II SA/Wr 173/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą we [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego nieistnienie decyzji nakazującej przeprowadzenie kontroli i sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem DWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB [...], którym odmówiono skarżącej spółce wydania zaświadczenia potwierdzającego nieistnienie decyzji PINB [...] nr [...]z 10.09.2012 r. Tą ostatnią decyzją nakazano spółce przeprowadzić kontrolę i sporządzić ekspertyzę stanu technicznego budynku przy ul. [...][...] we [...]. Jak ustalił organ, wniosek skarżącej spółki o wydanie opisanego zaświadczenia oparty był na twierdzeniu dotyczącym nieprawidłowego doręczania spółce decyzji z [...].09.2012 r., która wyniku tego nie weszła do obrotu prawnego. Dlatego też organ powinien potwierdzić tę okoliczność i wydać w tym zakresie zaświadczenie. Według przytoczonych przez organ ocen, zaświadczenie będące czynnością materialno-techniczną, nie może w sposób władczy ustalać istnienia uprawnień lub obowiązków, a jedynie je potwierdzać, o ile wynikają one z prowadzonych rejestrów, dokumentów lub innych danych znajdujących się w posiadaniu tego organu. Tym samym art. 217 § 2 k.p.a., nie daje prawa do konstruowania treści zaświadczenia na podstawie danych, które nie mają odzwierciedlenia w dokumentach pozostających w dyspozycji organu. Organ stwierdził, że treść żądania skarżącej spółki nie wynika z prowadzonej przez organ I instancji ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Uznano przy tym za pozostające bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie obszernie przytaczane w zażaleniu argumenty kwestionujące istnienie decyzji PINB z [...].09.2012 r., które w ocenie skarżących, uzasadniają uznanie jej za tzw. nieakt - decyzję niedoręczoną. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca spółka zarzuciła organowi II instancji naruszenie: art. 217 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, a co za tym idzie niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że organ zarówno I jak i II instancji nie może wydać wnioskowanego zaświadczenia; art. 218 k.p.a. poprzez błędne jego niezastosowania i nieprzeprowadzenie w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego. Na tej podstawie autor skargi wniósł o zmianę bądź uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca strona podtrzymała dotychczasowe stanowisko na temat braku skutecznego doręczenia jej decyzji nr [...] z [...].09.2012 r. W następstwie czego jest ona decyzją nieistniejącą (actus non existens) i jako taka nie wywołuje skutków prawnych. Mając na uwadze ten fakt, skarżąca złożyła do organu, który wydał tę decyzję, wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt jej nieistnienia. Rozpatrując tak sformułowany wniosek organy stwierdziły, że wydanie zaświadczenia jest jedynie czynnością materialno-techniczną sprowadzającą się do potwierdzenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Zaświadczenie może jedynie potwierdzać stan wynikający z dokumentów. Według skarżącej strony w tym stanowisku pominięto całkowicie kwestię możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Stanowisko organów nie odpowiada zatem prawdzie, ponieważ organ w razie potrzeby zgodnie z normą art. 218 § 2 k.p.a. może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu prawidłowe ustalenie okoliczności prawnych i faktycznych, które mają być w zaświadczeniu stwierdzone. W postępowaniu wywołanym wnioskiem strony skarżącej, takie postępowanie nie zostało przeprowadzone. Tym samym uchybiono normie art. 218 § 2 k.p.a. Tym bardziej, że nieistnienie decyzji [...] jest dalece prawdopodobne. Obie instancje również w swoich rozstrzygnięciach nie odniosły się do kwestii związanych z ewentualną bezzasadnością przeprowadzania tego postępowania. Stad też strona skarżąca wywodzi a contrario, że zasadność postępowania występuje. W przekonaniu skarżącej strony, organy mogły zbadać dokładnie treść złożonych w aktach sprawy dokumentów - np. potwierdzenia doręczenia decyzji i potwierdzenia jej odbioru, które z pewnością w aktach się znajdują. Na tej podstawie organa mogły dojść do wniosku czy decyzja była prawidłowo doręczona czy nie. Z wiedzy skarżącego wynika, że prawidłowe doręczenie nie nastąpiło co w związku z doniosłością faktu niedoręczenia rodzi daleko idące skutki prawne. Za niezasługującą na uwzględnienie uznano przy tym argumentację organów na temat badania we wcześniejszych postępowaniach kwestii istnienia spornej decyzji. Wszystkie przytoczone przez organy sprawy faktycznie miały miejsce ale to nie oznacza, że instytucje zajmujące się sprawą zbadały zagadnienie istnienia decyzji. Za takim postulatem przemawia już chociażby fakt, że w uzasadnieniach rozstrzygnięć zapadłych we wcześniejszych postępowaniach, na które powołują się organy, żadna z instytucji rozstrzygających nie wspomina o kwestii badania prawidłowości doręczenia decyzji nr [...]. W ocenie skarżącej znaczy to tyle, że mogło dojść do pominięcia badania prawidłowości doręczenia decyzji we wcześniejszych postępowaniach. W kontekście przedstawionego stanowiska autor skargi powołał się na postanowienie tut. Sądu z 30.04.2018 r. sygn. akt. II SA/Wr 232/18, w który wprost mówi o tym, że nie badał, kwestii prawidłowości doręczenia decyzji, z uwagi na fakt odrzucenia skargi. Jednak na stronie 7 tego uzasadnienia Sąd wskazuje możliwe procedury przeprowadzenia postępowania mającego na celu uznanie przedmiotowej decyzji za nieakt. Jedną z nich jest złożenie wniosku o wydanie zaświadczenia stwierdzającego nieistnienie decyzji. Mając na uwadze fakt, że w doktrynie prawa administracyjnego utrwalony jest niebudzący żadnych kontrowersji pogląd, że stwierdzenie nieistnienia decyzji może nastąpić bez zachowania szczególnych wymagań do co trybu postępowania i formy oraz w każdym czasie (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowo administracyjne, Warszawa 2014, s. 294), strona wniosła o stwierdzenie przez Sąd nieistnienia decyzji nr [...]. Za zasadnością takiego żądania przemawiają okoliczności związane z brakiem prawidłowego doręczenia wskazanej decyzji. Zgodnie z art. 45 k.p.a. doręczenie decyzji jednostkom organizacyjnym oraz organizacjom społecznym następuje w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych. Stwierdzenie czy dana osoba jest uprawniona czy nie jest uprawniona do odbioru przesyłki może nastąpić na wiele sposobów. Przede wszystkim uprawniony do odbioru przesyłki powinien posiadać pieczęć firmową i poświadczyć odbiór własnoręcznym podpisem z oznaczeniem, że przesyłkę odebrała osoba upoważniona. Badanie prawidłowości doręczenia dokonuje podmiot wydający decyzję a nie doręczający. Jednak to uchybienia doręczającego obciążają organ, który decyzję wydał. W ocenie skarżącej, nie mogło dojść do spełnienia powyższych przesłanek i decyzja nr [...] nie została odebrana przez osobę uprawnioną. Nie ma możliwości aby na zwrotce - potwierdzającej odbiór przesyłki - znajdowała się pieczęć spółki oraz podpis osoby uprawnionej do odbioru. Brak pieczęci świadczy o tym, że osoba odbierająca przesyłkę nie była uprawniona do odbioru decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie na podstawie dotychczasowej argumentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem sąd, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, nie dopatrzył się naruszeń prawa podniesionych w skardze, ani innych naruszeń, które z mocy art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu przeprowadzając ocenę w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy odmówiono skarżącej spółce wydania zaświadczenia potwierdzającego nieistnienie decyzji PINB [...] nr [...] z [...].09.2012 r. Uzasadniając takie stanowisko organ wskazał, że na podstawie prowadzonych przez niego ewidencji, rejestrów bądź danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez spółkę. W ocenie organu, na dzień wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, decyzja nr [...] jest ostateczna i istnieje w obrocie prawnym. Natomiast spółka wskazywała, że decyzja nr [...], wobec nieprawidłowego jej doręczenia w trybie art. 45 k.p.a. - braku potwierdzenia jej odbioru przez osobę uprawnioną - nie weszła do obrotu prawnego i tym samym jest decyzja nieistniejącą i jako taka nie może wywoływać skutków prawnych. Dla wykazania oczywistej bezzasadności tak sformułowanego żądania skargi wystarczy kilka spostrzeżeń natury ogólnej. Po pierwsze, Sąd nie wycofuje się ze stanowiska wyrażonego w postanowieniu wydanym w sprawie II SA/Wr 232/18, które dotyczyło ogólnych spostrzeżeń na temat sposobów stwierdzenia nieistnienia decyzji. Tym niemniej w realiach faktycznych tej konkretnej sprawy złożenie wniosku stwierdzającego nieistnienie decyzji nr [...] nie mogło przynieść pożądanych skutków, skoro na podstawie akt administracyjnych prowadzonych dla sprawy w której wydano decyzję objętą wnioskiem spółki, znajdują się dwa zwrotne potwierdzania jej doręczenia. W tym przypadku czynność doręczenia decyzji miała miejsce nie tylko wobec skarżącej spółki ale także organu władzy konserwatorskiej. Już z takiej tylko przyczyny nie odpowiada prawdzie twierdzenie autora skargi o tym, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego. Decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego wówczas, gdy została doręczona jakiemukolwiek podmiotowi zewnętrznemu (nawet, gdy ów podmiot nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.). Po drugie należy wskazać, że nawet doręczenie wadliwe oznacza wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego. Wówczas strona jedynie nie powinna doznać ujemnych skutków procesowych z tym związanych (patrz wyroki: II SA/Wr 475/10, 640/14 lub 743/14, por. wyroki II SA/Gl 2005/13, III SA/Łd 84/13, II SA/Op 517/12, II SA/Kr 1536/12). Nawet gdyby więc doręczenie decyzji spółce obarczone było wskazywanym przez nią mankamentem, to nie oznacza, że nie doszło do jej wprowadzenia do obrotu prawnego. Przeciwnie, może to wywołać jedynie ocenę skutków procesowych uchybień organów w fazie doręczeń i w postępowaniu odwoławczym, nie zaś ocenę o nieistnieniu decyzji (patrz bliżej wyroki II SA/Wr 131/17, IV SA/Wa 3431/15, II GSK 4055/16, II OSK 599/17, II FSK 3064/14, III SA/Łd 84/13). Takie stanowisko wypracowane w praktyce orzeczniczej realizuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a. Decyzja organu administracji uzyskuje bowiem w rozsądnym terminie walor ostateczności, co zamyka postępowanie administracyjne prowadzone w trybie zwykłym i stabilizuje skutki prawne jakie decyzja wywołuje. Osoba, która uważa, że nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym we wszystkich lub niektórych jego stadiach (np. nie doręczono jej decyzji) ma możliwość obrony swoich praw poprzez żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z przedstawionych powodów wprost wynika niedopuszczalność dokonywania w postępowaniu o wydawanie zaświadczenia ocen prawnych na temat prawidłowość doręczenia decyzji nr [...]. Przedmiotem tego postępowania nie może być objęta kontrola legalności doręczenia decyzji, albowiem było to oczywistym naruszeniem zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.). Wbrew zatem twierdzeniu autora skargi, skarżony organ prawidłowo ograniczył zakres postępowania wyjaśniającego poprzedzającego odmowę wystawienia zaświadczania jedynie do zbadania pozostających w jego zasobach ewidencji i rejestrów zawierających dane na temat decyzji nr [...]. Z akt administracyjnych wynika, że w oparciu o posiadane przez organ informacje możliwe było ustalenie, że objęta wnioskiem decyzja weszła do obrotu prawnego. W takim przypadku rolą zaświadczenia jest tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) tak ustalonych faktów, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Z tych powodów Sąd w niniejszej nie dopatrzył się naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów. Skoro w dniu wydania skarżącej spółce postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego nieistnienie decyzji nr [...], organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego posiadał dokumenty w postaci pocztowych potwierdzeń doręczenia tej decyzji, to nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ dokonał prawidłowej wykładni art. 217 § 2 k.p.a. wskazując, że nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, na podstawie których byłoby zobowiązany wydać zaświadczenie o żądanej treści oraz zebrał i rozpatrzył niezbędny do ustalenia stanu faktycznego materiał dowodowy. Z powyższych względów Sąd działając na podstawię art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.