II SA/Wr 114/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w L. Ś. na uchwałę Rady Miasta Ś.-Z. z dnia (...) września 2017 r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia (...) września 2017 r. Nr (...) podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r. poz. 328) Rada Miasta Ś. Z. uchwaliła zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej Ś.-Z.. Uchwalona wysokość cen i stawek opłat przedstawiona została w formie tabelarycznej, oznaczonej punktami: 1 i 2. W punkcie 2 uchwały Rada Miasta Ś. Z. zatwierdziła stawki opłat za wykonanie przyłącza do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono m.in., że ceny i stawki opłat zawarte w taryfach określono na podstawie niezbędnych przychodów dla prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy Miejskiej Ś.-Z., a przy ustalaniu cen przyjęto zasadę ustalania taryf na optymalnym poziomie dla odbiorców usług. Opisana powyżej uchwała w części stanowiącej § 1 pkt 2 została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Prokuratora Rejonowego w L. Ś., który zaskarżając uchwałę w części dotyczącej zatwierdzenia stawek opłat za wykonanie przyłącza do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych (tj. § 1 pkt 2), zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15 powołanej na wstępie ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały oraz art. 24 ust. 1 i ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wskazanej powyżej (w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej uchwały), poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia na mieszkańców obowiązku ponoszenia opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej. Powołując się na powyższe zarzuty oraz przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) Prokurator Rejonowy w L. Ś. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zatwierdzenia stawek opłat za wykonanie przyłącza do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych tj. § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący Prokurator wyjaśnił m.in., że analiza uchwały nr (...) prowadzi do wniosku, że zatwierdzenie stawek opłat za wykonanie przyłącza do sieci wodno-kanalizacyjnej nastąpiło bez umocowania ustawowego. Powołane przez Radę Miasta Ś.-Z. przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały obowiązku uiszczenia stosownej opłaty, jako kosztu przyłączenia do sieci wodociągowej. Brak jest w ogóle przepisów prawa które dawałyby Radzie Miasta uprawnienia do wprowadzania za dokonanie przyłącza do sieci wodnokanalizacyjnej, w szczególności nie dają takich uprawnień przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków dotyczy jedynie zatwierdzania taryf rozumianych jako podanych do wiadomości publicznej cen za zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków i nie można na podstawie tego przepisu wysnuwać wniosku, jakoby stanowił on podstawę do nakładania jednorazowych opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej bądź kanalizacyjnej. Jako takie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. III SA/Kr 91/17). W konsekwencji art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie daje podstawy prawnej do samodzielnego ustalania przez radę miejską w drodze uchwały tzw. opłaty za przyłączenie do sieci, w tym poprzez zatwierdzenie taryfy ustalającej taką opłatę. Wręcz przeciwnie art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nakłada na przedsiębiorstwa wodociągowe obowiązek dokonania przyłącza po spełnieniu określonych warunków. Zgodnie z art. 3 ust. 1 w/w ustawy obowiązek ten jest zadaniem własnym gminy. W konkluzji skarżący Prokurator stwierdził, iż przepisy prawa nie dają podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat na wykonanie usługi przyłączenia nieruchomości do sieci wodnej i kanalizacyjnej, co potwierdziły w swoich orzeczeniach Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny. Zdaniem skarżącego Prokuratora regulacje objęte wnioskiem kasacyjnym skargi w sposób istotny naruszają wskazane w skardze przepisy prawa materialnego. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Gmina Miejska Ś. Z., reprezentowana przez Burmistrza wniosła o oddalenie skargi wskazując, na bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego, wynikającą z nieobowiązywania zaskarżonej uchwały w dacie wniesienia skargi. Podano też, że uchwała nie wywołała żadnych skutków prawnych w zakresie pobierania opłat od chwili jej wydania. W okresie bowiem od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 11 czerwca 2018 r. tzn. do dnia zatwierdzenia nowych taryf nie pobrano od żadnej osoby przewidzianej w uchwale opłaty. Żadna inwestycja nie została zakończona, gdyż obecnie jest w trakcie realizacji. Ponadto – powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego – wskazano w odpowiedzi na skargę, że – stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej oraz wysokości cen i opłat albo sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Poprzedzając przedstawienie przesłanek podjętego wyroku Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie – wbrew sugestii zawartej w odpowiedzi na skargę – nie było bezprzedmiotowe, a wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego nie pozbawia sądu administracyjnego uprawnień kontrolnych wobec tego aktu. Ze względu na skutek ex tunc, powodowany stwierdzeniem nieważności aktu (w całości lub w części) Sąd jest zobowiązany do dokonania oceny legalności także aktu nieobowiązującego, jeżeli jest on przedmiotem skutecznie wniesionej skargi. Ponadto – zgodnie z art. 91 powoływanej na wstępie ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1) w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa z tym, że powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie, jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które uwzględnił w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organów gminy. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do takiej kategorii naruszeń zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały poprzez podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w tej normie prawnej, brak podstawy prawnej dla podjęcia uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916; wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex nr 320813; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 3; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Akceptując przedstawione powyżej w odniesieniu do omawianej kwestii poglądy, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa. Ponadto należy wyjaśnić, że – zdaniem Sądu – zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Istotne zatem jest, że stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Natomiast w myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach - niż wymienione w art. 18 ust. 2 tej ustawy - zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zaliczenie aktów prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego powoduje konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz - Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. W doktrynie wskazuje się na kilka podstawowych cech aktów prawa miejscowego. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych). Adresatami aktów prawa miejscowego mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania. Akty prawa miejscowego mają terytorialny zasięg działania. Obowiązują tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego (przykładowo akty gminne ograniczają się do granic gminy), mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów. Akty prawa miejscowego muszą mieć charakter normatywny. Zawierać więc muszą wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy wyrażające jedynie postulaty nie są aktami prawa miejscowego. Ponadto akty prawa miejscowego zawierać muszą normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia czy nazwy. Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Zaskarżona uchwała, nakładająca na właścicieli nieruchomości obowiązek ponoszenia zryczałtowanej opłaty za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej posiada niewątpliwie wskazane wyżej cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Skierowana została bowiem do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Treść art. 94 Konstytucji wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc zatem w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie (delegacja) dla lokalnego prawodawcy. Upoważnienie to musi być wyraźne i powinno wskazywać organ administracji publicznej właściwy do wydania aktu normatywnego. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta Ś.-Z. powołała się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz obowiązujący wówczas art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wcześniej wskazywanych. Analiza treści tych przepisów z uwzględnieniem kontekstu konstytucyjnego uprawnia – w ocenie Sądu – do stwierdzenia, że ani powołane jako podstawa materialnoprawna zaskarżonej uchwały, ani inne przepisy obowiązujące w dacie podjęcia tej uchwały nie mogły stanowić dla organu – uchwałodawczego normatywnego upoważnienia do nakładania na członków lokalnej społeczności obowiązku ponoszenia opłaty w określonej w § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały stawce za wykonanie przyłącza do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19 oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. W judykaturze administracyjnej przyjmuje się, a Sąd orzekający w tej sprawie pogląd ten podziela, że gminy nie mogą ustalać uchwałą opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań publicznych (np. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 730/06, Lex nr 275429). W rozpoznawanej sprawie w zapisie kwestionowanym przez Prokuratora Rejonowego w L. Ś. zatwierdzono stawki opłat za wykonanie przyłącza do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Opłata ma zatem charakter obligatoryjny i cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom gminy daniny publicznej, skoro została wprowadzona w związku z realizowaniem zadania publicznego gminy i jest pobierana w związku z faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia stanowiącego element infrastruktury komunalnej. Zdaniem Sądu, akceptującego stanowisko prezentowane wielokrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, powoływany w odpowiedzi na skargę przepis art. 4 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej również nie uprawnia rady gminy do stanowienia opłaty za wykonanie przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. M.in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r., wydanym w sprawie o sygn. II SA 2320/00 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że opłaty o których mowa w powołanym powyżej przepisie mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Ustalona uchwałą rady gminy opłata za podłączenie nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, ale jest oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych, takich jak wodociąg jest koniecznością. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następnie, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z przepisu art. 84 Konstytucji wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Z tych względów opłaty tej Sąd w omawianej sprawie nie uznał za świadczenie zupełnie dobrowolne i wskazał, że ani przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, ani żaden inny przepis nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej. Również w wyrokach z dnia 17 maja 2002 r. (I SA 2793/01), z dnia 12 września 2002 r. (II SA/Lu 286/02), z dnia 24 października 2003 r. (II SA/Lu 1181) i z dnia 25 listopada 2004 r. (OSK 821/04) Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował uprawnienie rady gminy do wprowadzania jednorazowych opłat za podłączenie do sieci wodociągowej, podkreślając brak upoważnienia ustawowego do jednostronnego nakładania na obywateli obowiązku ponoszenia opłat mających w istocie charakter danin publicznych, wprowadzanych przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy. W ocenie Sądu podstawy prawnej do podjęcia uchwały w zaskarżonej części nie mógł również stanowić - obowiązujący na datę podjęcia uchwały - § 5 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. nr 127, poz. 886), w myśl którego taryfy, w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają m.in. stawkę opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, będących w posiadaniu przedsiębiorstwa, wynikającą z kosztów przeprowadzenia prób technicznych przyłącza wybudowanego przez odbiorcę usług; do stawki opłaty dolicza się podatek, o którym mowa w § 2 pkt 9. Zgodnie bowiem z art. 84 Konstytucji RP, każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Rozporządzenie, jako akt podustawowy nie może zatem stanowić podstawy do nakładania obowiązku normatywnego nieznajdującego podstaw w przepisach rangi ustawowej (np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 czerwca 2018 r., II SA/Kr 563/18, czy wyrok WSA w Lublinie III SA/Lu 78/18 z dnia 24 maja 2018 r.). W przedstawionych powyżej okolicznościach i wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do określania opłat na wykonanie przyłącza do urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych uznać należy, że zaskarżona uchwała w części stanowiącej § 1 pkt 2 w sposób istotny narusza prawo. Konsekwencją ustalenia, że zaskarżona uchwała w części powyżej wskazanej została podjęta bez podstawy prawnej jest konieczność stwierdzenia jej nieważności w tym zakresie na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.