II SA/Wr 102/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi W. C. i H. Z. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 26 listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kopii z akt postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 4 I. oddala skargę W. C. w całości; II. odrzuca skargę H. Z.. Zaskarżonym postanowieniem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej DWINB), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. (dalej PINB) z dnia 1 września 2015 r., którym odmówiono W. C. wydania kopii dokumentów z akt postępowania w sprawie dotyczącej robót budowlanych, wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 4 w budynku przy ul. R. [...] we W., zakończonego decyzją PINB z dnia 20 maja 2015r. Na uzasadnienie, organ II instancji podał, że w dniu 19 sierpnia 2015 r. do PINB wpłynął wniosek W. C. o wydanie kopii wskazanych przez nią pism z akt postępowania administracyjnego prowadzonego w opisanej wyżej sprawie. PINB odmówił wnioskodawczyni wydania kopii żądanych dokumentów wskazując, że nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu którego akt dotyczy żądanie. Zażalenie na postanowienie PINB o odmowie wydania kopii dokumentów wniosła W. C., żądając jego zamiany i wskazując, że pozbawia ją ono prawa do obrony w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr 4, pomimo, że ma ona przymiot strony w tym postępowaniu. Uzasadniając podjęte w wyniku rozpatrzenia tego zażalenia rozstrzygnięcie, DWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów przysługuje tylko stronie postępowania. Strona może korzystać z tego prawa również po zakończeniu postępowania. Natomiast odmowa umożliwienia skorzystania ze wskazanych uprawnień następuje w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie ( art. 74 § 2 k.p.a.). Mając na względzie przywołane przepisy, organ II instancji uznał, że odmowa umożliwienia przeglądania akt sprawy przez W. C. i wydania jej kopii dokumentów z tego względu, że nie jest ona stroną postępowania którego dotyczą akta, jest słuszna. Wyjaśniając zajęte w sprawie stanowisko DWINB wskazał, że przymiot strony postępowania (art. 28 k.p.a.), wiąże się z istnieniem interesu prawnego a więc interesu opartego o obowiązującą normę porządku prawnego. Zaznaczając, że może to być norma również prawa cywilnego, organ wskazał na przepisy regulujące prawo własności, czy też prawo użytkowania wieczystego. Jednocześnie zaznaczył, że interes prawny nie może mieć charakteru pochodnego, w szczególności nie może być wywodzony z umowy cywilnoprawnej, nawet zawartej w formie aktu notarialnego. Tym samym ochrona praw z tytułu najmu obiektu, czy też jego części, nie może stanowić podstawy dla interesu prawnego w prawie administracyjnym (wyrok z dnia 31 października 2008 r. II SA/Kr 410/08). Odnosząc te uwagi do analizowanej sprawy, DWINB stwierdził, że żaląca się jest najemcą lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. R. [...]. Dowodem na to jest znajdujący się w aktach wypis z rejestru gruntów oraz treść pisma wnioskodawczyni z dnia 14 września 2011 r., w którym sama wskazała, że jest najemcą lokalu w ww. budynku. Nie jest więc ani jego właścicielem ani użytkownikiem wieczystym. Prawo które jej przysługuje (najem lokalu) ma charakter pochodny. Jako wynikające z umowy cywilnoprawnej, nie może być zatem podstawą do wywodzenia z niego interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 4. Skargę na powyższe postanowienie wniosła W. C. oraz H. Z. i zarzucając, że podjęte rozstrzygnięcie jest zbyt radykalne i "sięgające do przepisów które niczego nie wnoszą". Skarżący zawarli również wnioski dotyczące zbadania przez Sąd legalności postępowania w wyniku którego zapadła decyzja dotycząca robót budowalnych w lokalu nr 4, oraz o nakazanie przywrócenia pomieszczeń w tym lokalu do stanu pierwotnego, zgodnego z przedwojennymi projektami budowlanymi. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji decyzja administracji publicznej w postępowaniu sądowym podlega weryfikacji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016, poz. 718 ze zm. zwanej dalej " u.p.p.s.a.".) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, dokonana według powołanego wyżej kryterium, doprowadziła Sąd do wniosku, że skarga w części w jakiej została wniesiona została przez W. C. podlega oddaleniu. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem przepisów prawa materialnego jak też procesowego, w takim zakresie, aby miało to wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu jest postanowienie DWINB z dnia 26 listopada 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 1 września 2014 r., którym odmówiono W. C. udostępnienia kopii dokumentów z akt postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 4 w budynku przy ul. R. [...], we W.. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że sprawa udostępnienia akt postępowania - w tym znajdujących się w nich poszczególnych dokumentów - nie jest samodzielną sprawą administracyjną w znaczeniu jakie temu pojęciu nadaje art. 1 k.p.a. Tym samym kwestia wystąpienia przeszkody podmiotowej w załatwieniu wniosku nie może zostać oceniona w oparciu o zasady rozpoznania wniosku wszczynającego postępowanie wynikające z art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie odmawiające udostępnienia akt jest czynnością orzeczniczą, niemniej polega na rozstrzygnięciu przez organ prowadzący postępowanie jedynie kwestii wpadkowej, która dotyczy toku postępowania głównego, tj. oceny dopuszczalności pozbawienia strony żądającej dostępu do akt jednego z przysługujących jej uprawnień procesowych (tak NSA w wyroku z dnia z dnia 8 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2679/11 - dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym kontrolując legalność rozstrzygnięcia podjętego w tej kwestii wpadkowej, Sąd nie bada i nie ocenia prawidłowości prowadzenia postępowania głównego oraz zapadłych w nim rozstrzygnięć. Również w niniejszej sprawie, przedmiotem oceny Sądu nie mogła być kwestia prawidłowości i legalności postępowania głównego prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego (w związku z którym skarżąca żądała udostępnienia dokumentów) dotyczącego robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr 4 i zapadłych w nim rozstrzygnięć. Wszelkie podnoszone w tym względzie zarzuty skargi i związana z nimi argumentacja nie mogły być zatem uwzględnione. Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca W. C. jest najemcą lokalu nr 3 które jest własnością komunalną, zaś H. Z. i razem z nią zamieszkuje. Tym samym nie zostali oni uznani przez organ administracji za strony prowadzonego przez PINB postępowania w sprawie wyżej wymienionych robót budowlanych zakończonego decyzją z dnia 20 maja 2015r. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte z urzędu, o czym organ zawiadomił strony, do których jednakże nie zaliczył W. C.. Również decyzja kończąca postępowanie nie została jej doręczona. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że przedmiotem postępowania wpadkowego w sprawie udostępnienia akt, nie powinno być ustalanie, czy zasadnie organ nadzoru budowlanego nie uznał skarżących w postępowaniu głównym za strony postępowania w sprawie robót budowlanych w lokalu nr 4, czy też nie. W sprawie niniejszej Sąd jedynie bada, czy skarżąca była stroną postępowania administracyjnego i czy zasadnie odmówiono jej wglądu do akt postępowania administracyjnego. Jak zaś wyjaśniono powyżej, bezsporne jest, że w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 4, W. C. nie została uznana za stronę. Skoro zatem nie była stroną postępowania, to już choćby z tej racji nie przysługiwało jej również wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. uprawnienie wglądu do akt sprawy. Przekonujące w tym względzie jest stanowisko zawarte w wyroku z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn.akt II SA/Gd 634/14 (CBOSA, nsa.gov.pl), że w tego rodzaju postępowaniu wpadkowym, niezasadne byłoby badanie i wyjaśnianie statusu strony w postępowaniu w sprawie robót budowalnych w takim zakresie, jak domagają się tego skarżąca. Mogłoby bowiem dojść do sytuacji, w której za stronę w postępowaniu incydentalnym w przedmiocie dostępu do akt byłby uznany podmiot, który stroną w postępowaniu głównym nie był. Istotnie ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania należy do organu administracji i organ powinien to robić na każdym etapie postępowania administracyjnego. Należy mieć także na uwadze, że podmiotom, które są stronami postępowania, a niezasadnie takiego przymiotu zostały pozbawione, służą odpowiednie instrumenty prawne przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego. Z całą pewnością za taki instrument nie można jednakże uznać postępowania incydentalnego, które jest jedynie elementem postępowania głównego i sąd administracyjny, badając czy skarżącej przysługuje status strony, nie może tego robić w oderwaniu od ustaleń poczynionych w toku postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważył WSA w przywołanym wyżej wyroku, okoliczność wskazująca na to, że art. 73 § 1 k.p.a. posługuje się pojęciem strony nie oznacza, że jest to inna strona niż strona w postępowaniu głównym, czyli takim, które zmierza do merytorycznego załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt ma charakter postępowania incydentalnego i zależnego od owego postępowania głównego. To w postępowaniu głównym organ administracji rozstrzyga sprawę administracyjną. Skoro postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, incydentalny i zależny od postępowania głównego, to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania głównego. Ani przepis art. 73 i art. 74 k.p.a., ani jakikolwiek inny przepis, nie kreuje interesu prawnego w sposób odrębny i niezależny od interesu prawnego statuującego strony w postępowaniu głównym. Tym samym ,skoro w toku postępowania głównego organ nadzoru budowlanego określił krąg stron, to taki krąg i tylko takie strony mogą skorzystać z odrębnego (incydentalnego i wpadkowego) postępowania jakim jest postępowanie regulowane art. 73 i art. 74 k.p.a. dotyczące udostępnienia akt (zobacz także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 149/15, CBOSA, nsa.gov.pl). Skoro więc skarżąca nie posiada obecnie statusu strony postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr 4 w budynku przy ul. R. [...], nie mogła skutecznie domagać się udostępnienia akt administracyjnych w zakresie określonym w przepisie art. 73 § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższego, odnotować wypada, ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, według którego, najemcy lokalów sąsiadujących z lokalami podlegającymi przebudowie (lub objętego innymi robotami budowalnymi) nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego. Niewątpliwie z racji posiadanego statusu, najemcy lokali sąsiednich zainteresowani są stanem technicznym budynku, lecz dochodzenie roszczeń z tego tytułu możliwe jest jedynie względem wynajmującego. Interes prawny musi być wywodzony z normy prawa, z której wynikają określone uprawnienia lub obowiązki, podlegające konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Zatem jedynie podmiot, któremu przysługuje prawnorzeczowy tytuł do budynku (jego części), bądź lokalu, a więc właściciel, współwłaściciel, użytkownik wieczysty, właściciel samodzielnego lokalu mieszkalnego, posiadacz spółdzielczego prawa do lokalu, posiada status strony w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego. O ile zaś z racji wykonywania robót budowlanych w lokalu sąsiednim (np. jego przebudowy, rozbudowy zmiany sposób użytkowania), doszło do jakichkolwiek utrudnień w korzystaniu z lokalu wynajmowanego przez skarżącą, możliwe jest dochodzenie przez nią roszczeń jedynie w drodze cywilnoprawnej z tytułu naruszenia warunków umowy najmu ( por. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 17 czerwca 2016 r. II SA/Gl 293/16, z dnia 4 października 2012 r. II SA/Gl 304/12, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 21 lipca 2010 r. II SA/Po 98/10 oraz NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. II OSK 107/13 i z dnia 27 marca 2012 r. II OSK 40/11 – dostępne CBOSA, nsa.gov.pl). Sąd miał także na uwadze, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie o "odmowie" udostępnienia akt sprawy administracyjnej. Tymczasem według stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonego w uzasadnieniu przywołanego już wyroku z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11, w związku ze zmianą przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, (wprowadzoną ustawą z dnia z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18 z późn. zm.), należy uwzględnić, że zmianie uległ art. 126 k.p.a. poprzez rozszerzenie odesłania dotyczącego postanowień wydawanych w sprawach wpadkowych o art. 105 kpa. Znaczenie powyższej zmiany dla problemu zakresu stosowania art. 74 § 2 k.p.a., upatrywać należy w odstąpieniu przez ustawodawcę od dotychczasowego stanowiska, które nie pozwalało na umorzenie, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowania wpadkowego w sprawie rozstrzyganej w drodze postanowienia. W obowiązującym stanie prawnym kwestia bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego w sprawie wpadkowej, została poddana regulacji art. 105 § 1 k.p.a, co oznacza, że w przypadkach bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu wskazanego przepisu, organ jest zobowiązany do wydania postanowienia orzekającego o umorzeniu postępowania dotyczącego danej kwestii procesowej. Nie może ulegać wątpliwości, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z faktu, że zostało ono uruchomione z inicjatywy podmiotu nieuprawnionego. Zgadzając się z powyższym stanowiskiem, należałoby przyjąć, że w sytuacji odmówienia, wnioskującemu o wydanie kopii akt, przymiotu strony postępowania administracyjnego, prawidłowe jest umorzenie postępowania w przedmiocie wglądu do akt, nie zaś odmowa wglądu do akt. Jednakże, w ocenie Sądu, tego rodzaju naruszenie przepisów prawa nie mogłoby w żadnym razie skutkować uchyleniem takiego postanowienia, gdyż nie miałoby ono istotnego wpływu na wynik sprawy. Niezależnie bowiem od tego czy organ odmawia wglądu do akt, czy też umarza postępowanie, skutek dla wnioskodawcy jest zawsze taki sam – nie uzyskuje dostępu do akt postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę W. C. jako niezasadną, orzekając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. Natomiast skarga wniesiona przez H. Z. podlegała odrzuceniu na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 w związku art. 50 § 1 u.p.p.s.a. W ocenie Sądu, H. Z. i nie był bowiem legitymowany do skutecznego wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestię tę reguluje art. 50 § 1 u.p.p.s.a, zgodnie z którym, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 cyt. artykułu). Legitymacja do wniesienia skargi jest zatem związana z posiadaniem przez wnoszącego skargę interesu prawnego. Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. O tym, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa, wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej, uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi. Innymi słowy, interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku - wyrok NSA z 3.06.1996 r., sygn. akt II SA 74/96, publ. ONSA 1997 nr 2, poz. 89). Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże istnienie omawianego wyżej związku. Osoba, która takiego związku nie wykaże - jako nie mająca interesu prawnego - nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. W rezultacie skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu. Odrzucenie skargi należy uznać za dopuszczalne, gdy brak interesu prawnego jest oczywisty (por. NSA w postanowieniu z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 879/16, CBOSA, nsa.gov.pl). W przypadku skargi wniesionej przez H. Z. z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Podczas rozprawy H. Z. i wyjaśnił, że nie legitymuje się żadnym tytułem prawnorzeczowym ani nawet obligacyjnym do lokalu nr 3 w budynku przy ul. R. [...] we W. (ani też do żadnego innego lokalu w tym budynku). Zamieszkuje jedynie w tym lokalu z W. C., która jest jego najemcą. Z akt sądowych wynika nadto, że nie był również stroną postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych w lokalu nr 4, ani stroną postępowania wpadkowego o udostępnienie dokumentów z akt tego postępowania zakończonego postanowieniem DWINB z dnia 26 listopada 2015 r. Nie był on inicjatorem tego postępowania, organy nie kierowały do niego żadnego aktu administracyjnego ani mu go nie doręczały. W zaistniałej sytuacji, H. Z. i nie ma zatem interesu prawnego do wniesienia skargi na postanowienie o odmowie udostepnienia W. C. kopii dokumentów. Po jego stronie zachodzi więc oczywisty brak legitymacji do wniesienia skargi. Nie wynika bowiem by posiadał on prawem chroniony interes prawny uprawniający go do wniesienia skargi w imieniu własnym i znajdujący umocowanie w przepisach prawa materialnego. Z samego faktu bycia "mężem" skarżącej W. C., oraz z faktu wspólnego zamieszkiwania, nie można jeszcze wywodzić istnienia interesu prawego. H. Z. i jako podmiot niemający do wskazanej nieruchomości żadnych praw rzeczowych, jak też nie uczestniczący w postępowaniu wpadkowym, nie ma także żadnych przyznanych przepisem prawa uprawnień lub obowiązków dotyczących postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Z tego też względu Sąd działając zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 skargę wniesioną przez H. Z. odrzucił jako niedopuszczalną, czego wyrazem jest pkt II sentencji wyroku.