustaliły okoliczności, czy skarżąca jest rolnikiem, takie wnioski wyciągnęły jedynie z dowodu opłaty ubezpieczenia w KRUS. Tymczasem z aktu notarialnego, załączonego do skargi przez skarżącą wynika, że wspólnie z mężem w dniu [...] maja 2005 r. przekazali aktem notarialnym w drodze darowizny swoje gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha położone we wsi S. gmina P. na rzecz syna M. P.. W zamian za to mąż skarżącej decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. otrzymał rentę strukturalną. Wyczerpujący katalog przesłanek wykluczających uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zawiera art. 17 ustęp 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale wśród tych negatywnych okoliczności nie wymienia się rolnika, uzyskującego dochód z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a tym bardziej osoby ubezpieczonej w KRUS. Z tych przyczyn nie można podzielić wykładni art. 17 ustęp 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaprezentowanej w zaskarżonej decyzji, która eliminuje skarżącą z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie ze względu na brak spełnienia ustawowych warunków, lecz z uwagi na fakt posiadania gospodarstwa rolnego i ubezpieczenia w KRUS. Taka interpretacja rozszerza także w sposób nieuprawniony katalog przesłanek negatywnych enumeratywnie wymienionych w art. 17 ustęp 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonywanie wykładni rozszerzającej, polegającej na wprowadzeniu dodatkowych negatywnych przesłanek i w jej wyniku uznanie, że żaden rolnik, bądź właściciel gospodarstwa rolnego nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, pomimo tego, że mógłby i chciałby podjąć zatrudnienie o jakim mowa w art. 3 punkt 22 cytowanej ustawy, ale tego uczynić nie może z uwagi na konieczność opieki, zdaniem Sądu, jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji. SKO w R., argumentując o ziszczeniu się negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, naruszyło więc prawo, ponieważ z samego faktu podlegania przez skarżącą ubezpieczeniu społecznemu w KRUS (nie ustalono z jakiego tytułu) nie można wyprowadzić wniosku, iż skarżąca pozostaje w zatrudnieniu lub wykonuje inną pracę zarobkową. Z akt nie wynika, aby skarżąca uprawiała gospodarstwo rolne, uzyskiwała z niego jakiekolwiek dochody, angażowała się w pracę w rolnictwie. Przeciwnie, w pełnym zakresie sprawuje stałą, całodobową opiekę nad niepełnosprawnym mężem po udarze, zrezygnowała z pracy w gospodarstwie rolnym i nie podejmuje innej pracy zarobkowej, by móc sprawować tę opiekę. Jeśli nawet SKO przyjęło, że rezygnacja przez skarżącą z prowadzenia gospodarstwa rolnego miała związek z ubieganiem się o przyznanie renty strukturalnej, a nie z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, to i tak nie zbadało wszystkich przesłanek z art. 17 ustęp 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Od przekazania gospodarstwa rolnego przez małżonków P. na rzecz syna w zamian za rentę strukturalną minęło niespełna 7 lat (od [...] maja 2005 r.), a z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności męża skarżącej wydanego na stałe wynika, że owa niepełnosprawność znacznego stopnia istnieje od maja 2007 r. Należy więc zbadać drugą przesłankę z art. 17 ustęp 1 w/w ustawy, a mianowicie: czy skarżąca nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad mężem. Skarżąca w skardze podniosła, że już nie jest rolnikiem, ubezpieczenie w KRUS płaci jedynie z uwagi na pobieraną przez męża rentę strukturalną, S. P. już piąty rok wymaga całodobowej opieki na skutek niedowładu połowicznego prawostronnego i to ona sprawuje nad nim opiekę w pełnym zakresie. Organ odwoławczy, poprzestając na ustaleniu, że skarżąca jest objęta ubezpieczeniem społecznym w KRUS i stwierdzeniu, że okoliczność ta wyklucza możliwość uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, dopuścił się nieuprawnionej rozszerzającej wykładni art. 17 ustęp 1 i 5 w związku z art. 3 punkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nadto nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego w sprawie. Ustaleniom faktycznym organu odwoławczego, a wcześniej organu I instancji, powinny były podlegać okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest: okoliczność sprawowania przez skarżącą rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, okoliczność niepodejmowania z tego powodu zatrudnienia lub pracy zarobkowej w rozumieniu art. 3 punkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, okoliczność obowiązku alimentacyjnego wobec osoby wymagającej opieki. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że organy administracji publicznej naruszyły w/w przepisy prawa materialnego przez dokonanie ich rozszerzającej wykładni oraz przepisy postępowania zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., dlatego na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" i "c" p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd nie zamieścił w wyroku orzeczenia przewidzianego w art. 152 p.p.s.a., bowiem wstrzymaniu wykonania mogą podlegać tylko akty przyznające uprawnienie lub nakładające obowiązek, zaś zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odmawiały skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i jako takie nie nadawały się do wykonania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona niezbędnych ustaleń faktycznych i ponownie oceni materiał dowodowy pod kątem przesłanek z art. 17 ustęp 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze poczynione w treści uzasadnienia wywody i przedstawioną przez Sąd wykładnię.