II SA/Wr 106/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Natalia Galewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi M.W., A.W.–B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę w całości. Decyzją z dnia 26 maja 2004 r. udzielono A. i Cz.W. pozwolenia na budowę siedmiokondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego z garażem podziemnym i przyłączami. Decyzją z dnia 18 października 2010 r. organ nadzoru budowlanego na wniosek nabywców lokali będących inwestorem zastępczym upoważnionym przez sąd powszechny do dokończenia budowy i uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, udzielił pozwolenia na użytkowanie tego budynku. W dniu 31 grudnia 2009 r. Cz.W. wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Według treści wniosku budowa została przerwana na okres ponad 3 lat, co wynika z wpisu w dzienniku budowy z dnia 14 sierpnia 2006 r. (art. 37 ust. 1 p.b.), ponadto zaś pozwolenie wygasło z dniem śmierci A.W., co nastąpiło 27 października 2008 r. Następnie w dniu 21 maja 2010 r. wpłynął taki sam wniosek złożony przez A.W. – B., spadkobierczynię po A.W. według postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 30 marca 2010 r. Decyzją z dnia 21 października 2010 r. organ odwoławczy uchylił decyzję z dnia 2 lipca 2010 r. odmawiającą A.W. – B. stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, gdyż oba wnioski powinny zostać rozpatrzone jedną decyzją, zaś późniejszy wniosek nie wszczął odrębnego postępowania. Pismem z dnia 10.12.2010 r. organ pierwszej instancji zawiadomił o pozostawieniu tego późniejszego wniosku bez rozpoznania, zaś decyzją z dnia 18.12.2010 r. umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Cz.W., skoro proces inwestycyjno-budowlany został zakończony na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzją z dnia 25 maja 2011 r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 658/10 tut. Sąd oddalił skargę nabywców lokali na decyzję o odmowie przeniesienia na ich rzecz opisanego wyżej pozwolenia na budowę, skoro pozostały po śmierci A.W. jako jedyny inwestor Cz.W. nie wyraził zgody na przeniesienie. Sąd wyraził pogląd prawny, że wskutek śmierci jednego z inwestorów decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła w stosunku do jego osoby, nie zaś w całości. Inwestor zastępczy na mocy upoważnienia sądowego uzyskał prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uzyskanie nowego pozwolenia na budowę byłoby zbędne, skoro uprawniony jest do kontynuowania budowy i jej formalnego zakończenia na mocy postanowienia wydanego na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy o własności lokali. Decyzją z dnia 5.08.2011 r. właściwy organ odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Jak wskazał, śmierć jednego z inwestorów nie wywołała wygaśnięcia pozwolenia na budowę w całości, zaś budowa była kontynuowana niezależnie od treści wpisów do dziennika budowy. Organ zaznaczył, że prowadził postępowanie z wniosku Cz.W., z udziałem stron z pozwolenia na budowę, ale bez udziału A.W. – B.. Decyzją z dnia 24 października 2012 r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, albowiem w okresie przed wydaniem decyzji pierwszej instancji na mocy wyroku sądu powszechnego szereg osób nabyło prawo własności lokali odrębnych wraz z udziałami w prawie współwłasności nieruchomości i osoby te mają interes prawny w sprawie, a zostały pominięte. Wyrokiem z dnia 13 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 19/13 tut. Sąd oddalił skargę na powyższą decyzję. Sąd uznał za prawidłową ocenę organu, że osoby wskazane w wyroku sądowym, mające roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży lokalu, są stronami w nin. sprawie (art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 k.c. i art. 64 k.c.). Sąd wskazał organom na konieczność dokonania ustaleń i ocen w zakresie przewidzianej w art. 37 ust. 1 p.b. przesłanki wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Sąd wyraził ocenę prawną, że sąd administracyjny nie był uprawniony do oceny prawidłowości klauzuli prawomocności, którą opatrzono wyrok sądu powszechnego. Nie było istotne, czy nabywcy lokali uzyskali wpis prawa własności do księgi wieczystej. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy ustalono, że Cz.W. zmarł w dniu 15 listopada 2012 r., zaś jego spadkobiercą jest M.W.. Decyzją z dnia 4.04.2014 r. organ pierwszej instancji ponownie odmówił stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Jak wynika z treści skargi dla skarżącego było istotne, że decyzja wydana została z upoważnienia Prezydenta W. przez A.N. – Kierownika Zespołu Architektoniczno-Budowlanego. Organ ponownie ustalił, że budowa była kontynuowana i nie ma znaczenia brak na ten temat wpisów w dzienniku budowy, którego skarżący nie udostępnił. Zgon jednego z inwestorów nie wywołał wygaśnięcia pozwolenia. Organ omówił przesłanki opisane w art. 162 § 1 k.p.a. i ich nie stwierdził. W szczególności miało znaczenie, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana została przed zgonem drugiego z inwestorów. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał, że wydana przez niego decyzja z dnia 21 października 2010 r. uchylająca decyzję odmowną z wniosku A.W. – B. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji, stała się prawomocna (wyrok II OSK 331/12). Według stanu prawnego wynikającego z wyroków II SA/Wr 19/13 i II OSK 331/12 (art. 153 i art. 170 p.p.s.a.) konieczne jest rozpatrzenie w jednym postępowaniu obu wniosków o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było ponadto nieskuteczne. Po raz kolejny organ pierwszej instancji pominął część nabywców lokali oraz nie zwrócił uwagi na braki formalne pełnomocnictwa udzielonego przez kolejną ich grupę. W wyroku II OSK 1909/13 sąd odwoławczy oddalając skargę kasacyjną na wyrok oddalający skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie z dnia 18 października 2010 r. wyraził pogląd, że skuteczny wniosek o to pozwolenie może złożyć tylko jeden z inwestorów. Skoro zaś postanowieniem z dnia 16 listopada 2009 r. sąd powszechny upoważnił nabywców lokali do złożenia takiego wniosku za inwestora Cz.W., to złożony przez nich wniosek był formalnie skuteczny. W toku postępowania właściwy organ ustalił faktyczne i prawne przesłanki pozwolenia na użytkowanie, nie dopuszczając się przy tym rażącego naruszenia prawa. Decyzją z dnia [...] r. wydaną z upoważnienia Prezydenta W. przez osobę, która uprzednio wydała decyzję z dnia 4.04.2014 r., ponownie odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę z 2004 r. W uzasadnieniu organ opisał przebieg dotychczasowego postępowania. Kolejno organ omówił przesłanki decyzji z art. 162 § 1 k.p.a. Organ nadal ocenił, że śmierć jednego z inwestorów nie wywołała wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Nie było podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę także dlatego, że za życia drugiego z inwestorów wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku. Nie było podstaw do ustalenia, że budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Nabywcy lokali kontynuowali budowę w okresie 2007-2010 r., co wynika z dokumentów. Wygaśnięcie z pewnością nie leży w interesie społecznym. Jedynie wnioskodawcy przedstawili swój interes, mający polegać na możności uzyskania nowego pozwolenia na budowę oraz wynikający z przysługującego im prawa własności. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucili 1. niezachowanie nakazu wyłączenia pracownika z mocy prawa na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. 2. naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. 3. nieuwzględnienie przyczyny związanej z wystąpieniem 3 – letniej przerwy w budowie 4. przewlekłe prowadzenie postępowania. Według skarżących w wydaniu decyzji nie może uczestniczyć pracownik, którego wydana uprzednio decyzja została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Powołali wyroki II GSK 1219/13 i I OSK 2771/12. Kolejno twierdzili, że pozwolenie na budowę stało się bezprzedmiotowe, zaś stwierdzenie jego wygaśnięcia uzasadnione jest interesem skarżących, którego rozważenia zaniechano. Interes ten wprost wynika ze spadkobrania w przypadku skarżącej. Śmierć A.W. niewątpliwie spowodowała wygaśnięcie pozwolenia na budowę w całości. Pozostawienie takiej decyzji w obrocie prawnym narusza ponadto interes społeczny. Decyzja odmowna narusza prawo własności chronione konstytucyjne. Jej istnienie stworzyło podstawę do uzyskania wadliwej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestycja nie mogła być legalnie kontynuowana przez podmioty nie będące adresatami pozwolenia na budowę i współwłaścicielami nieruchomości. Brak odniesienia się do tej argumentacji narusza art. 107 § 3 k.p.a. Ponownie wskazali, że dziennik budowy jest dokumentem urzędowym. Nowi inwestorzy nie posiadali dziennika budowy. Jedynie z dziennika budowy może wynikać, że roboty zostały przerwane i czy były kontynuowane. Odmienne ustalenia naruszają art. 76 § 1 i 3, art. 76 a § 2, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powołane w decyzji postanowienia sądów powszechnych z dnia 5 lipca 2007 r., 16 listopada 2009 r. i 24 listopada 2011 r. nie mają mocy dowodowej jako jedynie ich kopie. W postępowaniu tym sąd powszechny wznowił postępowanie w dniu 1.06.2015 r. Były to postanowienia wydane w tej samej sprawie, przy czym postanowienie z 2009 r. dotyczy wyłącznie Cz.W.. Roboty zostały przerwane w dniu 14.08.2006 r. (według nadzoru budowlanego) lub 25.09.2006 r. (wpis w dzienniku budowy). Postanowienie częściowe z 2009 r. wydane zostało po upływie trzech lat. Postanowienie z 2007 r. było nieprawomocne i na jego podstawie roboty nie mogły być legalnie kontynuowane. Kopie faktur i oświadczenia pełnomocnika nabywców lokali nie są dowodem na ustanie przerwy w budowie. Nie mogą oni powoływać się na upoważnienie sądowe, które dotyczyło tylko jednego z inwestorów. Inwestorzy zaś stanowili jeden podmiot. Nabywcy lokali nie byli inwestorem (por. wyrok II OSK 659/10). Organ nie rozważył ponadto przyczyn przerwania budowy przez inwestorów. Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. Po przedstawieniu treści dotychczasowego postępowania i omówieniu treści odwołania organ wskazał, że ponadto decyzją z dnia 8 stycznia 2010 r. odmówiono stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia na budowę, zaś organ utrzymał ją w mocy decyzją z dnia 26 marca 2010 r. Skargę w tej sprawie odrzucił WSA we Wrocławiu postanowieniem z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 307/10. Ponowne rozpatrzenie okoliczności zaszłych do dnia 26 marca 2010 r. naruszałoby art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Wnioski skarżących oparte na późniejszych okolicznościach były również bezzasadne. Podstawowe znaczenie ma ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 18 października 2010 r. oraz zaświadczenie organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy w dniu 19 listopada 2010 r. Organ przytoczył brzmienie art. 162 § 1 k.p.a. i art. 37 ust. 1 p.b. Już w decyzji z dnia 26 marca 2010 r. organ stwierdził, że zgon jednego z inwestorów nie wywołuje wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Przerwanie budowy nie następuje wskutek wpisu tej okoliczności do dziennika budowy oraz rezygnacji z funkcji przez kierownika budowy i inspektora nadzoru inwestorskiego, lecz ustania czynności związanych z budową. Tymczasem prace budowlane były kontynuowane na mocy upoważnienia wynikającego z postanowień sądu powszechnego z 2007 r. i 2009 r., udzielonego nabywcom lokali na dokończenie budowy i uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Wynika to z niewadliwych ustaleń organu pierwszej instancji. Organ wyraził pogląd, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jest instytucją wyjątkową, zaś jego przesłanki nie zostały w nin. sprawie wykazane. Nie było podstaw do wyłączenia pracownika (wyrok II OSK 446/15). W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 156 k.p.a. oraz powtórzył zarzuty odwołania, zatem naruszenia art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a. w powiązaniu z prawem własności, przepisami procedury administracyjnej i prawa budowlanego w związku z art. 7, art. 8, art. 75 § 2, 76 § 1 i 3, 76a § 2, 77 § 1, 80 k.pa., art. 199 i art. 201 k.c. oraz art. 107 § 3 k.p.a., naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 10 i art. 81 k.p.a., przewlekłości postępowania. Decyzja z dnia 26 marca 2010 r. została wydana w stosunku do Cz.W., zaś obecnie rozstrzygany jest wniosek A.W. – B. oparty ponadto na przesłance z art. 37 p.b. W wyroku II OSK 331/12 nakazano organom zbadanie z urzędu wszelkich przesłanek stosowania art. 162 § 1 k.p.a., w tym z art. 37 ust. 1 p.b. oraz rozpatrzenie łączne obu wniosków. Nie zachodziła więc tożsamość podmiotowa i przedmiotowa spraw z wniosku Cz.W. oraz z wniosków rozpatrywanych łącznie. Argument z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. pojawił się nagle jako nowy na samym zakończeniu postępowania, w którym uprzednio zapadały decyzja i wyroki sądowe bez rozważania kwestii istnienia decyzji z dnia 26 marca 2010 r. Skarżący następnie powtórzyli dotychczasową argumentację mającą uzasadnić wnioski i zarzuty. Istnienie pozwolenia na budowę narusza prawo własności skarżącej. Pozwolenie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na przekształcenie stosunku prawnego skonkretyzowanego tą decyzją. Wobec śmierci jednego z inwestorów niemożliwe stało się osiągnięcie celu, dla którego została wydana decyzja. Stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie społecznym oraz skarżącej. Organ nie rozważył argumentacji przedstawionej w tym zakresie przez skarżących. Stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę umożliwi podważenie pozwolenia na użytkowanie budynku. Organ bezpodstawnie ustalił kontynuowanie budowy w oparciu o kserokopie dokumentów, pominął znaczenie dat przerwania budowy i wydania prawomocnego postanowienia upoważniającego. Skarżący przyznali, że roboty budowlane były wykonywane przez nabywców lokali, ale nielegalnie. Nabywcy lokali nie uzyskali przeniesienia pozwolenia na budowę. Postanowienia sądowe są nieskuteczne (art. 365 k.p.c.) wobec wadliwego stwierdzenia ich prawomocności. Pracownik, który wydał decyzję podlegał wyłączeniu. Organ nie wystosował zawiadomienia z art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Inwestorzy budynku wielorodzinnego i ich pełnomocnik, którym był skarżący jako deweloperzy nie wykonali zobowiązań wobec nabywców lokali, co w szczególności wywołało różnego rodzaju postępowania prawne wobec deweloperów. Nabywcy lokali uzyskali w 2007 r. upoważnienie sądowe do dokończenia budowy i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, które zostało potwierdzone prawomocnymi postanowieniami sądu drugiej instancji w 2009 r. i 2011 r. Upoważnienia te zrealizowali, to jest zakończyli budowę i uzyskali pozwolenia na użytkowanie budynku oraz na mocy wyroków sądowych nabyli prawa własności lokali odrębnych. Skarżący z sobie wiadomych powodów uznaje się za osobę pokrzywdzoną tym stanem rzeczy i jako legalista domaga się potwierdzenia prawidłowości budowy i jej zakończenia ponadto w zgodzie z prawem administracyjnym. Wywodzi, że przecież to wyłącznie skarżący powinien mieć możność dokończenia budowy, którą przerwał w 2006 r. Wywodzi, że przecież pozwolenie na budowę stało się bezprzedmiotowe, ale mimo to powinno zostać przeniesione na nabywców lokali, aby mogli oni legalnie dokończyć budowę. Zdaniem skarżącego wydanie pozwolenia na budowę na rzecz spadkodawców, po śmierci inwestorów narusza prawo własności spadkobierców, o ile formalne istnienie pozwolenia umożliwia wykorzystanie go do prowadzenia budowy przez inne osoby na mocy postanowienia sądu powszechnego. Skarżący nie kwestionuje faktu prowadzenia robót przez nabywców lokali, a jedynie formalną prawidłowość jego ustalenia. Organ bowiem nie zadbał o dołączenie uwierzytelnionych odpisów orzeczeń sądowych lub innych dokumentów, zaś sąd powszechny nie zadbał o prawidłowe stwierdzenie ich prawomocności. Jednocześnie skarżący nie neguje istnienia tych orzeczeń i przesłanek ich prawomocności. W ocenie Sądu skarżący zasadnie zarzucili naruszenie przez organ art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., co nie miało jednak żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Pozostałe zarzuty skarżących były oczywiście bezzasadne jako sprzeczne z ocenami prawnymi wyroków WSA i NSA wydanych w nin. sprawie i nie znajdujące potwierdzenia w przepisach prawnych. Organ trafnie podkreśla, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę stał się "bezprzedmiotowy" po wydaniu ostatecznego pozwolenia na użytkowanie budynku. Z uwagi na wnioskowy charakter postępowania w nin. sprawie przedmiot rozstrzygania zakreślały przytoczenia faktyczne wnioskodawców. Bezzasadność wniosku uzasadniała wydanie decyzji odmownej. Należy powtórzyć, że pozwolenie na budowę nie wygasa w całości w przypadku śmierci jednego z inwestorów. Istnienie pozwolenia na budowę w żaden niedozwolony sposób nie ogranicza prawa własności spadkobierców inwestorów. Dla oceny prawnej rozstrzygnięcia nie ma znaczenia ewentualność naruszenia art. 12 i art. 35 k.p.a. Oczywisty brak interesu społecznego i interesu wnioskodawców nie wymagał szerszych rozważań. Organ nie prowadził dodatkowego postępowania wyjaśniającego i nie musiał stosować art. 10 § 1 k.p.a. Wykonanie w całości pozwolenia na budowę przeczy twierdzeniom skarżących, jakoby przestało ono istnieć lub niemożliwe stało się zrealizowanie jego celu (por. wyroki II OSK 1179/06, 485/09, II SA/Wa 1437/10, II SA/Łd 747/13, 433/12 i 764/12). Nie zachodziła podstawa do wyłączenia pracownika (wyrok II OSK 446/15, Komentarze do art. 24 k.p.a. A. Plucińskiej-Filipowicz, K. Klonowskiego i A. Wróbla w Lex, wyrok P 57/07). Dlatego i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. H.B.7.06.2016 r.