II SA/Wr 124/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek (spr.), Sędzia WSA - Alicja Palus, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. z dnia 25 sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania działalności polegającej na przyjmowaniu w celu udzielenia schronienia bezdomnych zwierząt uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Lekarz Weterynarii we Wrocławiu (dalej DWLW), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o inspekcji weterynaryjnej (Dz.U z 2010 r., nr 112, poz. 744 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. R. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. (dalej PLW) z dnia 18 maja 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z przedstawionego w uzasadnieniu decyzji stanu faktycznego wynika, że PLW, po przeprowadzeniu czynności kontrolnych i wyjaśniających - wobec braku zgłoszenia działalności polegającej na prowadzeniu schroniska dla zwierząt - wszczął postępowanie w sprawie naruszenia przez A. R. wymagań weterynaryjnych określonych dla prowadzenia ww. działalności nadzorowanej - schroniska dla zwierząt, zmierzającego do wydania decyzji z art. 8 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt i zwalczaniu chorób zakaźnych. Podstawę dla wszczęcia tego postępowania, stanowiły ustalenia poczynione przez organ na podstawie przeprowadzonych wcześniej czynności sprawdzających i kontrolnych, podjętych w oparciu o art. 34 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o ochronie zwierząt. W ramach tych czynności mieściły się, bezskuteczne próby przeprowadzenia w październiku 2013 r. kontroli w Przychodni Weterynaryjnej "[...]" w B., prowadzonej przez A. R.. Z tych względów, DLW uwzględniając wniosek PLW w W., wyznaczył do przeprowadzania czynności kontrolnych PLW w T.. Organ ten, w dniu 6 grudnia 2013r. przeprowadził kontrolę w przychodni prowadzonej przez A. R.. Podczas kontroli stwierdzono, że w przychodni znajdują się kojce do przetrzymywania zwierząt o wymiarach 0,88m2 x 1,2m2. Kojce te są myte i dezynfekowane na bieżąco po usunięciu zwierząt w nich przebywających. Zwierzęta z kojców wyprowadzane są trzy razy dziennie. W protokole kontroli odnotowano także, że liczba odłowionych zwierząt jest równa liczbie zwierząt adoptowanych. Podano, że w dokumentach adopcyjnych zawarte są dane osobowe osoby, której zwierzę zostało przekazane oraz, że dane te są do wglądu w fundacjach, z którymi lek. wet. A. R. współpracuje. A. R. oświadczył do protokołu, że w przypadku śmierci bądź eutanazji, zwłoki zwierząt odbierane są na koszt gminy z którą podpisana jest umowa. Przedmiotowy protokół kontroli podpisany został bez zastrzeżeń. W związku z ustaleniami z kontroli, PLW w T. poinformował organ prowadzący postępowanie, że zwierzęta wyłapane przez Przychodnię Weterynaryjną "[...]" nie trafiały do schroniska, lecz za pośrednictwem organizacji społecznych przekazywane były do adopcji, co w jego ocenie jest nielegalne. Pismami z dnia 25 kwietnia 2014 r. PLW w W., wystąpił do Wójta Gminy W. oraz do Burmistrza Miasta i Gminy W. o informacje dotyczące umów związanych z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt min. takich jak: 1. kto jest podmiotem umowy, 2. gdzie są przekazywane zwierzęta po wyłapaniu, 3. czy przebywają czasowo u podmiotu wyłapującego, 4. czy wyłapane zwierzęta trafiają do schroniska dla bezdomnych zwierząt. Wójt Gminy W. wyjaśnił, że umowy zawierane są z A.R., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą: Przychodnia Weterynaryjna "[...]" A. R.. Zwierzęta przebywają czasowo, do momentu oddania do adopcji pod opieką tej przychodni. Nie było także potrzeby przekazywania zwierząt do schroniska, gdyż wcześniej wszystkie trafiły do adopcji. Burmistrz W. poinformował natomiast, że Gmina W. nie ma stałej umowy na wyłapywanie zwierząt bezdomnych, natomiast w razie konieczności odłowienia i dostarczenia do schroniska współpracuje z firmą odławiającą "[...]" Z. P., Transport Zwierząt w J.. Dodatkowo, doraźnym odławianiem i przetrzymywaniem bezdomnych zwierząt zajmuje się Przychodnia Weterynaryjna "[...]", a odłowione zwierzęta są przetrzymywane w tymczasowym pomieszczeniu na terenie gminy W.. Na zapytanie organu, A. R. oświadczył natomiast, że wykaz działań podejmowanych comiesięcznie na rzecz bezdomnych zwierząt przekazywany jest odpowiednim gminom Nie posiada też dokumentów związanych z opieką nad zwierzętami w schronisku, gdyż nie jest w jego kompetencji oddawanie zwierząt do schroniska. Zaznaczył także, że nie prowadzi akcji adopcyjnych a jego pomoc w poszukiwaniu właścicieli dla niektórych bezdomnych zwierząt jest działalnością statutową Stowarzyszenia A., którego jest członkiem Dnia 13 sierpnia 2014 r. PLW w W., przeprowadził kontrolę urzędową dokumentacji związanej z wyłapywaniem i adopcją zwierząt bezdomnych z terenu Gminy W.. Wyniki kontroli zostały udokumentowane protokołem kontroli Nr [...]/bezdomne/kontrola. Podczas kontroli organ zweryfikował umowy adopcyjne zwierząt za rok 2012 w liczbie 46, za rok 2013 w liczbie 54, oraz za rok 2014 w liczbie 29. Ustalił, że przedmiotowe umowy zawierane były: 1/ pomiędzy osobami przyjmującymi zwierzęta (adoptującymi zwierzęta) a Towarzystwem Przyjaciół Zwierząt "[...]" - którego przedstawicielem jest, między innymi, lekarz weterynarii A. R.; 2/ pomiędzy osobami przyjmującymi zwierzęta (adoptującymi zwierzęta) a Towarzystwem Przyjaciół Zwierząt "[...]" wraz ze Stowarzyszeniem A., których przedstawicielem jest również lekarz weterynarii A. R.. Dodatkowo, w wyniku powyższej kontroli i wyjaśnień udzielonych przez inspektora Urzędu Miejskiego w W., organ ustalił, że w latach 2012-2014, żadne ze zwierząt odłowionych na terenie Gminy W., nie zostało przekazane do schroniska z którym gmina ma podpisaną umowę. W związku z powyższymi ustaleniami, PLW w W. wezwał A. R., do zgłoszenia prowadzenia działalności nadzorowanej - schroniska dla bezdomnych zwierząt, w celu nadania mu weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego, wpisania do rejestru podmiotów nadzorowanych oraz objęcia przedmiotowej działalności nadzorem urzędowym inspekcji weterynaryjnej. W odpowiedzi A. R. poinformował, że nie prowadzi działalności nadzorowanej - schroniska dla zwierząt. W zaistniałych okolicznościach, PLW w W. - po wcześniejszym zawiadomieniu o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia wymagań weterynaryjnych określonych dla prowadzenia działalności nadzorowanej, tj. schroniska dla zwierząt - decyzją z dnia 18 maja 2015 r. nakazał wstrzymanie działalności polegającej na przyjmowaniu w celu udzielenia schronienia bezdomnych zwierząt przez A. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przychodnia Weterynaryjna "[...]", do czasu spełnienia wymogów weterynaryjnych określonych w art. 5 i następnych ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014r., poz. 1539, z późn. zm. – dalej u.o.z.z.) oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schroniska dla zwierząt (Dz.U nr 158, poz. 1657 - dalej r.MRRW) W odwołaniu od powyższej decyzji, A. R. zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że prowadzona przez niego działalność polega na prowadzeniu schroniska. Wskazał, że organ nie podał jakie elementy określone w ustawie czy też w ww. rozporządzaniu, zdecydowały o przyjęciu takiego ustalenia. Odwołujący się uważa, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ doszedł do takiego przekonania. DWLW podejmując zaskarżoną obecnie decyzję, stwierdził, że z programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizowanych na terenie Gminy W., wprowadzonych uchwałami Rady Miejskiej w W. na rok 2014 oraz 2015, wynika, że strona w ramach przedmiotowego programu, od dnia 16-go każdego miesiąca do końca każdego miesiąca, powinna świadczyć usługi weterynaryjne, polegające na całodobowej opiece weterynaryjnej nad zwierzętami które uległy wypadkom drogowym na terenie gminy oraz usypianiu ślepych miotów. Natomiast, zgodnie z umową nr 2/2014 z dnia 13 stycznia 2014 r. o świadczeniu usług lekarsko-weterynaryjnych, zawartą pomiędzy Gminą W. a A.R. na czas od dnia podpisania umowy do 31 marca 2015r., do usług lekarsko- weterynaryjnych należy: 1) całodobowa pomoc zwierzętom bezdomnym (psy i koty), które uległy wypadkom komunikacyjnym, 2) wyłapywanie zwierząt niebezpiecznych (psów i kotów), które zagrażają mieszkańcom, 3) wyłapywanie bezdomnych i chorych psów i kotów (wykazujących objawy kliniczne takie jak: otwarte rany, choroby kończyn uniemożliwiające poruszanie, zdradzających objawy cierpienia), 4) udzielanie doraźnej pomocy bezdomnym, chorym psom i kotom (wykazujących objawy kliniczne takie jak: otwarte rany, choroby kończyn uniemożliwiające poruszanie, zdradzających objawy cierpienia), 5) sterylizacja i kastracja bezdomnych psów i kotów objętych opieką w ramach umowy, które mają szansę powrotu do naturalnego środowiska, 6) przetrzymanie bezdomnych zwierząt objętych opieką do czasu oddania ich do adopcji, lecz nie dłużej niż 15 dni lub przekazanie ich do schroniska, 7) poszukiwanie nowych opiekunów dla bezdomnych zwierząt oraz oddanie ich do adopcji. Organ zauważył, że przytoczone wyżej postanowienia powtórzone zostały w kolejnej umowie, zawartej między tymi samymi stronami, na okres od dnia 1 kwietnia 2015r. do 31 marca 2015r. Identyczny zakres usług lekarsko-weterynaryjnych określono również w umowie nr [...], z dnia 12 lutego 2014 r. zawartej pomiędzy Gminą W. a A.R. na czas od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. oraz w kolejnej umowie, zawartej pomiędzy tymi samymi stronami, na okres od 20 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. Zaznaczył także, że we wszystkich umowach (dotyczących Gminy W. jak i Gminy W.) A. R. oświadczył, że wyłapane zwierzęta będą przetrzymywane w specjalnie przystosowanym pomieszczeniu przychodni "[...]" ul. Z. [...] B.. W ocenie organu odwoławczego pkt 6 i pkt 7 wszystkich analizowanych wyżej umów, w zakresie związanym z udzielaniem opieki zwierzętom bezdomnym są niegodne z przepisami prawa (na marginesie odnotowano także, że ww. umowy wydają się być niezgodne z założeniami programów opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt realizowanych w latach 1994 i 1995 na terenie obu gmin). W szczególności organ wskazał, że według § 5 ust. 2 pkt 4 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998r. w sprawie zasad i warunków wyłapywana bezdomnych zwierząt (Dz. U. z 1998 r., Nr 116, poz. 753 - dalej r.MSWA), każde wyłapane zwierzę bezdomne musi zostać niezwłocznie lub ostatecznie przewiezione do schroniska dla zwierząt. Przebywanie odłowionego zwierzęcia bezdomnego w innym miejscu, służącym do "przetrzymywania wyłapanych zwierząt", powinno być ograniczone w czasie. Organ podkreślił, że działania w zakresie wyłapywania zwierząt bezdomnych, zgodnie z § 4 wskazanego rozporządzenia MSWA, obejmują jedynie wyłapanie zwierząt (przez podmiot z którym gmina zawarła umowę o wyłapanie zwierząt bezdomnych) oraz przewiezienie i umieszczenie zwierząt w schronisku. Analiza przepisów ww. rozporządzenia doprowadziła organ odwoławczy do stwierdzenia (podobnie jak organ I instancji), że jedynym podmiotem który może zapewnić długoterminową opiekę zwierzętom bezdomnym wyłapanym na terenie gminy jest schronisko dla zwierząt. Podmiot taki musi zostać zarejestrowany przez powiatowego lekarza weterynarii w trybie ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz musi spełniać wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz aktu wykonawczego do niej, gmina może dokonywać adopcji wyłącznie za pośrednictwem schroniska. Organ stwierdził, że z akt postępowania wynika, że zwierzęta bezdomne z terenu ww. gmin są odławiane i zabierane, między innymi, do przychodni A. R.. Przetrzymywane są tam do czasu ich "adopcji", również "przeprowadzanej" przez ww. osobę lub do czasu ewentualnej śmierci. Co więcej, taki sposób postępowania dotyczy wszystkich zwierząt bezdomnych z terenu Gminy W.. Ustalono, że w latach 2012-2014, żadne zwierzę nie zostało przekazane do schroniska, z którym gmina formalnie ma podpisaną umowę, tj. do schroniska dla zwierząt w G.. DWLW wskazał także, że kontrola przeprowadzona w dniu 13 sierpnia 2014r. wykazała, że A. R. zawiadamiany jest o obecności bezdomnego zwierzęcia na terenie gminy. Gdy zwierzę jest agresywne lub chore, odławiane jest od razu i zabierane min. do przychodni A. R.. Następnie, gdy stan zwierzęcia na to pozwala, przewożone jest do kojców na terenie gminy W.. Pieczę nad zwierzętami w kojcach, sprawuje również A. R.. W protokole kontroli odnotowano również, że zwierzęta przebywają w kojcach do momentu adopcji lub ewentualnej śmierci. Ustalono, że umowy adopcyjne zawierane są min. pomiędzy Towarzystwem Przyjaciół Zwierząt "[...]", którego przedstawicielem jest A. R. oraz pomiędzy Towarzystwem Przyjaciół Zwierząt "[...]" w B. wraz ze Stowarzyszeniem A.. Przedstawicielem ww. stowarzyszeń jest między innymi A. R.. Podobne ustalenia wynikają z przywołanego przez organ pisma Urzędu Miejskiego w W. z dnia 11 sierpnia 2014 r. skierowanego do PWL w W., w którym zawarta została informacja, że w roku 2012 oddano do adopcji 38 psów, w 2013 - 39 psów, a w do 31 lipca 2014 r. 26 psów. W piśmie tym podano, że w adopcjach uczestniczą: Stowarzyszenie "A." oraz Towarzystwo Przyjaciół Zwierząt - [...]" poszukując nowych opiekunów, jednak psy nie są przekazywane ww. organizacjom, lecz do czasu adopcji przetrzymywane są w boksach na terenie gminy. Odnosząc się do tych ustaleń faktycznych DWLW stwierdził, że z odpisów Krajowego Rejestru Sądowego dla ww. stowarzyszeń nie wynika, aby A. R. miał prawo do jednoosobowego, zawierania opisanych umów. W aktach sprawy brak również pełnomocnictwa, uprawniającego go do zawierania umów w imieniu tych organizacji. Organ drugiej instancji uznał więc, że brak podstawy wskazującej aby A. R. posiadał legitymację do zawierania po stronie ww. stowarzyszeń umów, których przedmiotem miałyby być zwierzęta bezdomne, zwłaszcza, gdy zważyć, że adopcja zwierząt w polskim porządku prawnym może być prowadzono tylko poprzez zarejestrowane schronisko dla zwierząt. W związku z tym organ zauważył, że aktach sprawy znajduje się także umowa z dnia 4 listopada 2014 r., nr [...], w której stroną przekazującą zwierzę do adopcji jest Przychodnia Weterynaryjna "[...]" w B., a nie ww. stowarzyszenia. Zdaniem organu odwoławczego, argumentacja odwołującego się oparta na twierdzeniach, że jego działalność nie polega na prowadzeniu schroniska a przebywanie zwierząt bezdomnych w innych miejscach ma charakter wyjątkowy, gdyż sprowadza się do sytuacji związanej z zagrożeniem dla ludzi i innych zwierząt oraz do tymczasowego przetrzymywania zwierząt w miejscu do tego przeznaczonym w drodze do właściwego schroniska, nie znajduje oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy, ustalonych na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Odwołujący się nie przedstawił zaś w tym zakresie żadnych dowodów przeciwnych. DWLW zauważył także, że w sprawie wydaje się bardzo mało prawdopodobne, aby w okresie ostatnich lat, wszystkie zdarzenia związane z wyłapywaniem zwierząt miały charakter wyjątkowy bądź sprowadzały się jedynie do sytuacji związanych z zagrożeniem dla ludzi i innych zwierząt. Powyższe okoliczności - w ocenie organu II instancji - jednoznacznie wskazują, że działalność adresata decyzji posiada wszelkie istotne cechy działalności polegającej na prowadzeniu schroniska dla bezdomnych zwierząt, wobec czego faktycznie stanowi działalność nadzorowaną w rozumieniu art. 1 pkt 1 lit. j ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Prowadząc działalność będącą faktycznie schroniskiem - ze względu na brak wymaganego zgłoszenia, zarejestrowania i nadzorowania – strona działała też z naruszeniem prawa administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.o.z.z. podmiot zamierzający prowadzić działalność nadzorowaną (w przedmiotowej sprawie schronisko dla bezdomnych zwierząt), zobligowany jest do zgłoszenia wniosku do powiatowego lekarza weterynarii na co najmniej 30 dni przed planowanym rozpoczęciem działalności. Na podstawie przedmiotowego wniosku, powiatowy lekarz weterynarii wydaje decyzję o nadaniu temu podmiotowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego. Skoro A. R. nie zastosował się do wymogów wynikających z art. 5 ww. ustawy, prowadzi schronisko dla bezdomnych zwierząt w sposób bezprawny. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej w skrócie RPO), działając na podstawie art 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U z 2014r., poz. 1648 ze zm. ) oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zaskarżonej decyzji Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił: 1/ naruszenie art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczeniu chorób zakaźnych zwierząt, poprzez "nakazanie wstrzymania działalności polegającej na przyjmowaniu w celu udzielania schronienia bezdomnym zwierzętom", tj. wydanie zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej, wobec nakazania wstrzymania prowadzenia działalności która nie jest działalnością nadzorowaną; 2/ mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów art. 1 pkt 1 lit. j ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że działalność prowadzona przez A. R. jest prowadzeniem schroniska dla zwierząt w rozumieniu tego przepisu. Zarzucając powyższe Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Argumentując podniesione zarzuty, RPO w pierwszym rzędzie zakwestionował sposób sformułowania nakazu w decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając, że art. 1 u.o.z.z. zawiera zamknięty katalog rodzajów działalności, określonej jako "nadzorowaną", której podjęcie uzależnione jest od uprzedniego stwierdzenia przez powiatowego lekarza weterynarii spełnienia wymagań weterynaryjnych do jej prowadzenia lub od uprzedniego zgłoszenia temu organowi zamiaru prowadzenia działalności. Omawiany przepis nie wymienia jednakże "przyjmowania w celu udzielenia schronienia bezdomnym zwierzętom" - jako działalności objętej tymi rygorami. Zdaniem skarżącego, wydanie decyzji o takiej treści nastąpiło poza sferą regulacji prawnej co uznawane jest za wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W konsekwencji, skoro organy nakazały zaprzestania prowadzenia działalności nie objętej przepisami powszechnie obowiązującymi, to doszło do naruszenia zasady legalizmu wynikającego z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a., ograniczającej działania organów władzy publicznej wyłącznie do aktywności przewidzianej w przepisach obowiązującego prawa. Skarżący zauważył, że przedmiotem postępowania było de facto rzekome prowadzenie schroniska dla zwierząt, stwierdził jednak, że jeżeli przedmiotem nakazu uczyniono inną niż prowadzenie schroniska działalność, to nie jest możliwe sanowanie takiego naruszenia praw. Na marginesie RPO zwrócił uwagę, że wadą sformułowanej w ten sposób sentencji decyzji jest też to, że nie określa ona miejsca prowadzania działalności, której dotyczył nakaz - wskazano tylko adres pod którym prowadzona jest działalność gospodarcza strony podczas, gdy z akt sprawy wynika, że zwierzęta przetrzymywane są na terenie gminy W.. W dalszych wywodach skarżący podniósł, że choć organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji uznały, że prowadzona przez A. R. działalność jest schroniskiem, to brak w nich wyjaśnienia czym, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa jest owo schronisko. Zdaniem skarżącego, jest to istotne uchybienie, dyskwalifikujące oba akty. Skoro bowiem organy nie ustaliły, czym w rozumieniu prawa jest schronisko, to nie mogły skutecznie przypisać uczestnikowi postępowania prowadzania tego rodzaju działalności. W uzasadnieniu decyzji odwołano się do "okoliczności wskazujących, że działalność strony posiada wszelkie cechy działalności polegającej na prowadzeniu schroniska dla bezdomnych zwierząt", ale organy uchyliły się od precyzyjnego wskazania jakie są to cechy. Ograniczono się jedynie do ogólnikowych stwierdzeń - bez odniesienia od konkretnych regulacji prawnych - że skoro lekarz weterynarii przetrzymuje (choć nie wskazano przez jaki okres) odłowione, bezdomne zwierzęta, to powinien zgłosić prowadzenie schroniska. W ocenie skarżącego, część z przytoczonych wywodów przeczy wręcz, postawionej przez organy tezie o prowadzeniu przez uczestnika postępowania schroniska. Organ II instancji wskazuje bowiem, że w ramach umów zawartych przez uczestnika z gminami powiatu wołowskiego, ma on obowiązek przetrzymywania bezdomnych zwierząt i poszukiwaniu im nowych opiekunów, uznaje, że jest to "niezgodne z przepisami prawa", ponieważ "zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 4 oraz § 6 rMSWA, każde wyłapane zwierzę bezdomne musi zostać niezwłocznie lub ostatecznie przewiezione do schroniska dla zwierząt". Powyższe, zdaniem skarżącego świadczy o paradoksalnej sytuacji, w której organy uzasadniają uznanie działalności A. R. za prowadzenie schroniska tym, że nie przewozi on wyłapanych zwierząt do schroniska. W ocenie skarżącego, treść przepisów powołanego przez organy rozporządzenia nie ma jednak przypisanego im w zaskarżonych decyzjach znaczenia. Choć w § 4 zaznaczono, że działania w zakresie wyłapywania zwierząt obejmują dwa elementy, tj. wyłapanie oraz przewiezienie do schroniska dla zwierząt, to w ramach wyłapywania "właściwego" przewiduje on sytuację "przetrzymywania zwierząt przed przewiezieniem do schroniska" (§ 5 ust.2 pkt 4). Ponadto, z przepisu tego nie wynika bezwzględny nakaz przewiezienia do schroniska (byłby on zresztą alogiczny np. w sytuacji, gdy po wyłapaniu, a przed przewiezieniem odnalazłby się właściciel zwierzęcia). Nawet gdyby jednak przyjąć za istniejący, bezwzględny nakaz przewożenia każdego odłowionego zwierzęcia do schroniska dla zwierząt, to – zdaniem skarżącego - jego ewentualne naruszenie pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie, czy działalność prowadzona przez A. R. jest schroniskiem dla zwierząt. W ocenie Rzecznika, podstawowym błędem jakiego dopuściły się organy, było nieustalenie precyzyjnych kryteriów jakie musi spełniać działalność, by mogła być uznana za prowadzenie schroniska w rozumieniu art. 1 pkt 1 lit. j u.o.z.z. Skarżący zauważył, że przepisy prawa nie zawierają jednoznacznej definicji pojęcia schroniska a jego rzeczywistą treść ustalać trzeba na podstawie szeregu przepisów zawartych w rożnych aktach prawnych, gdyż według skarżącego, przepis art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt nie może być uznany za legalną definicję schroniska dla zwierząt. Rzeczywistym znaczeniem tego przepisu jest tylko zapewnienie, by gminy realizowały swoje zadania określone w art. 11 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, zawierając umowy z placówkami spełniającymi określone wymogi. Przyjęcie, że tylko placówki spełniające wymagania weterynaryjne zasługują na to miano, stoi - w ocenie skarżącego - w oczywistej sprzeczności z rato legis rozwiązania przyjętego w u.o.z.z., zgodnie z którą, działalność polegająca na prowadzaniu schroniska jest działalnością nadzorowaną. Prowadziłoby to do wyłączenia spod nadzoru inspekcji takich placówek, które nie spełniają któregokolwiek z wymagań weterynaryjnych stawianych w przepisach wykonawczych do u.o.z.z. (skoro schroniskiem mogłaby być tylko placówka spełniająca wymagania weterynaryjne, to konsekwentnie nie może być schroniskiem podlegającym nadzorowi placówka ich nie spełniająca). Zdaniem skarżącego, tezę tę potwierdzają także, przywołane w decyzjach, orzeczenia WSA w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r. (sygn.akt II SA/Łd 841/12) oraz NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn.akt II OSK 622/12). Wynika z nich bowiem, że schroniskiem dla zwierząt może zostać określona placówka, która spełnia funkcje schroniska przewidziane w przepisach prawa. Wyjaśnienie czym jest działalność polegająca na prowadzeniu schroniska wymaga zatem zidentyfikowanie funkcji tego rodzaju placówek. Analizując powyższą kwestię w aspekcie uregulowań prawnych zawartych w ustawie o ochronie zwierząt (również historycznych) Rzecznik uznał, że schroniskiem dla zwierząt można nazwać instytucję, za której pomocą gmina (i jej organy), wykonuje niektóre zadania dotyczące opieki nad bezdomnymi zwierzętami. Jest to więc zakład, w którym zapewniane jest miejsce dla bezdomnych zwierząt (art. 11 ust. 3 i art. 11a ust. 2 pkt 2) oraz do którego mogą być przekazywane zwierzęta odebrane czasowo właścicielowi (art 7 ust. 1 pkt 1 i 3). Zdaniem Rzecznika, przywołane regulacje wskazują, że pojęcia schroniska dla zwierząt w odniesieniu do działalności opiekuńczej względem bezdomnych zwierząt, nie można odnosić do działalności która nie jest realizowana we wskazanych "publicznych" ramach lecz jest działalnością o charakterze stricte prywatnym (np. tzw. "domy tymczasowe" prowadzone przez członków i wolontariuszy organizacji pozarządowych, polegające na okresowym - do czasu adopcji - przetrzymaniu bezdomnego, znalezionego zwierzęcia). Pojęcie "zapewnienie miejsca w schronisku", zdaniem skarżącego należy natomiast wykładać przy uwzględnieniu regulacji rozporządzenia w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt, które określa elementy infrastruktury schroniska. Ich analiza (§ 2 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4. pkt 5 pkt 6 ust.2 pkt 1, pkt 3 oraz § 3, § 4, § 5 ) wskazuje zaś, że funkcją schroniska jest zapewnienie docelowego miejsca dla bezdomnych zwierząt. Reasumując, skarżący stwierdził, że schroniskiem dla zwierząt jest zakład który w związku z realizowanymi przez gminy zadaniami z zakresu opieki nad bezdomnymi zwierzętami, jest długoterminowym a niestety często, także ostatecznym miejscem przebywania odłowionych, bezdomnych zwierząt. W kontekście przedstawionych wywodów RPO stwierdził, że działalność prowadzona przez A. R., nie może zostać uznana za prowadzenie schroniska dla zwierząt. Jest wprawdzie związana z wykonywaniem przez gminy ich zadań (odbywa się w oparciu o zawarte z gminami powiatu wołowskiego umowy ), ale nie nosi cechy "ostateczności", o której mowa powyżej. Nie zmierza bowiem do długoterminowego utrzymywania odłowionych zwierząt, ale jedynie do czasowego, ukierunkowanego na szybkie i skuteczne znalezienie im (starych lub nowych) właścicieli. Zdaniem skarżącego, przedstawione twierdzenie w pełni znajduje uzasadnienie w ustaleniach faktycznych, jakie poczyniono w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji podano bowiem: "ilość odłowionych zwierząt jest równa ilości zwierząt adoptowanych" (s. 2 in medio - przedstawienie treści protokołu kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w T.); "zwierzęta przebywają czasowo do momentu oddania do adopcji pod opieką Przychodni Weterynaryjnej "[...]" oraz nie było potrzeby przekazywania ich do schroniska dla zwierząt, albowiem wszystkie trafiają do adopcji" (s. 3 ab initio - opis wyjaśnień Wójta Gminy W.): "odłowione zwierzęta są przetrzymywane w tymczasowym pomieszczeniu na terenie gminy W." (s. 3 in medio - wyjaśnienia Urzędu Gminy W.). Nadto "tymczasowy" charakter działalności A. R., wynika również z treści zawieranych przez niego z gminami powiatu wołowskiego umów. Zaznaczono w nich wyraźnie, że przetrzymywanie zwierząt ma mieć charakter czasowy i - jeżeli nie udaje się znaleźć dla zwierzęcia stałego opiekuna - ma ono być przekazywane do schroniska dla zwierząt. Autor skargi podkreślił także, że żaden z elementów ustalonego w toku postępowania wyjaśniającego stanu faktycznego nie przemawia za tym, aby intencją A. R. było zapewnienie odłowionym zwierzętom stałego miejsca pobytu. Taki stan rzeczy – zdaniem RPO - nakazuje uznać, że prowadzona przez uczestnika działalność nie mieści się w pojęciu schroniska dla zwierząt. Organy przyjmując odmienne stanowisko i nakazując wstrzymanie działalności do czasu spełnienia wymogów weterynaryjnych właściwych dla schronisk dla zwierząt, naruszyły zaś art. 1 pkt 1 lit. j u.o.z.z. poprzez jego błędną wykładnię. W końcowej części skargi Rzecznik wyjaśnił przyczyny, dla których zdecydował się na wystąpienie ze skargą. Uznał bowiem, że orzeczony przez organy nakaz zaprzestania prowadzenia działalności, która – co, zdaniem Rzecznika nie budzi wątpliwości - przyczynia się do polepszenia dobrostanu bezdomnych zwierząt, stanowi zaprzeczenie art. 74 Konstytucji oraz art. 1 ust. 3 u.o.z.z. Jakość regulacji dotycząca ochrony zwierząt - która jest w tej sprawie jednym ze źródeł problemu - nie może uzasadniać stosowania przepisów sprzecznego z zasadami jakie legły u ich ustanowienia. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, co uzasadniono przedstawiając obszerną i szczegółową argumentację. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej, organ podniósł, że podstawę prawną zaskarżonych decyzji stanowił przepis art 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Zatem to ta norma, stanowi wzorzec do oceny, czy podstawa prawna wydania decyzji istnieje czy też nie. W tym względzie wywiedziono - odwołując się do orzecznictwa - że art 8 ww. ustawy, może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy podmiot prowadzący schronisko nie spełniające wymagań weterynaryjnych nie zgłosił prowadzenia działalności nadzorowanej. Zdaniem strony przeciwnej, z przepisu tego wynika również możliwość wydania rozstrzygnięcia, polegającego na nakazie wstrzymania przyjmowania zwierząt bezdomnych do czasu usunięcia uchybień - na zasadzie wnioskowania "z większego na mniejsze" (argumentum ab maiori ad minus). Jeżeli bowiem można wstrzymać całą działalność polegającą na prowadzeniu schroniska, to można również wstrzymać część tej działalności. Wydanie decyzji o takiej treści, było zaś podyktowane dobrem zwierząt już przebywających u uczestnika postępowania Organ nie zgodził się także z zarzutem, że w decyzji należało wskazać miejsce prowadzenia działalności polegającej na "przyjmowaniu w celu udzielenia pomocy zwierzętom bezdomnym" a nie orzekać o wstrzymaniu działalności prowadzonej przez dany podmiot, niezależnie od miejsca. Stwierdził, że takie nakazy nie miałyby żadnego znaczenia praktycznego – istnieje bowiem możliwość przeniesienia działalności w inne miejsce. Nadto w art. 8 ust. 1 pkt 2 u.o.z.z wyraźnie i nie przypadkowo mowa jest o wstrzymaniu "działalności" a nie "działalności związanej z konkretnym miejscem jej prowadzania", tak jak dzieje się to w innych aktach. Wreszcie, numer weterynaryjny w przypadku działalności polegającej na prowadzeniu schroniska, nadawany jest podmiotowi a nie konkretnemu miejscu, czy też budynkom. Zdaniem strony przeciwnej, organy ustaliły także konieczny dla rozstrzygnięcia w sprawie, zakres pojęcia "schronisko dla zwierząt". Zdefiniowano zasadniczą funkcję schroniska jaką jest opieka nad zwierzętami – co wynika z art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Wskazano, że schronisko w rozumieniu przepisów u.o.z.z. jest de facto schroniskiem dla zwierząt bezdomnych, natomiast regulacje ustawy o ochronie zwierząt nie odnoszą się jedynie do prowadzenia schronisk dla zwierząt bezdomnych, ale wszelkiego rodzaju schronisk, w których sprawowana jest opieka na zwierzętami. Istotne również jest, że działalność schroniska i tylko schroniska - o ile działalności tej nie wykonuje sama gmina w ramach realizacji zadań własnych - sprowadzać się może również do odławiania bezdomnych zwierząt, ich sterylizacji i poszukiwania nowych właścicieli. Wskazując na powyższe okoliczności, strona przeciwna stwierdziła, że jeżeli prowadzona przez kogokolwiek działalność - poza "zwykłą opieką" - obejmuje którąkolwiek z ww. czynności, przy czym wykonywanie tych czynności zostało powierzone (zlecone) przez gminę (w innym wypadku działalność ta byłaby w ogóle niedopuszczalna), to działalność taka musi zostać uznana za działalność o charakterze schroniska, a więc za działalność nadzorowaną. W dalszej części odpowiedzi na skargę przytoczono okoliczności wcześniej już ujęte i szczegółowo omówione w decyzji organu drugiej instancji, które zdaniem strony przeciwnej wskazują, że działalność A. R. posiada istotne cechy działalności polegającej na prowadzeniu schroniska dla zwierząt. Organ zajął również stanowisko co do argumentacji RPO, opartej o przepis art 74 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i art. 1 ust. 3 ustawy o opiece nad zwierzętami, uznając ją za nieuzasadnioną. W piśmie procesowym z dnia 11 maja 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymał w całości wniesioną skargę, ustosunkowując się polemicznie do argumentów organu przedstawionych w odpowiedzi na skargę. W obszernych wywodach zauważył, między innymi, że w zaskarżonej decyzji brak jest rozważań - takich jak w odpowiedzi na skargę - co do rozumienia pojęcia prowadzenia schroniska dla zwierząt. Niezależnie od tego uznał, że przedstawione przez organ rozumienie tego pojęcia, jest błędne. Przez prowadzenie schroniska organ rozumie bowiem sprawowanie opieki nad zwierzętami. Tym samym jedno pojęcie nieostre "prowadzenie schroniska", zastąpił innym pojęciem nieostrym "sprawowanie opieki". Również to ostatnie pojęcie, jest nieznane ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt a ustawa o opiece nad zwierzętami używa go bardzo szeroko. Przyjęcie poglądu organu, że determinantą pojęcia schroniska jest "sprawowanie opieki nad zwierzętami" prowadziłoby do wniosku, że schronisko prowadzi każdy posiadacz zwierzęcia. Zdaniem Rzecznika, opieka na zwierzętami stanowi istotny element czynności faktycznych podejmowanych w schronisku ale próba posłużenia się nią przy definiowaniu prawnego pojęcia schroniska, jest oczywiście chybiona. Błędne jest także rozumowanie organu, że gmina nie może z naruszeniem art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt, powierzyć zadań z zakresu opieki nad zwierzętami bezdomnymi (tak jak sterylizacja, kastracja, poszukiwanie dla nich właścicieli, usypianie ślepych miotów) podmiotowi innemu niż schronisko. Rozumowanie takie, doprowadziło w konsekwencji organ, do wadliwego przyjęcia, że skoro gminy powiatu wołowskiego zleciły uczestnikowi postępowania czynności odławiania zwierząt i poszukiwania dla nich nowych właścicieli, to musi on prowadzić schronisko. Nawet jednak, przy przyjęciu rozumienia art 11 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt prezentowanego przez organ, ewentualne zlecenie przez gminę (jak ocenia organ z naruszeniem ww. przepisu) któregokolwiek z omawianych zadań uczestnikowi postępowania – w ocenie skarżącego - nie może być skutecznym argumentem przemawiającym za uznaniem podmiotu wykonującego zlecone mu czynności, za podmiot prowadzący schronisko dla zwierząt. Niezależnie od powyższego, strona skarżąca stwierdziła, że organ błędnie przyjmuje że przywołany wyżej przepis art. 11 ust. 4 ustawy o opiece nad zwierzętami, stanowi ograniczenie swobody gmin w realizacji zadań z zakresu opieki nad zwierzętami. Redakcja tego przepisu nie pozwala bowiem na przyjęcie – tak jak uczynił to organ - że jest to przepis szczególny względem ustaw normujących wykonywanie gospodarki gminnej (w tym ustawy o gospodarce komunalnej). Ustawodawca przewidując możliwość powierzenia dodatkowych zadań podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, nie użył określenia "tylko" lub "wyłącznie". W ocenie RPO analizowany przepis ma zaś takie znaczenie, że w przypadku powierzenia zadań schronisku dla zwierząt, w którym gmina zapewnia miejsce dla odłowionych zwierząt, jest ona zwolniona z obowiązku (dodatkowego) zastosowania procedur wyboru wykonawcy, określonych w przepisach o gospodarce komunalnej. Skarżący uznaje, że jest to jedyne racjonalne rozumienie art. 11 ust. 4 ww. ustawy, zważywszy na rodzaje zadań mogące podlegać przekazaniu schronisku. Jeżeli bowiem, do danego schroniska trafiają odłowione z terenu gminy bezdomne zwierzęta, to uzasadnione jest umożliwienie gminom, bez konieczności prowadzenia odrębnego postępowania zmierzającego do wyłonienia wykonawcy, powierzenie temu schronisku wykonania zadań względem zwierząt które do niego trafiają. Chodzi tu o odławianie bezdomnych zwierząt, sterylizację lub kastrację zwierząt umieszczonych już w schronisku, poszukiwania nowych właścicieli oraz usypiania ślepych miotów. Brak natomiast podstaw, do wyłączania równego dostępu wszystkich podmiotów do wykonywania w imieniu gminy zadań, w ramach których sprawowana jest opieka nad zwierzętami, które do schroniska nigdy nie trafią (np. wolno żyjące koty). Na możliwość powierzenia przez gminę wszystkich zadań wybranemu przez nią podmiotowi, zdaniem strony skarżącej, wskazuje również przepis rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 1998 r w sprawie wyłapywania bezdomnych zwierząt, który przewiduje możliwość wyłapywania zwierząt na podstawie umowy z gminą, przez schronisko lub przedsiębiorcę. W dniu 15 lipca 2016 r. złożone zostało pismo procesowe DWLW, stanowiące odpowiedź na pismo RPO z dnia 11 maja 2015 r. Organ podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę i polemicznie ustosunkował się do argumentów strony skarżącej. Odwołał się także do wyników kontroli NIK za rok 2016 stwierdzając, że stanowisko prezentowane przez Rzecznika jest sprzeczne z wynikami tej kontroli. Polemizując ze skarżącym co do rozumienia pojęcia schroniska dla zwierząt, organ wskazał, między innymi, że przyjęcie argumentacji, iż działalność polegająca na prowadzeniu schroniska jest działalnością długoterminową, oznaczałoby, że podmioty które zamierzają zajmować się opieką nad zwierzętami, już na etapie podjęcia się takiej działalności, musiałyby przewidzieć czas utrzymania zwierzęcia. W efekcie po upływie bliżej nieokreślonego terminu, uznane byłyby za prowadzące schronisko, a przed jego upływem, za bliżej nieokreślone "miejsce przetrzymywania zwierząt". Zdaniem organu, takie rozumowanie nie ma oparcia w obowiązujących przepisach, gdyż żadna regulacja nie uzależnia uznania działalności za schronisko od długości sprawowania opieki nad zwierzętami. Podkreślono także, że z umów które zawarł A. R. z gminami, niezbicie wynika, że jego działalność polega na prowadzeniu schroniska dla zwierząt. Świadczy o tym fakt, że oprócz utrzymywania zwierząt bezdomnych, podmiot ten prowadzi ich kastrację i sterylizację a tego typu działalność może być prowadzona tylko i wyłącznie w schronisku. Postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenie Ochrony Zwierząt "B." z siedzibą we W.. Podczas rozprawy, pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę wraz z zawartą w niej argumentacją oraz argumentacją zawartą w pismach procesowych. Pełnomocnicy strony przeciwnej wnieśli o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i w złożonych pismach procesowych. Uczestnik postępowania A. R. poparł skargę wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W myśl art 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu, kontrola o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem, kierując się kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 - dalej przywoływana jako "u.p.p.s.a") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Mając na względzie regulację art 135 u.p.p.s.a. sąd administracyjny stosuje zaś przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a). Ponadto sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą podstawy określone w art.156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach (art.145 § 1 pkt 3 ww. ustawy). Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywania kontroli legalności decyzji administracyjnej, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie istnieje konieczność zastosowania art.145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 u.p.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, podjęte zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja D. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we W. (dalej DWLW) utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w W. (dalej PLW) orzekającą o nakazie wstrzymania działalności polegającej na przyjmowaniu w celu udzielania schronienia bezdomnym zwierzętom. Materialnoprawną podstawą podjętego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia, jest przepis art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U z 2014 r. poz. 1539 ze zm. - dalej przywoływana jako "u.o.z.z"). Stanowi on, że powiatowy lekarz weterynarii w przypadku stwierdzenia, że przy prowadzeniu działalności nadzorowanej, o której mowa w art. 1 pkt 1 lit. a - n, p lub w art 4 ust. 3, są naruszone wymagania weterynaryjne określone dla tej działalności, w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt, uprawniony jest do wydania decyzji, którą: 1/ nakazuje usunięcie uchybień w określonym terminie lub 2/ nakazuje wstrzymanie działalności do czasu usunięcia uchybień, lub 3/ zakazuje umieszczania na rynku lub handlu określonymi zwierzętami będącymi przedmiotem działalności albo zakazującą produkcji, umieszczania na rynku lub handlu określonymi produktami wytwarzanymi przy prowadzeniu tej działalności. Organ pierwszej instancji po stwierdzeniu, że uczestnik postępowania A. R., bez wymaganego zgłoszenia i zarejestrowania prowadzi schronisko dla zwierząt - a więc działalność nadzorowaną wymienioną w art.1 pkt 1 lit. j u.o.z.z. - zastosował przepis art. 8 ust.1 pkt 2 w związku z art. 5 ww. ustawy nakazując uczestnikowi postępowania, wstrzymać działalność polegającą na przyjmowaniu, w celu udzielania zwierzętom bezdomnym opieki. Odnotować w tym miejscu należy, że decyzja w której orzeczony został ww. nakaz zakończyła postępowanie administracyjne, które jak wynika ze znajdującego się w aktach zawiadomienia, wszczęte zostało z urzędu i prowadzone w sprawie naruszenia wymagań weterynaryjnych określonych dla działalności nadzorowanej polegającej na prowadzeniu schroniska dla zwierząt. Niniejsza sprawa ma zatem charakter sprawy administracyjnej i w pełnym zakresie znajdują w niej zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podejmowane w tym zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, w którym pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie normy prawa odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez którą następuje konkretyzacja uprawnienia lub obowiązku podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych, może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). W literaturze przedmiotu na etapach zorganizowanego procesu stosowania prawa wyróżnia się m.in. konieczność ustalenia, jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972; B. Adamiak, J. Borkowski. KPA komentarz, Warszawa 2006). Kontrolę prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie wskazanych wyżej przepisów, rozpocząć należy od zbadania zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji zawartych w art.156 § 1 k.p.a. W szczególności oceny wymaga, podniesiony w skardze zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego decyzja organu pierwszej instancji (a w konsekwencji również decyzja zaskarżona), wydana została bez podstawy prawnej z tego względu, że sformułowany w jej sentencji nakaz, dotyczy wstrzymania działalności polegającej na "przyjmowaniu w celu udzielenia schronienia bezdomnym zwierzętom". Tego rodzaju działalność nie została zaś przewidziana w zamkniętym katalogu działalności wymienionych w art.1 u.o.z.z. określonych jako "działalność nadzorowana". Wskazać zatem należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest gwarancją realizacji konstytucyjnej zasady praworządności - działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Istotą tej instytucji jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej dotkniętej ciężkimi wadami materialnoprawnymi, które taksatywnie wymienione zostały w przepisach k.p.a. Brak podstawy prawnej do wydania decyzji wymieniony w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji, w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie jest rozumiany jako sytuacja, w której nie ma przepisu umocowującego organ administracji do działania (np. co do sfery cywilnoprawnej, gdy uprawnienie wynika wprost z przepisu ustawy, gdy przewidziana jest inna forma działania) albo też sytuacja, w której przepis co prawda istnieje, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej uprawniającej organy administracji do działań polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (np. wyr. NSA z 28 maja 2015 r. I FSK 482/14, LEX nr 1772810; wyrok WSA z 13 grudnia 2012 r., I SA/Kr 1504/12, LEX nr 1233385). Przyjmując takie rozumienie braku podstawy prawnej do wydania decyzji, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła wskazana wyżej przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Podstawę prawną do działania organu nadzoru weterynaryjnego w formie władczego aktu administracyjnego ingerującego w prawa i obowiązki jednostki, stanowił bowiem przepis art. 8 u.o.z.z., który zresztą został przez organy wyraźnie powołany i wskazany w decyzji. Nie ulega też wątpliwości, że przepis ten, wprost przyznaje organowi nadzoru weterynaryjnego kompetencję do działania w formie decyzji administracyjnej orzekającej nakaz wstrzymania działalności do czasu usunięcia stwierdzonych uchybień (art. 8 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy). W przepisach prawa materialnego, istnieje więc wyraźna podstawa prawna do ingerencji organu w formie decyzji administracyjnej w sferę uprawnień jednostki, w przypadku, gdy jednostka ta prowadzi jeden z rodzajów działalności nadzorowanej bez spełnienia prawem określonych wymagań weterynaryjnych. W niniejszej sprawie organy nadzoru weterynaryjnego orzekły wobec uczestnika postępowania nakaz wstrzymania działalności w związku ze stwierdzeniem - co wynika wprost z decyzji obu instancji - że prowadzi on jeden z rodzajów działalności nadzorowanej tj. schronisko dla zwierząt (art.1 pkt 1 lit. j u.o.z.z.). Odrębną kwestią pozostaje natomiast prawidłowość zastosowania w konkretnym stanie faktycznym tej podstawy prawnej działania, co będzie przedmiotem dalszej oceny. Co do zakresu orzeczonego przez organ pierwszej instancji nakazu, sformułowanego jako nakaz wstrzymania przyjmowania zwierząt w celu udzielenia im schronienia, należy zgodzić się z organem, że przy wykładni ww. przepisów dopuszczalne jest zastosowanie reguły ab maiori ad minus (z większego na mniejsze), co pozwalało organowi sformułować nakaz wstrzymania działalności tylko w odniesieniu do pewnej jej części. Brzmienie art. 8 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że ustawodawca pozostawił organom pewną (ograniczoną) swobodę wyboru decyzji, z rodzajów decyzji określonych w pkt 1-3 "w zależności od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt". Wskazane dyrektywy przekładają się także na orzekanie przez organ konkretnej sankcji z pkt 1 -3 ww. przepisu. W zależności od stanu faktycznego, mając na uwadze ewentualny stan zagrożenia powstały w związku z naruszeniem wymagań weterynaryjnych, organy mogą orzec nakaz wstrzymania prowadzonej działalności nadzorowanej w całości lub też stosując ww. regułę, tylko w części. Skoro bowiem można zakazać prowadzenia działalności w ogóle, to można także zakazać prowadzenia jej tylko w określonym zakresie. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji skorzystał z tej możliwości nakazując wstrzymanie działalności nadzorowanej w zakresie przyjmowania przez uczestnika nowych zwierząt w celu udzielania im schronienia. Wobec powyższego ze względu na samo sformułowanie sentencji decyzji, Sąd nie dostrzegł podstaw do przyjęcia, że wydana ona została bez podstawy prawnej. Dalsza kontrola legalności zaskarżonej decyzji wymaga oceny, czy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku przeprowadzonego postępowania, pozwalał na zastosowanie normy, która została przez organy uznana za obowiązującą w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia. Podkreślić przy tym należy, że gwarancją prawidłowego zastosowania w sprawie przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 k.p.a. W przepisie tym ustawodawca postanowił, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem tej zasady są przepisy k.p.a. regulujące postępowanie dowodowe, w tym zwłaszcza art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujący do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. nakazujący dokonanie oceny stanu faktycznego na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że skoro podstawę prowadzonego postępowania i w konsekwencji wydanej decyzji, stanowił przepis art. 8 ust. 1 pkt 2 u.o.z.z. w związku z naruszeniem przez uczestnika postępowania wymagań weterynaryjnych dla działalności nadzorowanej polegającej na prowadzeniu schroniska dla zwierząt, to przy kontroli tej decyzji kluczowe znaczenie ma ocena, czy organy wykazały, że A. R., faktycznie prowadzi działalność nadzorowaną określoną w art. 1 pkt 1lit. j ww. ustawy oraz, czy prowadzona przez niego działalność narusza wymagania weterynaryjne określone dla tego rodzaju działalności. Precyzyjne określenie tych naruszeń, jest istotne również dla oceny nałożonego na stronę nakazu, który uzależniony jest wszak od zagrożenia stwarzanego dla zdrowia publicznego lub zdrowia zwierząt. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił przywoływane przez organy stanowisko judykatury, co do tego, że istnieje możliwość stosowania sankcji administracyjnej z art. 8 ust. 1 u.o.z.z. również w stosunku do podmiotu, który bez zgłoszenia (nielegalnie) prowadzi działalność nadzorowaną określoną w art. 1 ww. ustawy. Według tego poglądu, fakt niezgłoszenia właściwemu organowi zamiaru prowadzenia działalności nadzorowanej nie pozbawia tej działalności statusu o którym mowa w przywołanym przepisie. Podobnie nie pozbawia owej działalności takiego statusu, brak nadania podmiotowi ją prowadzącemu numeru identyfikacyjnego w trybie art. 5 ust. 9 ustawy, bądź nieumieszczenie takiego podmiotu w rejestrze o którym mówi art. 11 ust. 1 (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 20 listopada 2012 r. II SA/Łd 841/12; patrz też NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r II OSK 622/13 dostępne CBOSA, nsa.gov.pl). Aprobując powyższy pogląd, zauważyć również trzeba, że stosowanie normy sankcyjnej zawartej w art. 8 ust. 1 u.o.z.z. w sytuacji, gdy możemy mieć do czynienia z działalnością nadzorowaną niezgłoszoną, jest niewątpliwie znacznie bardziej utrudnione niż w przypadku działalności zarejestrowanej. Przede wszystkim zadaniem organów było zatem przeprowadzenie odpowiednich czynności dowodowych, zgodnie z zasadami określonymi w k.p.a., niezbędnych dla ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób jak najbardziej odpowiadający rzeczywistości. Tylko bowiem stan faktyczny ustalony w taki sposób, gwarantuje zastosowanie prawidłowej normy prawa materialnego. Organy powinny zatem wskazać istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne sprawy, odnosząc je następnie do normy prawa materialnego która znajduje w sprawie zastosowanie. Prawidłowy proces stosowania prawa – zwłaszcza gdy wymaga odpowiednich metod wykładni i reguł interpretacyjnych – powinien znaleźć czytelne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy wskazanego już art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów (istotnych dla rozpatrzenia sprawy) podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania - w tym również w odwołaniu. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyroku z 11 lipca 2001 r. (sygn. akt IV S. 703/99 LEX nr 51234), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. (...) Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." (v. wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). Organ winien zatem szczegółowo wyjaśnić nie tylko stan faktyczny sprawy, ale też z jakich przepisów wywodzi normę prawną znajdującą zastosowanie oraz przedstawić sposób ich rozumienia. Należy bowiem zauważyć, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych (częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze). W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej z ustaw), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (tak NSA w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 r., I OSK 1796/14 CBOSA, nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ powinien zatem wykazać, że działalność prowadzona przez uczestnika postępowania przejawia takie cechy, które pozwalają zakwalifikować ją do działalności nadzorowanej polegającej na prowadzeniu schroniska. Cechy te organy powinny precyzyjnie wskazać i wyjaśnić. W tym względzie Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, że wykazanie powyższej okoliczności wymagało uprzedniego wyjaśnienia przez organy, przy pomocy odpowiednich metod wykładni, jak w świetle obowiązujących przepisów należy rozumieć prowadzenie schroniska. Zadania tego niewątpliwie nie ułatwia "niedoskonałość" przepisów (na poziomie aktów rangi ustawowej jak i aktów prawa miejscowego) regulujących problematykę bezdomności zwierząt i odnoszących się do schronisk dla zwierząt (świadczy o tym, choćby informacja NIK o wynikach kontroli "Zapobieganie bezdomności zwierząt" z 2016 r., na którą powoływał się organ w postępowaniu sądowym). Dopiero jednak po wyjaśnieniu, jakie znacznie w świetle obowiązujących przepisów organy przypisały pojęciu "prowadzenie schroniska" (poprzez wskazanie jego istotnych cech normatywnych), możliwa jest ocena, czy stan faktyczny sprawy przedstawiony przez organy i ustalony w toku prowadzonego postępowania odpowiada temu rozumieniu. Rację ma zatem skarżący wywodząc, że organy nie wyjaśniły, odnosząc się do konkretnych regulacji prawnych, czym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa jest schronisko. Ograniczono się tylko do ogólnego stwierdzenia, że działalność uczestnika posiada cechy działalności nadzorowanej polegającej na prowadzeniu schroniska, bez precyzyjnego wskazania jakie to cechy. Jest to istotna wada uzasadnienia decyzji naruszająca art.107 § 3 i art.11 k.p.a., która w konsekwencji znacząco utrudnia kontrolę toku rozumowania organu przez adresata tych decyzji, przez skarżącego jak i przez Sąd. Pod tym względem uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji nie zawierają konkretnych i jasnych wyjaśnień. Organ pierwszej instancji stwierdził jednie, że działalność prowadzona przez uczestnika postępowania Przychodni Weterynaryjnej "[...]", posiada wszelkie istotne cechy schroniska dla bezdomnych zwierząt. Nie wskazując tych cech, organ powołał się tylko na "zgromadzone w sprawie dokumenty" podając numery i daty sporządzenia tych dokumentów - w większości, bez przybliżenia treści tych dokumentów istotnych dla dokonanej oceny. Również organ II instancji - pomimo obszernego uzasadnienia decyzji – nie wyjaśnił, jak w świetle obowiązujących przepisów rozumie prowadzenie schroniska. Organ odwołał się jedynie do "okoliczności" które – jak stwierdził - jednoznacznie wskazują, że działalność strony posiada wszelkie istotne cechy działalności nadzorowanej polegającej na prowadzeniu schroniska dla bezdomnych zwierząt. Podobnie jak organ pierwszej instancji, także organ II instancji nie wskazał wyraźnie o jakie cechy chodzi. Odwołując się do "wskazanych wyżej okoliczności" nie wyjaśnił czytelnie i jednoznacznie, dlaczego konkretna działalność uczestnika, nosi w jego ocenie, cechy działalności nadzorowanej polegającej na prowadzeniu schroniska dla zwierząt. Trafnie wywodzi strona skarżąca, że organ odwoławczy zamiast ustalić, czym w rozumieniu prawa jest prowadzenie schroniska, ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że skoro uczestnik postępowania wyłapuje na zlecenie gminy bezdomne zwierzęta i przetrzymuje je, między innymi, w prowadzonej przychodni do czasu ewentualnej adopcji lub "ewentualnej" śmierci, to prowadzi schronisko. Tymczasem zidentyfikowanie, czym w ujęciu normatywnym jest prowadzenie schroniska, wymagało precyzyjnego określenia jakie funkcje poszczególne przepisy prawa przypisują schronisku. Dekodowanie prawidłowej normy prawnej wymagało zatem analizy przepisów różnych aktów, w tym ustaw które odnoszą się do kwestii związanej z prowadzeniem schroniska dla zwierząt oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Takiej analizy w uzasadnieniach decyzji obu instancji brak. W odpowiedzi na skargę DWLW stwierdził, że organy ustaliły w postępowaniu konieczny dla rozstrzygnięcia sprawy zakres pojęcia "schronisko dla zwierząt". Według autora odpowiedzi na skargę, ustalono bowiem, że zasadniczą funkcję jaką na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, należy przypisać schronisku, jest opieka nad zwierzętami. W oparciu o te przepisy przyjęto także, że każdy, kto poza "zwykłą opieką" wykonuje, jako zadanie zlecone przez gminę, takie czynności jak odławianie zwierząt bezdomnych, ich sterylizację i kastrację oraz poszukiwanie nowych opiekunów prowadzi schronisko. Argumentacja zawarta w tym zakresie w odpowiedzi na skargę, różni się jednak od argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji odwoławczej. W decyzji wskazywano bowiem, że uczestnik postępowania prowadzi schronisko, gdyż odławia na zlecenie gminy bezdomne zwierzęta i przetrzymuje je do czasu ewentualnej adopcji nie przekazując ich do schroniska. Zarzucono również, że działa niezgodnie z prawem tj. z § 5 ust. 2 pkt 4 oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. (Dz.U nr 116, poz. 753 - dalej "rozporządzenie z 1998 r.") z których wynika, że każde wyłapane zwierzę bezdomne musi zostać niezwłocznie lub ostatecznie przewiezione do schroniska dla zwierząt. Wskazując na przepisy przywołanego rozporządzenia z 1998 r. (bez analizy innych aktów), organy obu instancji zgodnie podkreśliły, że stosownie do zawartych w nim regulacji, jedynym podmiotem, który może zapewnić "długoterminową" opiekę zwierzętom bezdomnym wyłapanym na terenie gminy jest schronisko dla zwierząt, które musi zostać zarejestrowane, zgodnie z przepisami u.o.z.z. Z powyższego wynika, że nawet jeżeli już na etapie postępowania administracyjnego organy uznały, że zasadniczą funkcją schroniska jest zapewnienie zwierzętom bezdomnym opieki, to – w przeciwieństwie do stanowiska prezentowanego na etapie postępowania sądowego – z opieką tą wyraźnie wiązały element długoterminowości jej świadczenia. Na etapie postępowania sądowego organ prezentował bowiem inne stanowisko, stwierdzając wręcz, że żadna regulacja prawna nie uzależnia uznania lub nie, danej działalności za schronisko od długości sprawowania opieki nad zwierzętami. Dodać należy, że organ różnił się także w kwestii takich czynności jak odławianie zwierząt, ich sterylizacja, kastracja i poszukiwanie opiekunów, gdyż dopiero w odpowiedzi na skargę artykułował, że chodzi o realizację tych czynność przez podmiot działający na zlecenie gminy. Przedstawione, rozbieżne stanowiska organu w kwestii rozumienia działalności polegającej na prowadzeniu schroniska dla zwierząt, potwierdzają zarzut skargi, że w toku postępowania administracyjnego organ w sposób wyraźny nie określił "cech" jakie powinna spełniać działalność uczestnika postępowania aby uznać ją za prowadzenie schroniska dla zwierząt. Organy nie dokonały w tym względzie prawidłowej i pełnej oceny prawnej. Nie można także nie zauważyć, że dopiero w postępowaniu sądowym, w licznych pismach procesowych prezentowano nowe oceny prawne, przenosząc zasadniczy spór merytoryczny z etapu instancyjnego postępowania administracyjnego na etap sądowy. Jest to dodatkowa okoliczność potwierdzająca, że w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono i nie udokumentowano szeregu kwestii o charakterze faktycznym i prawnym istotnych dla rozstrzygnięcia. Niewątpliwie dopiero pod wpływem argumentacji i zarzutów Rzecznika przedstawionych w skardze (a następnie w kolejnych pismach przygotowawczych), organ II instancji dokonał szerszej i bardziej wnikliwej oceny prawnej, która pozwoliła mu na wyprowadzenie nowych wniosków. Jednak etap postępowania sądowego nie jest miejscem ani czasem, kiedy można uzupełniać lub ewentualnie konwalidować niedostatki argumentacyjne wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. Argumentacja organu wyrażona przed sądem może służyć wzmocnieniu stanowiska zawartego w zaskarżonym akcie ale nie może zastępować zasadniczego uzasadnienia decyzji. Natomiast polemika ze stanowiskiem skarżącego, prowadzona dopiero na etapie odpowiedzi na skargę - zmieniającą lub istotnie uzupełniającą argumentację organu - która powinna być przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jest spóźniona i powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądu. Brak należytego wyjaśnienia szeregu istotnych kwestii, które pojawiły się lub zostały uwypuklone przed sądem administracyjnym – o czym świadczy lektura skargi i pism procesowych składanych przez strony - powoduje bowiem, że tak naprawdę mamy do czynienia w dużej mierze z nową, niepoddaną wcześniej rozważaniom organu administracyjnego materią, istotną dla podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem nie przed sądem, ale w uzasadnieniu decyzji organ administracji powinien przedstawić i wyjaśnić pełną podstawę prawną i faktyczną wydanej decyzji. Polemika prowadzona przed sądem, nie może zastępować argumentacji jaka powinna być wyrażona w toku instancji. Skoro z przedstawionych względów zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądowej, jest to uzasadniona przesłanka do jej uchylenia. Opierając się na argumentacji zawartej w decyzji można więc przyjąć, że organy zdefiniowały jako istotną cechę schroniska, zapewnienie wyłapanym na zlecenie gminy zwierzętom bezdomnym, długotrwałej opieki. Pomimo tego, organy nie wykazały - nie wynika to bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w przekazanych Sądowi aktach - że działalność uczestnika postępowania wypełnia tak określone cechy przedmiotowej działalności nadzorowanej. Jeżeli bowiem organy same przypisały schronisku cechę "długotrwałej" opieki, to istotną okolicznością faktyczną którą należało w toku postępowania wyjaśnić, było czy uczestnik postępowania sprawuje opiekę nad wyłapanymi zwierzętami spełanijącą kryteria "opieki długotrwałej". Dla wyjaśnienia tej okoliczności, nie bez znaczenia pozostaje rzeczywisty czas przetrzymywania wyłapanych zwierząt w kojcach na terenie gminy i w pomieszczeniach przychodni, przez uczestnika postępowania. Ta okoliczność nie była jednak przez organy badana i oceniana, co świadczy o niepełnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kolejną istotną okolicznością którą należało uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy, jest to, że działalność uczestnika będąca przedmiotem zainteresowania organów, wykonywana jest na zlecenie gmin. W umowach o świadczenie usług lekarsko – weterynaryjnych, szczegółowo opisanych w decyzji odwoławczej, zawartych z gminą W. i z gminą W., postanowiono w pkt 6, że w zakres ww. usług wchodzi: przetrzymywanie bezdomnych zwierząt objętych opieką do czasu oddania ich do adopcji lecz nie dłużej niż 15 dni lub przekazanie ich do schroniska. Strony umowy wyraźnie rozróżniły zatem przetrzymywanie bezdomnych zwierząt przez określony czas (do 15 dni) i przekazanie ich do schroniska. Owo "czasowe" przetrzymanie zwierząt przez uczestnika postępowania, dopuszczono w celu znalezienia im nowych opiekunów (adopcji) a nie sprawowania nad zwierzętami długotrwałej opieki. Taką opiekę – jak się wydaje – zapewnić ma schronisko, do którego zgodnie z umową, uczestnik postępowania ma przekazać zwierzęta bezdomne po upływie 15 dni, w przypadku nie znalezienia nowego opiekuna. Przedstawione uwagi wskazują, że prawidłowa ocena, czy działalność prowadzona przez uczestnika postępowania nosi cechy działalności nadzorowanej, wymagała także analizy ww. umów w powiązaniu z aktami prawnymi regulującymi problematykę realizacji przez gminę zadań z zakresu zwalczania bezdomności zwierząt (tj. ustawy o ochronie zwierząt, ustawy o czystości i porządku w gminach oraz gminnymi programami opieki nad zwierzętami bezdomnymi). Nie wystarczyło samo stwierdzenie organu II instancji, że zawarte umowy naruszają postanowienia programów opieki nad zwierzętami i są niezgodne z przepisami rozporządzenia z 1998 r. Przedmiotem niniejszego postępowania nie była bowiem ocena legalności tych umów. Zauważyć zresztą należy, że adresatem przepisów, których naruszenie organy zarzucają uczestnikowi postępowania, są przede wszystkim gminy. One też są odpowiedzialne za zgodną z prawem realizację powierzonych im ustawą zadań w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom i ich wyłapywania. Sposób wykonywania tych zadań, polega zaś odrębnemu nadzorowi i kontroli i nie jest objęty przedmiotem niniejszego postępowania. Stwierdzenie takie nie stanowi oczywiście przeszkody do podjęcia we właściwym trybie przewidzianych prawem działań wobec tych gmin, które dopuszczają się naruszenia przepisów w związku z realizacją zadań w zakresie zwalczania bezdomności zwierząt i wyłapywania zwierząt. O tego rodzaju naruszeniach informuje zresztą NIK w przywołanym już wcześniej dokumencie, wskazując między innymi, że część z gmin organizując zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym współpracowała z podmiotami nieobjętymi nadzorem weterynaryjnym czy też prowadziła wyłapywanie zwierząt bez zapewnienia im opieki w schronisku. Jeżeli zatem zostanie stwierdzone, że gminy dopuszczają się naruszenia prawa w wykonywaniu omawianego zadania, właściwe organy nadzoru i kontroli powinny podjąć w ramach posiadanych kompetencji stosowne działania skierowane wobec gmin. W postępowaniu administracyjnym zmierzającym do nałożenia na uczestnika postępowania (a nie na gminę), określonej sankcji w postaci nakazu wstrzymania wykonywania konkretnej działalności lub jej części, opisane wcześniej umowy powinny być oceniane jako dowody istotne w badaniu (wraz z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie), czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy, działalność którą uczestnik postępowania w związku z zawarciem ww. umów faktycznie wykonuje, nosi znamiona (cechy) działalności nadzorowanej - w tym opieki nad zwierzętami jaką organy same przypisały tylko schronisku (długotrwałej). Bez wątpienia wyjaśnienie tego rodzaju okoliczności wymagało ustalenia szczegółowego stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zgromadzenia dowodów i dopiero po tym - łącznej ich oceny. Tymczasem organy nawet nie podjęły próby ustalenia rzeczywistego czasu przetrzymania zwierząt przez uczestnika postępowania (byłoby to możliwe, choćby z tego względu że w umowach określone zostały stawki dzienne za przetrzymanie, np. w umowie z W.) i celu tego przetrzymywania. Poprzestały natomiast na stwierdzeniu, że prowadzi on schronisko, gdyż z naruszeniem przepisów rozporządzenia z 1998r., przetrzymuje wyłapane zwierzęta bezdomne zamiast niezwłocznie przekazać je do schroniska. W tym miejscu należy zgodzić się z Rzecznikiem, że organy formułując zarzut naruszenia przez uczestnika nakazu niezwłocznego odstawienia wyłapanego zwierzęcia do schroniska, nie uwzględniły, że zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 4 ww. rozporządzania z 1998 r., umowa o wyłapywanie zwierząt bezdomnych jaką zawiera gmina ze schroniskiem lub innym wskazanym podmiotem, powinna określać w szczególności miejsce przetrzymywania zwierząt wyłapanych przed przewiezieniem do schroniska. Natomiast według § 6 ww. aktu, zwierzęta po wyłapaniu powinny zostać niezwłocznie przewiezione do schroniska lub miejsca przetrzymywania wyłapanych zwierząt. Wymóg niezwłoczności o którym mowa w tym przepisie, odnosi się więc nie tylko do schroniska ale też do miejsca przetrzymywania zwierząt. Wprowadzając w ww. rozporządzeniu pojęcie "miejsca przetrzymywania zwierząt przed przewiezieniem do schroniska", prawodawca nie zdefiniował tego pojęcia, nie określił jego celu ani też wymogów jakie musi spełniać. Niewątpliwe jedynie jest, że umieszczenie zwierząt w takim miejscu, następuje po wyłapaniu a przed przewiezieniem do schroniska. Stanowi więc ono tylko etap przejściowy przed przewiezieniem do schroniska - co wprost wynika z § 5 ust. 2 pkt 4. Skoro jest to etap przejściowy - nie powinien być zbyt długi. Ewentualny czas przebywania zwierząt (wobec braku stosownych regulacji), powinien w takim przypadku określać podmiot realizujący zadania związane z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt - czyli gmina. Wobec braku stosowanych regulacji, kryteria co do czasu przetrzymywania i warunków, powinny być wprowadzone do umowy zawieranej z podmiotem wyłapującym. Nadto, trafnie zauważa skarżący, że z analizowanych przepisów nie wynika bezwzględny obowiązek przewiezienia z tego "miejsca" do schroniska każdego wyłapanego zwierzęcia. Nie można przecież zabronić odebrania wyłapanego zwierzęca z miejsca przetrzymywania zwierząt (a nie tylko ze schroniska) przez dotychczasowego właściciela lub nowego właściciela. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w przypadku zwierząt które się zagubiły, najlepszym rozwiązaniem jest ich jak najszybszy powrót do właściciela. Pozostaje to w zgodzie z celem ustawy o ochronie zwierząt i stanowi istotny element zapobiegania ich bezdomności (por. informację NIK o wynikach kontroli "Zapobieganie bezdomności zwierząt" za 2016 r. przedłożoną przez stronę przeciwną). Mając na uwadze przywołane wyżej przepisy, organy powinny wyjaśnić (przez potwierdzenie albo wykluczenie), czy przewidziane ww. umowami przetrzymywanie zwierząt do 15 dni do czasu adopcji, może być kwalifikowane jako przetrzymywanie zwierząt w miejscu o którym mowa w § 5 ust. 2 pkt 4 i § 6 ww. rozporządzenia z 1998 r. W świetle tych regulacji, nie można bowiem podzielić stanowiska organu, że zgodnie z § 4, wyłapywanie zwierząt obejmuje: wyłapanie zwierząt oraz przewiezienie ich i umieszczenie w schronisku. Przepisy nie wykluczają bowiem najpierw umieszczenia zwierzęcia w miejscu przetrzymywania zwierząt - przy czym jak słusznie zauważył organ - przebywanie zwierząt w takim miejscu powinno być ograniczone w czasie. Jak wcześniej zauważono, organy nie badały zaś, jak długi był czas przetrzymywania zwierząt przed ich przekazaniem do adopcji. Tym samym nie wykluczono, że mamy do czynienia z omawianym wyżej miejscem - które nie jest kwalifikowane jako działalność nadzorowana. Wyjaśnienie powyższej okoliczności było tym bardziej istotne, skoro w toku postępowania administracyjnego uczestnik postępowania twierdził, że przebywanie zwierząt bezdomnych w innych miejscach niż schronisko, sprowadza się do sytuacji związanej z wystąpieniem zagrożenia dla ludzi i innych zwierząt oraz do tymczasowego przetrzymania zwierząt w miejscu do tego przeznaczonym w drodze do właściwego schroniska. Chociaż organ nie wyjaśnił w toku postępowania, czy mamy do czynienia z miejscem przetrzymywania zwierząt, stwierdził jednak, że ustalone okoliczności sprawy nie potwierdzają oświadczenia uczestnika oraz, że strona nie przedstawiła w tym względzie dowodów przeciwnych. W istocie, organ z naruszeniem przepisów procesowych, przerzucił więc na stronę ciężar wykazania, że prowadzona działalność to miejsce przetrzymywania zwierząt, podczas, gdy zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., to na organie spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy. Oczywiście przepisy k.p.a. nie ograniczają inicjatywy w zakresie przeprowadzenia dowodów koniecznych dla ustalenia danej okoliczności faktycznej, wyłącznie do działań organu prowadzącego postępowanie. Wyjaśnieniu istotnych w sprawie okoliczności służyć mają wszelkie dostępne organowi środki dowodowe, w tym także środki przedstawione przez strony postępowania. Inicjatywa strony w przeprowadzeniu dowodów jest więc pożądana (i dla strony zwykle korzystna), jednak jej brak, nie zwalnia organu od obowiązku wyjaśnienia sprawy. W decyzji odwoławczej uznaje się również, że uczestnik prowadzi schronisko, gdyż wyłapane na zlecenie gminy zwierzęta, oddaje do adopcji, a zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zwierząt oraz aktu wykonawczego do niej, gmina może dokonywać adopcji wyłącznie za pośrednictwem schroniska. Z powyższego wynika więc, że organ uznaje, że normatywną funkcją schroniska jest też adopcja zwierząt bezdomnych, czy inaczej, poszukiwanie dla nich nowych właścicieli. Wskazać zatem należy, że poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt stanowi element realizacji przez gminę jej zadania własnego jakim jest zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Element ten ujmowany jest corocznie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności (art. 11 w związku z art. 11a ust. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie zwierząt ). Zgodnie z ust. 4 ww. przepisu, realizację tego zadania, gmina może powierzyć podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Z przywołanego przepisu nie wynika zatem, aby adopcja stanowiła funkcję ustawowo powierzoną schronisku. To gmina decyduje bowiem w jaki sposób wykona to zadanie. Należy przy tym się zgodzić z Rzecznikiem, że z ww. przepisu nie wynika obowiązek powierzenia tego zadania wyłącznie podmiotowi prowadzącemu schronisko, o czym świadczy choćby jego literalne brzmienie. Ubocznie można zauważyć, że z innych aktów prawnych - jak ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy też rozporządzenie z 1998 r. wywieść można, że niektóre zadania - jak wyłapywanie bezdomnych zwierząt - gmina może powierzyć też innemu podmiotowi. Nie przekonuje zatem argumentacja organu, że skoro uczestnikowi postepowania gminy powierzyły wykonywanie wskazanej czynności, to prowadzi on schronisko. Nie jest to bowiem tożsame. Jeżeli gmina, nawet z naruszeniem ww. przepisów, zleciła wykonywanie tej czynności innemu podmiotowi a nie schronisku o którym mowa w art 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt, to tylko z tej racji nie można uznać, że podmiot ten prowadzi schronisko. Powyższe oznacza, że prowadzenie przez konkretny podmiot działający na zlecenie gminy czynności polegającej na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt (podobnie jak innych zadań o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 3-6 u.o.z.) może ale nie musi świadczyć o działalności nadzorowanej polegającej na prowadzaniu schroniska. Schronisko może wykonywać ww. czynności, o ile ich wykonywanie powierzy mu gmina. Zatem, sam fakt poszukiwania właścicieli dla zwierząt bezdomnych nie jest wystarczający dla wykazania, że podmiot wykonujący tę czynność – tylko z tego względu – prowadzi omawianą działalności nadzorowaną. Podobnie nie jest wystarczające dla zakwalifikowania danej działalności jako prowadzenie schroniska ustalenie, że dany podmiot sprawuje opiekę nad zwierzętami bezdomnymi. Opieka rozumiana zwykle jako troszczenie się, dbanie czy też doglądanie, niewątpliwie stanowi istotny element czynności podejmowanych wobec zwierząt w schronisku, ale stwierdzenie tylko tego elementu również nie wystarcza dla prawidłowej kwalifikacji danej działalności jak nadzorowanej. Konieczne jest bowiem wykazanie, że w ramach tej działalności podmiot wykonuje także inne funkcje, przewidziane w przepisach cechujące schronisko. Te właśnie cechy powinny być w pierwszym rzędzie ustalone a następnie wykazane przez organ. Wskazówką w tym względzie mogą być niżej przywołane regulacje. W ustawie o opiece nad zwierzętami w art. 4 pkt 25 wprowadzony został bowiem przepis definicyjny "schronisko". Funkcjonowanie w systemie prawnym definicji legalnej schroniska oznacza zatem, że za każdym razem, gdy w art. 11a ust. 2 u.o.z. ustawodawca odnosi się do schroniska, należy rozumieć to pojęcie przez pryzmat art. 4 pkt 25 tej ustawy. Stanowi on, że przez schronisko rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie o u.o.z.z Według natomiast art. 4 ust. 1 u.o.z.z. podmiot prowadzący działalność nadzorowaną (tu schronisko) obowiązany jest spełniać wymagania weterynaryjne dla danego rodzaju działalności, w szczególności jest obowiązany zapewniać wymagania lokalizacyjne, zdrowotne, higieniczne, sanitarne, organizacyjne, techniczne lub technologiczne, zabezpieczające przed zagrożeniem epizootycznym, epidemicznym lub zapewniające właściwą jakość produktów.Wymagania weterynaryjne dla działalności będącej przedmiotem niniejszego postępowania określają zaś przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań weterynaryjnych dla prowadzenia schronisk dla zwierząt. Każdy podmiot prowadzący działalność nadzorowaną – schronisko, zobligowany jest więc do spełnienia wymagań szczegółowo określonych we wskazanym rozporządzeniu. Jak już zaznaczono, przywołane przepisy mogą stanowić jedynie wskazówkę przy ustaleniu cech charakterystycznych koniecznych dla określenia działalności polegającej na prowadzeniu schroniska dla zwierząt. W orzecznictwie podnosi się bowiem, że wskazując w art. 4 ust. 1 u.o.z.z wymogi prowadzenia działalności nadzorowanej, ustawodawca nic nie mówi na temat tego, aby to skutkiem ich spełnienia było przypisanie określonej działalności do działalności nadzorowanej. Tym samym uznaje się, że zdefiniowana w art. 1 pkt 1 ustawy działalność nadzorowana ma charakter pierwotny w stosunku do wymagań stawianych owej działalności, a zatem owe wymagania nie determinują samego jej pojęcia (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. II SA/Łd 841/12, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2013 r., nr 4, s. 154-160, NSA w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r. , sygn.akt II OSK 1264/14, CBOSA, nsa.gov.pl). Istotną okolicznością która powinna być uwzględniona przy ustalaniu cech normatywnych schroniska, wiążącą się z długoterminowością sprawowania opieki nad bezdomnymi zwierzętami, jest fakt, że u.o.z. nie zawieraja czasowych ograniczeń co do okresu pobytu w schronisku zwierząt bezdomnych, co oznacza, że ustawowe wymogi ochrony zwierząt przewidują bezterminową opiekę gminy nad zwierzętami bezdomnymi. W związku z powyższym uznać należy, że podnoszona w tym względzie argumentacja Rzecznika znajduje uzasadnienie. Organ odwoławczy na etapie postępowania sądowego polemizując ze skarżącym, uzupełnił przedstawioną wyżej argumentację dodając, że podstawową funkcją schroniska jest opieka nad zwierzętami i zgodnie z art. 11 a ust. 2 pkt 3-6 w związku z ust. 4 u.o.z tylko schronisko - o ile nie wykonuje tego sama gmina - może odławiać zwierzęta bezdomne, dokonywać ich sterylizacji oraz poszukiwać opiekuna. Organ uznał też, że jeżeli prowadzona przez kogokolwiek działalność swoim zakresem - poza zwykłą opieką - obejmuje którąkolwiek z ww. czynności, przy czym ich wykonanie zostało powierzone przez gminę - to działalność taka musi być uznana za działalność o charakterze schroniska dla zwierząt - czyli działalność nadzorowaną. Jak jednak wcześniej już zauważono argumentacja, która powinna znaleźć się w decyzji podnoszona na etapie postępowania sądowego, nie podlega kontroli Sądu. W konsekwencji stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie nie zostało przez organy wyjaśnione, czy faktyczna działalność uczestnika postępowania objęta postępowaniem administracyjnym jest rzeczywiście prowadzeniem schroniska a przez to należy do działalności nadzorowanej. Takie ustalenie w konsekwencji pozwalałoby organowi na zastosowane sankcji z art. 8 ust. 1 u.o.z.z. Ocena postępowania, jakie toczyło się w niniejszej sprawie oraz treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że postępowanie to było dotknięte wadami, które musiały prowadzić do wyeliminowania obu zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego. Stwierdzone zostały także istotne uchybienia uzasadnienia decyzji, które mogą mieć wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że to na organie administracji spoczywał obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych pozwalających na wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności jak też obowiązek wszechstronnej oceny należycie poczynionych ustaleń faktycznych – zgodnie z omówionymi wcześniej zasadami postępowania administracyjnego. Tylko takie działanie pozwoli odpowiedzieć organom inspekcji weterynaryjnej na pytanie czy prowadzona przez uczestnika postępowania działalność jest rzeczywiście działalnością z zakresu, który ustawa w art. 1 pkt 1 lit. j definiuje jako działalność nadzorowaną. Rozstrzygające dla określenia zakresu takiej działalności nie może być poprzestanie na stwierdzeniu, że spełnia ona tylko niektóre z cech, które można przypisać działalności nadzorowanej. Ustalenie powyższej okoliczności stanowi zaś przesłankę prawidłowego zastosowania art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Ocena przesłanek zastosowania tego przepisu musi zaś odbywać się z odwołaniem do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności konkretnego przypadku, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych środków dowodowych z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść przy jednoczesnym przenoszeniu na stronę ciężaru udowodnienia pewnych okoliczności. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów w których zawarte zostały wskazane wyżej zasady procesowe tj. art. 6, art. 7, art.77 § 1, art. 80 oraz art.107 §3 w związku z art. 11 k.p.a. Wskazane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik, co powoduje że podjęte orzeczenia należy uznać za przedwczesne. Rozpoznając sprawę ponownie właściwy organ, stosując się do ocen prawnych i uwag zawartych w niniejszym wyroku, w pierwszej kolejności ustali – uwzględniając przy tym również wnioski i argumenty podnoszone przez RPO – czy działalność prowadzona przez uczestnika postępowania jest rzeczywiście prowadzeniem schroniska. O ile wynik tych ustaleń będzie pozytywny organ precyzyjnie określi jakie wymagania weterynaryjne narusza prowadzona działalność nadzorowana. Wskazać bowiem należy, że u.o.z.z. formułuje warunki zarówno materialne ( art. ust. 1 i 2) jak i formalnoprawne (art. 5) jakie musi spełnić podmiot prowadzący działalność nadzorowaną i niespełnienie których wywołuje sankcję z art. 8 ust. 1. W dotychczasowym postępowaniu nie zostało to czytelnie określone, aczkolwiek w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje jedynie na naruszenie wymagań formalnych. Również z ustaleń kontrolnych nie wynika aby naruszone były wymagania materialne. Poczynienie precyzyjnych ustaleń w tym zakresie konieczne będzie do rozważenia przez organ – w zależności od rodzaju i stopnia stwierdzonych zagrożeń – zakresu nałożonej sankcji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. c w związku z art.134 i art.135 u.p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.