VIII SAB/Wa 16/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi S. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 11 listopada 2019 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku S. W.z dnia 11 listopada 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku opisanego w punkcie pierwszym; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Syg. akt VIII SAB/Wa 16/22 Uzasadnienie W dniu 25 marca 2022 roku S.W. wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie jego wniosku z dnia 11 listopada 2019 roku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia 28 października 2019 roku, nr [...]. Skarżący wnosił o: - zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji po rozpoznaniu jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie miesiąca; - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podnosił, iż w dniu 6 lutego 2017 roku na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 roku o zaopatrzeniu emerytalnym Funkcjonariuszy policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( Dz.U z 2016 roku, poz. 708 ze zm. dalej ustawa zaopatrzeniowa) złożył wniosek do Ministra Spraw Wewnętrznych o zastosowanie wobec niego tego przepisu. Decyzją z dnia 28 października 2019 roku, nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych odmówił wyłączenia stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Pismem z dnia 11 listopada 2019 roku skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją z dnia 28 października 2021 roku. Pismem z dnia 2 sierpnia 2021 roku skarżący złożył ponaglenie w zakresie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ pomimo ponaglenia nie rozpoznał wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani skarżący nie został poinformowany o przyczynach opóźnienia. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej odrzucenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podnosił, iż skarżący wnioskiem z dnia 27 stycznia 2017 roku wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8 a ustawy zaopatrzeniowej. Decyzją z dnia 28 października 2019 roku organ odmówił stosowania wobec wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. W dniu 14 listopada 2019 roku( data wpływu do organu) skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 roku, II SAB/Wa 815/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postepowania w rozpoznaniu wniosku z dnia 27 stycznia 2017 roku oraz że przewlekłe prowadzenie postepowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia 18 czerwca 2021 roku, syg. akt VIII SA/Wa 11/21 WSA w Warszawie odrzucił skargę skarżącego z uwagi na niespełnienie warunku w postaci złożenia ponaglenia. W dniu 9 sierpnia 2021 roku wpłynęło do organu ponaglenie. Organ wskazywał, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi((Dz. U. z 2019 r., poz. 2325,dalej: p.p.s.a.) sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie osądzona. Sytuacja o której mowa w powołanym przepisie zachodzi wówczas, gdy wcześniej złożona skarga, w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami jest rozpoznawana merytorycznie( lis pedens) lub nastąpiło wcześniejsze merytoryczne prawomocne rozpoznanie skargi( res iudicata), w zakresie tego samego przedmiotu i między tymi samymi stronami. Zauważyć należy, że sprawa przewlekłości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z 27 stycznia 2017 roku o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej została prawomocnie zakończona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, syg. akt II SAB/Wa 815/19. Następnie WSA w Warszawie w dniu 18 czerwca 2021 roku postanowieniem odrzucił skargę na bezczynność- syg. akt VIII SA/Wa 11/22. Co prawda skarga złożona przez skarżącego dotyczy przewlekłego prowadzenia postepowania przez organ w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z 28 października 2019 roku wydanej na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, niemniej jednak wniosek ten jest środkiem prawnym złożonym w toku postepowania wszczętego wnioskiem z dnia 27 stycznia 2017 roku. Pozwala to stwierdzić, że kwestia związana z nieprawidłowym, opieszałym załatwianiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może być przedmiotem kolejnej skargi na przewlekłość postępowania gdy przewlekłość została już stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. Tym samym wszczynanie kolejnego postępowania jest niedopuszczalne i godzi w powagę rzeczy osądzonej. Przysługującym wnioskodawcy środkiem prawnym w tej sytuacji byłaby skarga w trybie art. 154 §1 p.p.s.a. To właśnie skarga na niewykonanie wyroku byłaby właściwym środkiem w sytuacji gdy organ pozostaje nadal w bezczynności lub przewlekłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi w przedmiocie bezczynności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji przysługuje w sprawach, w których mogą być wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 tej ustawy) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy), a także w sprawach na pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (art. 3 § 2 pkt 4a powołanej ustawy). Rozpatrując skargę na bezczynność sąd kontroluje więc, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a powołanej ustawy oraz czy organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy i przekroczyła terminy określone w przepisach prawa. Zatem skarga wniesiona w tym trybie jest środkiem dyscyplinującym organy administracji publicznej do terminowego załatwiania spraw, mającym na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a, warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Warunek zawarty w art. 52 § 1 p.p.s.a., tj. wyczerpanie środków zaskarżenia, rozumiany powinien być w postępowaniu ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jako złożenie środka prawnego w postaci ponaglenia. Przechodząc zatem do podstaw merytorycznego rozstrzygnięcia zauważyć należy, że zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14 w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Dla oceny, czy miała miejsce bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania istotne są faktyczne czynności podejmowane przez organ w celu załatwienia sprawy w sposób określony w ustawie oraz ich znaczenie w kontekście relewantnego stanu faktycznego i prawnego albo zaniechanie podejmowania czynności koniecznych do załatwienia sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Kontrola Sądu w takich sprawach sprowadza się do ustalenia, czy organ administracji publicznej rzeczywiście pozostaje w bezczynności. Sąd podziela pogląd, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże –mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie w sprawie. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12; oraz J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 3, Warszawa 2015, s. 77). Zatem pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2341/15, dostępny na www.nsa.gov.pl). Trzeba przy tym podkreślić, że dla stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania czy bezczynności przez organ nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność w prowadzeniu postępowania zostało spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 590/13, LEX nr 1406499). Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, będą miały znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., czy też nie. Należy bowiem wskazać, że jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 kpa. Zasada ta jest równocześnie jedną z gwarancji realizacji zasady zaufania do działań organów administracji publicznej ustanowionej w art. 8 Kpa w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych – Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i powołane tam orzecznictwo – dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 kpa przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. W ocenie Sądu, nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 700/15). Nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko stosownie do art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 kpa. W oparciu o powyższe należy stwierdzić, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w powołanych wyżej przepisach. Treść obowiązku płynącego z art. ,35 § 1 kpa oznacza również zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań i przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu zarzut organu, iż skarga S. W. powinna być odrzucona ponieważ został wydany w przedmiotowej sprawie wyrok z dnia 20 lutego 2020 roku, syg. akt II SAB/Wa 815/19 w zakresie przewlekłości w przedmiocie rozpoznania wniosku z 27 stycznia 2017 roku i skarżącemu przysługiwałby w tym zakresie tylko skarga w trybie art. 154 §1 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, iż wyżej powołany wyrok dotyczy fazy wniosku z 2017 roku, który został zakończony wydaniem decyzji organu z 28 października 2019 roku. Wyrok sądu w sytuacji wydania decyzji administracyjnej nie nakładał już obowiązku do rozpoznania wniosku. Po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 11 listopada 2019 roku powstała nowa faza sprawy i w tym zakresie zdaniem skarżącego nastąpiła przewlekłość postępowania. W ocenie Sądu przewlekłość postępowania występuje wtedy kiedy organ prowadzi postępowanie – podejmuje jakieś czynności procesowe, które tak de facto nie prowadzą do jej rozpoznania w terminach ustawowych, ale ma miejsce prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W niniejszej sprawie nie wynika aby organ podejmował jakiekolwiek czynności procesowe związane z rozpoznaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak więc organ w przedmiotowym postępowaniu pozostaje w bezczynności. Fakt, iż organ od 14 listopada 2019 roku nie rozpoznał wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazuje na lekceważenie obowiązków w zakresie terminów rozpoznania spraw uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. Należy zauważyć, iż skarżący od 2017 roku oczekuje na zakończenie postępowania administracyjnego. W tej sytuacji w ocenie Sądu bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy zauważyć, iż przedmiotowa sprawa również ma znaczenie dla skarżącego w związku z obniżką świadczenia emerytalnego, co niewątpliwie wpływa na sytuację materialną skarżącego. Taka sytuacja gdzie skarżący tyle lat czeka na rozpoznanie sprawy na etapie postępowania przed organami administracji narusza zasady Konstytucji RP, jak i również porządku prawnego Unii Europejskiej. Z powyższych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a p.p.s.a. w związku z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.