II SA/Wr 192/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 maja 2025 roku sprawy ze sprzeciwu K. P. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 17 lutego 2025 r. Nr IF-O.7840.1.360.2023.JP w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala sprzeciw. Decyzją z 15.07.2022 r. (nr 531) Starosta Lubiński zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił - na rzecz K. P. - pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalno-usługowego nr [...] oraz pomieszczenia technicznego (kotłowni) na lokal usługowy (aptekę), w miejscowości R., przy ul. [...], na działce nr [...] oraz na działce nr [...]. W dniu 24.10.2022 r. do Starosty wpłynął wniosek I. B. i J. B. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej opisaną decyzją z 15.07.2022 r. Wnioskodawcy podnieśli, że jako właściciele lokalu nr [...] położonego bezpośrednio nad lokalem [...], nie zostali poinformowani o toczącym się postępowaniu, co skutkowało pozbawieniem ich statusu strony i stanowi przesłankę wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto w ocenie wnioskodawców organ w toku postępowania nie brał pod uwagę argumentacji przytoczonej we wniosku, wobec czego podstawę wznowienia postępowania stanowi również art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W wyniku wznowieniowego postępowania, Starosta Lubiński decyzją z 03.11.2023 r. (nr DAN.6740.289.2022), odmówił uchylenia decyzji tego organu z 15.07.2022 r. (tired 1) oraz odmówił uznania za strony postępowania I. B. i J. B. (tired 2). W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że argumenty podnoszone w pismach przez I. B. i J. B., maja charakter subiektywny i nie znajdują oparcia w przepisach prawa materialnego, co wskazuje na ich faktyczny a nie prawny interes w sprawie. Organ przyjął, że stroną postępowania, poza inwestorem, jest wyłącznie Wspólnota Mieszkaniowa, odmawiając przymiotu strony właścicielom lokalu nr [...] położonego bezpośrednio nad lokalem [...]. Po rozpoznaniu odwołania I. B. i J. B., Wojewoda Dolnośląski wydał w dniu 17.02.2025 r. decyzję nr IF-O.7840.1.360.2023.JP, mocą której uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że wprawdzie odwołującym nie przysługuje przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę, to jednak zostali pominięci w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w którym to postępowaniu przymiot strony należy ocenić na podstawie art. 28 k.p.a. nie zaś art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. Z uwagi na powyższe Wojewoda stwierdził, że zachodzi w stosunku do osób wnoszących odwołanie przesłanka wznowienia postępowania określona w art 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji organ I instancji zobligowany był wznowić postępowanie zakończone decyzją o pozwoleniu budowę w zakresie przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalno-usługowego nr [...] oraz pomieszczenia technicznego (kotłowni) na lokal usługowy (aptekę) i ponownie wydać rozstrzygnięcie w sprawie, zapewniając przy tym udział odwołujących w postępowaniu. Ponadto Wojewoda wskazał, że art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji nie przewiduje wskazanego w decyzji z 03.11.2023 r. rozstrzygnięcia w zakresie odmowy uznania za strony postępowania administracyjnego I. B. i J. B. K. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 17.02.2025 r., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie prawa materialnego poprzez: 1). błędną wykładnię art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 oraz 144 k.c. w sprawie uznania za stronę postępowania I. B. i J. B.; 2). błędną wykładnię art. 28 ust. 2 u.p.b. w sprawie uznania za stronę postępowania I. B. i J. B.; 3). niewłaściwie zastosowanie art. 140 oraz 144 k.c. poprzez wskazanie, że lokal apteki potencjalnie powoduje immisję hałasu, co nie zostało poparte żadnymi dowodami, w tym badaniami porównawczymi dotyczącymi natężenia hałasu w środowisku tożsamym. Wnoszący sprzeciw przedstawił rozbudowaną argumentację dotyczącą rozumienia przymiotu strony postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, odnosząc ją zwłaszcza do problemu oceny immisji w rozumieniu przepisów prawa cywilnego. Przedstawił również uwarunkowania faktyczne dotyczące lokalizacji spornego obiektu. Wskazał, że Starosta rozpatrując sprawę o udzielenie pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalno-usługowego nr [...] oraz pomieszczenia technicznego (kotłowni) na lokal usługowy (aptekę) badał zgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył również, że w części lokalu mieszkalno-usługowego objętego udzielonym pozwoleniem na budowę była prowadzona w sposób ciągły działalność polegająca na handlu lub usługach. Zmiana sposobu użytkowania lokalu związana była wyłącznie ze zmianą rodzaju prowadzonej działalności oraz koniecznością dokonania przebudowy lokalu na cele prowadzenia nowego rodzaju działalności. Podał, że roboty budowlane, które były objęte decyzja z 15.07.2022 r. zostały zakończone w październiku 2024 r. Odnosząc się do powodów uchylenia przez Wojewodę decyzji Starosty z 03.11.2023 r., w tym stwierdzenia, że sposób użytkowania lokalu [...] jako lokalu apteki potencjalnie wpłynie na sposób korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości nr [...] w R., autor sprzeciwu uznał je za nieprawdziwe. W tym zakresie powołał się na dołączone do sprzeciwu oświadczenia mieszkańców budynku przy ul. [...], z których ma wynikać, że podczas trwania remontu nie dochodziło do immisji hałasu ponad przeciętna miarę. Mieszkańcy oświadczyli, że nie zaobserwowali negatywnego wpływu przebudowy lokalu [...] poprzez nadmierny hałas, wibrację nieprzyjemne zapachy, zapylenie. Sprzeciwiający wskazał również, że zgodnie z oświadczeniem właścicielki mieszkania znajdującego się bezpośrednio nad lokalem apteki wynika, że podczas użytkowania tego lokalu nie dochodzi do immisji hałasu na lokal położony bezpośrednio nad apteką. W kontekście takich ustaleń, autor sprzeciwu uznał, że Wojewoda analizując sprawę, postawił odwołujących w podwójnej roli, jako strony postępowania na podstawie art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 oraz 144 k.c. oraz jako stronę postępowania, którą jest Wspólnota Mieszkaniowa reprezentowaną przez Zarząd. Wobec tego zauważył, że odwołujący mieli prawo jako członkowie Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w R. brać czynny udział w podejmowaniu uchwał, w tym wyrażeniu zgody dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalno-usługowego nr [...] oraz pomieszczenia technicznego (kotłowni) na lokal usługowy (aptekę). Odwołujący mieli również możliwość wyboru zarządu wspólnoty mieszkaniowej, który kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. W takim przypadku, zdaniem autora sprzeciwu, przyznanie statusu strony postępowania wspólnocie mieszkaniowej, umożliwiło wzięcie udziału odwołującym się w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalno-usługowego nr [...] oraz pomieszczenia technicznego (kotłowni) na lokal usługowy (aptekę). Nadto w sprzeciwie wskazano, że z przedłożonych oświadczeń mieszkańców budynku przy ul. [...] w R. wynika, że lokal mieszkalny odwołujących się nie jest zamieszkały - pozostaje nieużytkowany. W związku z tym nie można poprzez immisję hałasu zakłócać użytkowania lokalu, który od wielu lat pozostaje niezamieszkany. Wskazano także, że podczas prowadzenia apteki nie dochodzi do immisji hałasu - zaświadczają o tym oświadczenia mieszkańców budynku. Zatem sprawa podlega weryfikacji w okolicznościach faktycznych, stawiając tezę o immisji hałasu za nieprawdziwą, nieaktualną i nie potwierdzoną w okolicznościach faktycznych. Nie może również dochodzić do immisji hałasu poprzez wykonywanie prac budowlanych związanych z przebudową, gdyż prace budowlane zostały zakończone w październiku 2024 r. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski wniósł o jego oddalenie. Wojewoda wskazał, że uchybienia, jakimi była dotknięta decyzja organu I instancji wykluczały podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego. Konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w myśl art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2a w zw. z art. 64a ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zakres rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji został zatem ograniczony. Sąd kontroluje jedynie, czy zasadnie organ drugiej instancji uznał, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Sąd kontroluje wyłącznie okoliczności, które legły u podstaw wydania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, gdyż określony w art. 64e p.p.s.a. oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. zakres rozpoznania sprawy nie obejmuje oceny decyzji administracyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyroki z 05.11.2019 r., sygn. akt II OSK 3238/19 i z 07.06.2018 r., sygn. akt II OSK1319/18). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie (por. wyrok NSA z 21.12.2023 r., sygn. akt I OSK 2700/23). Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną wówczas, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych. Ponadto także wtedy gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. wyroki NSA z: 14.02.2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15; 30.08.2018 r., sygn. akt II OSK 2150/18). Chodzi zatem o taki stopień zaniechania wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji okoliczności faktycznych sprawy, który wykracza poza kompetencje organu odwoławczego z art. 136 k.p.a. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem przez organ odwoławczy, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. jest niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie, oceniając wystąpienie podstawy prawnej wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Wojewoda uznał, że odwołujący powinni być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę w zakresie przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalno-usługowego nr [...] oraz pomieszczenia technicznego (kotłowni) na lokal usługowy (aptekę), w miejscowości R., przy ul. [...], na działce nr [...] oraz na działce nr [...]. W tym zakresie Wojewoda wskazał, że Starosta badając przymiot strony postępowania osób żądających wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją tego organu z 15.07.2022 r., ograniczył się do zbadania statusu prawnego wnioskodawców wyłącznie w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 u.p.b. W zakresie tej oceny organ odwoławczy uznał stanowisko Starosty za prawidłowe. Wojewoda stwierdził jednak, że ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia podjętego decyzją z 15.07.2022 r., należało zbadać i ocenić przymiot strony również ze względu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Takie oceny, biorąc pod uwagę treść art. 28 k.p.a., nie dokonał Starosta w decyzji z 03.11.2023 r. Po poczynieniu w tym zakresie samodzielnych ustaleń, w tym biorąc pod uwagę położenie lokalu mieszkalnego odwołujących, Wojewoda stwierdził kwalifikowane naruszenie prawa procesowego, które po uzyskaniu przez decyzję Starosty z 15.07.2022 r. waloru ostateczności, dałoby podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzone naruszenie nie mogło być konwalidowane w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w sprawie, której przedmiotem jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, przy ustaleniu stron postępowania nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 u.p.b. Przepis ten, jako szczególny, ograniczający krąg stron może mieć zastosowanie wyłącznie do spraw oznaczonych w jego hipotezie, a więc wyłącznie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W wyroku z 06.04.2018 r., sygn. akt II OSK 1366/16, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 u.p.b.) krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., mając na uwadze źródła interesu prawnego w szeroko pojętym prawie materialnym. W postępowaniu w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jak i we wszelkich innych postępowaniach (chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej), toczących się na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, przymiot strony ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. (por. wyroki NSA z 17.04.2013 r., sygn. akt II OSK 2508/11, z 29.11.2017 r., sygn. akt II OSK 282/17). W ocenie Sądu, Wojewoda zasadnie zatem uznał, że Starosta ograniczył swoje rozważania w kwestii przymiotu strony postępowania, wyłącznie do analizy przepisów, które znajdują zastosowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, pomijając zupełnie, biorąc pod uwagę przedmiot rozstrzygnięcia decyzją z 15.07.2022 r., przepisy i okoliczności, które należało uwzględnić w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym Starosta nie dokonał ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał na naruszenie przez Starostę konkretnych przepisów prawa procesowego. Odnosząc się zaś do okoliczności podnoszonych w sprzeciwie, mających wykazać brak immisji związanych ze zmianą sposób użytkowania spornego lokalu, wyjaśnić przyjdzie, że kwalifikowane naruszenie prawa procesowego (pozbawienie odwołujących prawa do udziału w postępowaniu w charakterze strony w postępowaniu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego) nie mogło być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności. Wydanie decyzji reformatoryjnej nie było dopuszczalne w postępowaniu odwoławczym z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który przekracza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, jakie przewidziane jest w art. 136 k.p.a. Tym samym nie mogły również przynieść oczekiwanego przez skarżącego rezultatu przedłożone wraz ze sprzeciwem oświadczenia mieszkańców budynku przy ul. [...] w R., ponieważ w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem Sąd ogranicza się wyłącznie do oceny czy organ odwoławczy w sposób uprawniony podstawą swojego rozstrzygnięcia uczynił art. 138 § 2 k.p.a. i w jego ramach Sąd nie może formułować ocen prawnych co do meritum sprawy. Podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy i faktyczny zgromadzony w postępowaniu przed organami administracji. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z 06.10.2005 r., sygn. akt II GSK 164/05). Na koniec należy przypomnieć, że zaskarżona decyzja został wydana w postępowaniu wznowieniowym. Tak jak słusznie zauważył Wojewoda, przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., który stanowił podstawę prawną wydania decyzji z 03.11.2023 r., nie przewiduje rozstrzygnięcia o odmowie uznania za stronę postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b. Z kolei stwierdzenie istnienia podstawy wznowienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Na tym etapie organ dokonuje również oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej, w tym w zakresie objętym art. 146 § 2 k.p.a. W myśl tego przepisu nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Stwierdzenie istnienia przesłanki negatywnej oznacza konieczność wydania rozstrzygnięcia z art. 151 § 2 k.p.a. Jeżeli natomiast nie stwierdzono istnienia przesłanek negatywnych organ wydaje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Wobec wszystkich powyższych okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z prawem. W przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. W sprawie zaistniały bowiem obiektywne przeszkody do wykonania merytorycznej kompetencji orzeczniczej przez organ odwoławczy, których nie można było usunąć w trybie art. 136 k.p.a., zaś rozstrzyganie co do meritum na tym etapie byłoby przedwczesne. Usunięcie przez organ II instancji stwierdzonych naruszeń naraziłoby organ odwoławczy na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Nie ulega też wątpliwości, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji płyną także zalecenia dla organu I instancji co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd nie stwierdził tym samym zaistnienia powoływanego w sprzeciwie naruszenia przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 140 oraz art. 144 k.c., czy art. 28 ust. 2 u.p.b., czy też art. 140 oraz art. 144 k.c. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.