I SA/Wr 777/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. G. L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr SKO/EA-428/5/2024 w przedmiocie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Przedmiotem skargi Wójta Gminy L. (dalej: Wójt) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, Kolegium) z 23 sierpnia 2024 r. nr SKO/EA-428/5/2024, którym – po rozpatrzeniu zażalenia M. S. (dalej: zobowiązany) – Kolegium uchyliło w całości postanowienie Wójta z 3 lipca 2024 r. nr NOŚ.III.7000.7.19.2023.BP w sprawie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym i orzekając co do istoty sprawy uznało zarzut zobowiązanego, według którego w tytule wykonawczym z 4 kwietnia 2024 r. nr [...] określono obowiązek podlegający egzekucji niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z dokumentu, o którym mowa w art. 3a § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.; dalej: u.p.e.a.). W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze Wójt, zastępowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez utrzymanie w mocy ww. postanowienia Wójta, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia SKO i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, wskazując, że brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Wójt zasygnalizował, że interes prawny we wniesieniu skargi wywodzi z nieprawidłowego uznania zarzutu zobowiązanego, co skutkuje obowiązkiem zwrotu kwoty wyegzekwowanej w toku postępowania przez wierzyciela (Gminę L. ) wraz z odsetkami jak od zaległości podatkowych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o odrzucenie skargi, wskazując na brak interesu prawnego Wójta we wniesieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nadto uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a.). O interesie prawnym w rozumieniu przywołanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2024, art. 50). Przywołany przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. był przedmiotem kontroli z punktu widzenia zgodności z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 października 2009 r., K 32/08 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 139), orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. są zgodne z art. 165 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano m.in., że art. 165 Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Wskazano przy tym, że jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w p.p.s.a., a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami rozstrzygnięć nadzorczych. Natomiast przywołane przepisy p.p.s.a. są zgodne z wymienionym przepisem konstytucyjnym również przy takiej interpretacji, która odmawia jednostkom samorządu terytorialnego prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym oraz prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. W kontekście powyższego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Wskazać należy, że prawo do sądu to zarówno osobiste publiczne prawo podmiotowe, jak i podstawowy środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Prawo do sądu przysługuje każdemu, a więc każdej osobie fizycznej oraz osobie prawnej prawa prywatnego. Podmiotom prawa do sądu przysługują wszelkie gwarancje konstytucyjne wynikające z art. 45 Konstytucji. Zakresem podmiotowym prawa do sądu nie są jednak objęte organy władzy publicznej oraz osoby prawne prawa publicznego. Ich zdolność sądowa może jednak wynikać z przepisów ustawy. Od prawa do sądu należy też odróżnić sądową ochronę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 165 ust. 2 Konstytucji (zob. P. Tuleja [w:] P. Czarny, M. Florczak-Wątor, B. Naleziński, P. Radziewicz, P. Tuleja, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2023, art. 45). W myśl art. 165 Konstytucji RP, jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną. Przysługują im prawo własności i inne prawa majątkowe (ust. 1). Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej (ust. 2). Wskazać należy, że konstytucyjna zasada samodzielności oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne, uczestniczą w sprawowaniu władzy w zakresie określonym przez ustawodawcę i prawem chronionej samodzielności. Pojęcia ochrony sądowej samodzielności jednostki samorządu terytorialnego i prawa do sądu w rozumieniu art. 45 Konstytucji nie są tożsame. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki (zob. P. Czarny [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 165). Dalej trzeba wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Nie budzi wątpliwości, że istotą sadowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki (podmiotów prawa) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzanych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa, co ma związek z realizacją zasad praworządności. Podstawową formą, w jakiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, jest wymierzanie sprawiedliwości przez wiążące rozstrzyganie sporów o prawo, w których przynajmniej jedną ze stron jest jednostka lub podmiot podobny (zob. M. Masternak-Kubiak [w:] T. Kuczyński, M. Masternak-Kubiak, Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Komentarz, LEX 2009, art. 1). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy zauważyć, że wnoszący skargę w niniejszej sprawie Wójt jest organem Gminy L. , która występuje w charakterze wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym, prowadzonym wobec zobowiązanego na podstawie tytułu wykonawczego z 4 kwietnia 2024 r. nr [...]. Zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a., przez "wierzyciela" należy rozumieć podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Jak stanowi art. 33 § 1 u.p.e.a., zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. W myśl zaś art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny niezwłocznie przekazuje wierzycielowi zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej. Wierzyciel wydaje postanowienie, w którym: 1) oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej; 2) uznaje zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej: a) w całości, b) w części i w pozostałym zakresie oddala ten zarzut; 3) stwierdza niedopuszczalność zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej (w określonych przypadkach). Zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a., na postanowienie w sprawie zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej przysługuje zażalenie. W niniejszej sprawie zobowiązany wniósł zarzut w postępowaniu egzekucyjnym, który został rozpoznany przez Wójta w drodze opisanego na wstępie postanowienia. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez SKO, które uznało zarzut zobowiązanego. Z brzmienia przytoczonych przepisów u.p.e.a. wynika, że w przypadku zgłoszenia zarzutów wierzyciel występuje w roli organu I instancji, rozpatrującego zarzuty zobowiązanego, a od postanowienia wierzyciela w sprawie zarzutów zobowiązanemu przysługuje zażalenie. Zobowiązany zaś jako adresat rozstrzygnięcia i jedyna strona tego postępowania, niezadowolony z postanowienia organu odwoławczego, może zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., zaskarżyć je do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uprawnienia tego nie posiada zaś wierzyciel rozpatrujący zarzuty zobowiązanego, a więc władczo rozstrzygający o ich zasadności w I instancji. W ocenie Sądu, skoro Wójt, działając jako organ Gminy L. (wierzyciela), ww. postanowieniem przesądził o niezasadności zarzutu zobowiązanego, oddalając go w całości, to nie może jednocześnie występować w roli strony skarżącej postanowienie SKO, którym organ ten uchylił jego postanowienie w całości i uznał zarzut. Jak bowiem przyjmuje się w judykaturze, za niedopuszczalną należy uznać skargę wniesioną przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem. Wskazać tu należy na przede wszystkim na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl), w której wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Dlatego też, odwołując się do cytowanego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 32/08, należało przyjąć, że skoro Trybunał zaakceptował, odmowę potraktowania gminy jako mającej interes prawny w zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie, w której jej organ działał władczo w formie decyzji, to tym bardziej nie godzi w standardy konstytucyjne odmówienie Gminie legitymacji procesowej w sprawie, w której organ gminy (Wójt) rozstrzygnął władczo co do zarzutu zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie, że ochrony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie może domagać się podmiot, który w sprawie sam jako administracja występował na pierwszym jej etapie (zob. m.in. postanowienie NSA z 20 kwietnia 2012 r., II FSK 527/12; postanowienie NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2585/11; postanowienie NSA z 21 lutego 2018 r., I OSK 87/18; postanowienie NSA z 26 września 2017 r., II OSK 2006/17; postanowienie NSA z 5 marca 2019 r. I OSK 321/19). Wynika to między innymi z tego, że stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd administracyjny kontroluje legalność nie tylko zaskarżonego aktu organu II instancji, ale także innych aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, w tym rozstrzygnięcia organu I instancji. Dlatego wykluczona jest sytuacja procesowa, w której stroną skarżącą byłby organ I instancji, bowiem wówczas spór przed sądem toczyłby się między dwoma organami administracji publicznej, a nie temu służy instytucja skargi do sądu administracyjnego. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w cytowanym wyroku w sprawie K 32/08, ten sam podmiot nie może w tym samym postępowaniu kumulować roli organu prowadzącego postępowanie z rolą strony postępowania. Zdaniem Sądu, jedynym podmiotem mającym w sprawie interes prawny jest zobowiązany, skoro rozstrzygnięcie w kwestii zgłoszonych przez niego zarzutów wpływa wyłącznie na jego prawa i obowiązki. Interes taki nie przysługuje wierzycielowi (Gminie L. ), który może być co najwyżej faktycznie zainteresowany pozytywnym zakończeniem postępowania egzekucyjnego toczącego się przeciwko zobowiązanemu. Na takie zainteresowanie wskazano w skardze, podnosząc, że Gmina chce uniknąć zwrotu na rzecz zobowiązanego dotychczas uzyskanych z egzekucji kwot wraz z odsetkami. Jest to właśnie wskazanie na interes faktyczny Gminy, a nie jej interes prawny, który miałby podstawę w przepisie prawa. Należy przy tym podkreślić, że włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować niejako w dwóch rolach, tj. jako organ administracji publicznej i jako strona, ponieważ ról tych, co do zasady, nie można łączyć (zob. postanowienie NSA z 9 kwietnia 2024 r., II OSK 1930/23). Ponadto należy zwrócić uwagę na charakter instytucji wierzyciela w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym, który jest uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Obowiązek ten ma zaś charakter publicznoprawny, a nie indywidualny. Wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym nie dochodzi swoich praw, jak to jest w cywilnym postępowaniu egzekucyjnym, lecz wykonuje obowiązki nałożone ustawą, które polegają na uruchomieniu egzekucji administracyjnej i zapewnieniu jej sprawnego przebiegu, w czym współdziała z organem egzekucyjnym, o ile nie pełni także tej funkcji. Gmina poprzez działania Wójta pełni w postępowaniu egzekucyjnym rolę wierzyciela i nie jest uprawniona do wniesienia zażalenia na wydane przez tegoż Wójta postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, ani – wobec wniesienia takiego zażalenia przez zobowiązanego – nie ma uprawnienia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu wyższego stopnia. Dodatkowo należało wziąć pod uwagę, że legitymacji skargowej Wójta jako organu Gminy (wierzyciela) nie można wywodzić z okoliczności, że był on jednym z adresatów zaskarżonego postanowienia. Co do zasady bowiem, interes prawny we wniesieniu skargi ma podmiot będący adresatem zaskarżonego aktu, jednak ów interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego, a nie z samego faktu doręczenia danego aktu. Samo doręczenie aktu administracyjnego może rodzić interes prawny oparty na przepisach prawa procesowego o tyle, o ile dany podmiot uważałby, że nie powinien być adresatem zaskarżanego aktu, co jednak w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Samo bycie adresatem omawianego postanowienia SKO nie kreuje więc po stronie Wójta legitymacji do wniesienia skargi na to postanowienie, ponieważ niezależnie od tej okoliczności – jak już była o tym mowa – brak jest po stronie Wójta obiektywnego interesu prawnego mogącego skutkować zainicjowaniem merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej opisanego na wstępie postanowienia Kolegium. Podkreślić należy, że Wójt, jako organ Gminy będącej wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w niniejszej sprawie nie może korzystać z prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem pozostaje elementem szeroko rozumianej administracji publicznej, a nie jest jednostką spoza struktury tejże administracji. Wniesiona skarga nie zmierza też do ochrony samodzielności Gminy w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, bowiem jej celem nie jest zapewnienie możliwości prawidłowego wykonywania przez nią zadań publicznych. Jak już wspomniano, podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie podmiotów będących w strukturze administracji publicznej, których działalność podlega kontroli sądu administracyjnego. Dlatego też postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza strukturą organów, których działalność w danej sprawie ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Reasumując, wskazać należy, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5a p.p.s.a. Jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia stanowi wniesienie skargi przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 p.p.s.a. przysługuje legitymacja do jej wniesienia. Przesłanką niedopuszczalności skargi w niniejszej sprawie jest jej wniesienie przez podmiot nieuprawniony. Sąd stwierdził bowiem, że wierzyciel, rozstrzygający w I instancji w sprawie zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym, nie posiada w niniejszej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt I sentencji postanowienia. Natomiast w pkt II sentencji Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego do dnia rozpoczęcia rozprawy.