II SA/Wr 215/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca), Sędzia WSA Anna Siedlecka, , Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji zmieniającej ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zagrody rolniczej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po zbadaniu z urzędu legalności decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia [...] r. Nr [...] zmieniającej na wniosek M. S. ostateczną decyzję z dnia [...] r. Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie zagrody rolniczej" na terenie Gminy Cz. oznaczonym geodezyjnie jako działka nr [...], obręb J., stosując przepis art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 (in fine) kodeks postępowania administracyjnego, stwierdziło nieważność opisanej powyżej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wskazał m.in., że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w związku z sygnalizacją Wojewody D., który pismem z dnia [...] r. skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zwrócił się z prośbą o rozważenie zasadności wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia [...] r. Nr [...] i ewentualnie decyzji ją poprzedzającej. Z materiału sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy Cz., ustalił - na rzecz M. S. - warunki zabudowy dla zabudowy zagrodowej z infrastrukturą przewidzianej do realizacji na działce nr[...] , obręb J. Inwestycja przewidywała budowę zagrody rolniczej, tj.: budynku mieszkalnego z dobudowanym, garażem i budynku garażowego dla maszyn rolniczych, budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne oraz przyłączy: elektroenergetycznego i wodociągowego. Podaniem z dnia 11 października 2010 r. M. S. wystąpił o zmianę opisanej powyżej decyzji "w ten sposób, aby rodzaj inwestycji obejmował budowę 26 zagród rolniczych: 26 budynków mieszkalnych z dobudowanymi garażami oraz 26 budynków garażowych dla maszyn rolniczych, budowę 26 zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne oraz 26 przyłączy: elektroenergetycznych i wodociągowych, na 26 działkach o numerach od [...] do [...], powstałych po podziale działki nr [...]." Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Wójt Gminy Cz., uwzględniając wniosek M. S., zmienił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] r. (Nr[...]), w ten sposób, że ustalił warunki zabudowy na budowę "26 zagród rolniczych" na działkach od nr. [...] do nr. [...] (jedna na każdej z ww. działek). Organ ten stwierdził ponadto, że "odpowiednio dostosowuje się załącznik graficzny do decyzji". Następnie w uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności stanowi instrument nadzoru, umożliwiający – poprzez wydanie decyzji kasacyjnej – wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego, obciążonego wadą kwalifikowaną uwzględnioną w przepisie art. 156 § 1 kpa, w którym w sposób enumeratywny takie wady zostały wyliczone. W przypadku niezaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 kpa właściwy organ po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego odmawia stwierdzenia nieważności. W dalszej części uzasadnienia Kolegium wskazało, że jedną z wad skutkujących nieważnością decyzji jest - wymienione w pkt 2 art. 156 § 1 kpa - "rażące naruszenie prawa". W orzecznictwie słusznie zwraca się uwagę, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi wówczas, gdy treść orzeczenia pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że orzeczenie takie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść orzeczenia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w nim przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., V SA 2998/99; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W ocenie składu orzekającego Kolegium decyzja Wójta Gminy Cz. z dnia [...] r. (Nr[...]) zmieniająca decyzję ustalającą warunki zabudowy, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wynika z zestawienia treści decyzji z przepisami prawa materialnego stanowiącymi prawną podstawę jej wydania. Kolegium zwróciło przy tym uwagę, że w badanej w niniejszym postępowaniu decyzji powołano art. 154 § 1 kpa, jako prawną podstawę dokonanej zmiany. W ocenie Kolegium przepis art. 154 kpa nie mógł stanowić podstawy zmiany ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy, bowiem ma on zastosowanie wyłącznie do decyzji "na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa". Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zaś bez wątpienia decyzją przyznającą stronie prawo do zabudowy, tak więc niedopuszczalne było stosowanie do jej zmiany trybu przewidzianego w art. 154 kpa. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że samo powołanie błędnej podstawy prawnej, jakkolwiek stanowi wadę, to jednak nie oznacza "rażącego naruszenia prawa", o ile w systemie prawnym istniał przepis stanowiący podstawę wydania konkretnej decyzji. W tym przypadku zmiana ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy mogła zostać dokonana na podstawie art. 155 kpa, zgodnie z którym "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio". (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, tj. w dniu 15 grudnia 2010 r.). Z powołanego przepisu wynika jasno, że jednym z warunków koniecznych dopuszczalności zmiany decyzji na podstawie art. 155 kpa jest zgoda strony, przy czym, w przypadku postępowań prowadzonych z udziałem wielu stron, zmiana wymaga zgody wszystkich stron postępowania (por. np.: wyrok NSA z dnia 13 maja 2010 r., II OSK 820/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). Organ rozpatrujący żądanie zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa musi więc uprzednio uzyskać wyraźną, zgodę stron postępowania, bez której zmiana ostatecznej decyzji będzie niedopuszczalna. Kolegium jednocześnie wskazało, że w toku postępowania nadzorczego inwestor powołał się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 sierpnia 2009 r., II SA/Rz 596/08 stwierdzający, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 kpa może odbyć się za zgodą wyłącznie wnioskodawcy, z pominięciem zgody pozostałych stron. W ocenie Kolegium gramatyczna formuła art. 155 kpa nie pozostawia jednak miejsca na żadne wątpliwości interpretacyjne. Przy braku wyraźnych podstaw prawnych nie ma jakichkolwiek powodów, by w drodze wykładni dokonywać różnicowania ustawowych uprawnień stron w zależności od tego, czy chodzi o stronę żądającą wszczęcia postępowania czy też o stronę bierną. Zdaniem Kolegium z akt sprawy jednoznacznie wynika, że organ lokalizacyjny nie wystąpił o zgodę na zmianę decyzji, mimo że oprócz wnioskodawcy – M. S. stronami postępowania byli: Starosta Powiatu W. - Skarb Państwa oraz D. F., przy czym Starosta Powiatu W. – Skarb Państwa nie wyrażał i nie wyraża zgody na przedmiotową zmianę decyzji. Ponadto w ocenie Kolegium – w świetle przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa – istotne jest, czy naruszenie przepisu prawa procesowego może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji. W judykaturze dopuszcza się kwalifikowanie istotnych naruszeń przepisów prawa procesowego jako "rażące naruszenie prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, jednak słusznie zwraca się przy tym uwagę, że posłużenie się przez ustawodawcę nieostrym pojęciem "rażącego naruszenie prawa", wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, to w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane, jako rażące (tak NSA w motywach wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.). W ocenie składu orzekającego Kolegium rażące naruszenie art. 7, w zw. z art. 77 § 1 kpa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności, jako że chodzi w tym przypadku o zasadę prawdy materialnej, mającej status ogólnej zasady postępowania administracyjnego i wyznaczającej jeden z fundamentalnych standardów prawidłowego postępowania organu władzy w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej. Naruszenie powołanego przepisu musi być jednak "rażące", a więc oczywiste, jednoznaczne, nie budzące wątpliwości. Takim naruszeniem będzie pominięcie jakichkolwiek ustaleń uprawniających do wydania konkretnej decyzji, co miało miejsce w przypadku decyzji z dnia [...] r. (Nr[...]). W uznaniu Kolegium z akt sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] r. (Nr[...]) wynika, że pomimo zasadniczej zmiany zakresu inwestycji (w miejsce jednej zabudowy zagrodowej miałoby powstać dwadzieścia sześć takich zagród), organ lokalizacyjny nie przeprowadził w ogóle analizy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (zob. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz.U. Nr 164, poz. 1588). W szczególności pominął ustalenia w zakresie wystarczalności infrastruktury (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz w zakresie powierzchni gospodarstwa rolnego uprawniającej do zwolnienia z warunku dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 4 ustawy). Projekt decyzji nie został zaś sporządzony przez uprawnioną osobę, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium podkreśliło, że organ lokalizacyjny w motywach orzeczenia ograniczył się do stwierdzenia, iż zachodzi zgodność wnioskowanej zmiany ze wszystkimi pierwotnymi ustaleniami zawartymi w zmienionej decyzji z dnia [...] r. (Nr[...]), ale nie wywiązał się z elementarnych obowiązków dowodowych wynikających z art. 7 i art. 77 § 1 kpa w związku z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opisaną powyżej decyzję zaskarżył M. S., działający przez pełnomocnika, który we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił, że rozstrzygnięcie narusza przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez przyjęcie, że zgoda strony opisana w przepisie art. 155 kpa, dotyczy wszystkich stron uczestniczących w postępowaniu, a nie tylko strony, która nabyła określone prawo, a także poprzez przyjęcie, że nieważność decyzji może opierać się na stwierdzeniu, że organ nieprawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie. Pełnomocnik zarzucił także, że decyzja Kolegium narusza przepisy postępowania, tj. art. 107 § 3 kpa, w zw. z art. 8 kpa, art. 9, art. 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie, na czym polegało naruszenie przez Wójta Gminy Cz. przepisów art. 7 i art. 77 kpa, oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz dlaczego naruszenie to miało charakter rażący. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzja Kolegium z dnia [...] r. (Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 (in fine) kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium (w składzie ponownie orzekającym) przedstawiło istotę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jako wyjątku od zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych, zawartej w art. 16 § 1 kpa oraz istotę pojęcia "rażące naruszenie prawa" z uwzględnieniem stanowiska doktryny i judykatury. Kolegium w zakończeniu rozważań w tym zakresie podkreśliło, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Kolegium – odwołując się do przedstawionych w uzasadnieniu rozważań – wyjaśniło, że wobec obowiązujących przepisów, wykluczona była możliwość zmiany (przekształcenia) decyzji lokalizacyjnej, której przedmiotem była budowa jednej zagrody rolniczej, tj.: budynku mieszkalnego z dobudowanym garażem i budynku garażowego dla maszyn rolniczych, budowę zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne oraz przyłączy: elektroenergetycznego i wodociągowego w taki sposób, aby rodzaj planowanej inwestycji obejmował budowę 26 zagród rolniczych: 26 budynków mieszkalnych z dobudowanymi garażami oraz 26 budynków garażowych dla maszyn rolniczych, budowę 26 zbiorników bezodpływowych na ścieki sanitarne oraz 26 przyłączy: elektroenergetycznych i wodociągowych, na 26 działkach o numerach od [...] do [...], powstałych po podziale działki nr[...]. Następnie Kolegium podkreśliło, że dokonana przez organ gminy modyfikacja ostatecznej decyzji dotyczącej wnioskowanego zamierzenia budowlanego, istotnie wykracza poza zakres pojęcia "zmiany" decyzji administracyjnej. W ocenie składu orzekającego, decyzja Nr [...] rażąco narusza w ten sposób przepisy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r. poz. 647 ze zm.), w zw. z art. 155 kpa. Organ lokalizacyjny dokonał bowiem "zmiany" swojej ostatecznej decyzji lokalizacyjnej, mimo, że charakterystyka zamierzenia budowlanego przedstawiona we wniosku inwestora, jednoznacznie wskazywała, że wniosek dotyczy w rzeczywistości całkowicie nowej, odmiennej inwestycji, wymagającej przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, zgodnie z regułami wskazanymi w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie wskazało – odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2011 r. w sprawie II OSK 1810/09 – że postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa, "nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy »pierwotnej«, w oparciu o do tej pory zgromadzony materiał dowodowy (patrz tezy wyroków: WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2007 r., II SA/Wa 2325/06 LEX nr 318247 i NSA z dnia 28 lutego 2007 r., II OSK 267/06 LEX nr 326277)". Celem postępowania administracyjnego zainicjowanego przez stronę na podstawie art. 155 kpa, jest bowiem ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki zmiany decyzji wskazane w powołanym przepisie - i temu służyć mają obowiązki nałożone na organ przez przepisy art. 7 i art: 77 kpa. Organ gminy winien zatem ustalić, nie tylko, czy sprawa zakończona została decyzją ostateczną na mocy której strona nabyła prawo, a także, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, ale również, czy wszystkie strony postępowania lokalizacyjnego wyrażają zgodę na zmianę decyzji. Zdaniem Kolegium, decyzja będąca przedmiotem oceny w prowadzonym nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym narusza przepis art. 155 kpa w sposób rażący także w innych aspektach w tym wymóg tożsamości sprawy. Tożsamość spraw będzie istniała, gdy w obu przypadkach wystąpią te same podmioty, dotyczyć one będą tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym (wyrok NSA z dnia 28 listopada 2000 r., I SA/Ka 1458/99). Zmiana decyzji na podstawie art. 155 kpa, jest zatem dopuszczalna, ale. pod warunkiem, że obie decyzje (zmieniana i zmieniająca), będą wydane na podstawie tego samego stanu faktycznego i prawnego oraz z udziałem tych samych stron. Przy zachowaniu tego warunku, w istocie zbędne jest przeprowadzanie postępowania dowodowego, gdyż postępowanie w sprawie zmiany decyzji prowadzone jest w obrębie "pierwotnej" sprawy administracyjnej. Zdaniem Kolegium w rozpoznawanej sprawie zachowany został wymóg tożsamości stanu prawnego (ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i akty wykonawcze), natomiast nie zachowano warunku tożsamości stanu faktycznego. W ocenie Kolegium organ lokalizacyjny pominął fakt, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wójt Gminy Cz., po rozpatrzeniu wniosku M.S., zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w gminie Cz., obręb J., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr[...], o powierzchni 3,0027 ha, na działki o nr od [...] do nr [...] (działka nr[...], przeznaczona jest pod komunikację wewnętrzną). W miejsce zatem 1 działki rolnej o powierzchni 3,0027 ha, geodezyjnie wyodrębniono 26 działek o powierzchni od 0,0771 ha do 0,1595 ha. Tym samym, pomiędzy wydaniem decyzji Nr[...], a wydaniem decyzji Nr[...], doszło do zmiany stanu faktycznego sprawy, co wykluczyło dopuszczalność procedowania w sprawie zmiany pierwszej z wymienionych decyzji na podstawie art. 155 kpa. W dalszej części uzasadnienia Kolegium – przywołując przepis art. 155 kpa – wyjaśniło, że przepis ten nie wymaga złożonego procesu wykładni i jego rozumienie w judykaturze nie jest sporne, albowiem z jego treści jednoznacznie wynika, że decyzja może być w każdym czasie za zgodą strony zmieniona, a skoro jest mowa o zgodzie "strony" to, gdy w postępowaniu jest więcej stron, musi to być zgoda ich wszystkich, a nie np. tylko inwestora (jak próbuje się wywodzić w niniejszej sprawie). Nie ulega bowiem wątpliwości, że strona w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy to nie tylko inwestor, lecz i sąsiedzi którzy nabyli określone prawo. Tak więc brak zgody wszystkich stron postępowania stanowi oczywiste naruszenie prawa, a odmienne rozumienie przesłanek przepisu art. 155 jest wadliwe. Kolegium podkreśliło, że prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym, jako organ pierwszej instancji ([...]), przeprowadziło postępowanie uzupełniające w zakresie udzielenia (lub nie) wymaganej zgody przez strony postępowania. Tylko jeden podmiot wprost odmówił zgody na zmianę decyzji (pismo Starosty Powiatu W. z dnia [...] r. ([...]), pozostałe strony nie odebrały skierowanej do nich korespondencji, która ze skutkiem doręczenia została złożona do akt sprawy. Trzeba zauważyć, że zgoda stron nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok SN z 14 marca 1991 r., III ARN 32/90, OSNCP 1992, Nr 6, poz. 112). Brak zgody wszystkich stron (lub wyraźna odmowa jej udzielenia), jako niezbędnej przesłanki zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa (i wydanie mimo to decyzji zmieniającej Nr[...]) stanowi oczywiste, rażące naruszenie prawa. W ocenie składu orzekającego weryfikowane rozstrzygnięcie narusza ponadto - w sposób rażący - przepis art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266), bowiem, istotą zabudowy siedliskowej (zwanej też zabudową zagrodową zagrodą rolniczą), jest zapewnienie osobie prowadzącej gospodarstwo rolne właściwych warunków bytowych w miejscu prowadzenia produkcji rolnej. Dlatego też nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że integralną cechą zabudowy zagrodowej jest jej powiązanie funkcjonalne z istniejącym gospodarstwem rolnym. Oznacza to, że - co do zasady - jedno siedlisko przypada na jedno gospodarstwo rolne prowadzone przez rolnika. Tym samym, wykluczona jest realizacja 26 zagród rolniczych, jako formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osoby prowadzącej jedno gospodarstwo rolne. Zakres inwestycji (26 siedlisk) jest bowiem nieadekwatny do celu, jakiemu służyć ma zabudowa zagrodowa. Zdaniem Kolegium działki powstałe po podziale z racji powierzchni od 0,0771 ha do 0,1595 ha - są przydatne raczej dla zabudowy jednorodzinnej. Na tak małym areale, w dodatku w znacznej części zabudowanym, wykluczona jest efektywna produkcja rolna (wymóg zdolności gospodarstwa rolnego do efektywnej produkcji wielokrotnie wskazywany był w wyrokach NSA dotyczących zabudowy siedliskowej). W zakończeniu uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że opisane uchybienia - w randze rażących – obligują do wyeliminowania decyzji Nr [...] Wójta Gminy Cz. z dnia [...] r., ze skutkiem ex tunc, jako wydanej z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego. Prawidłowość decyzji wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował M. S. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi działający imieniem skarżącego pełnomocnik zarzucił: 1. naruszenie przepisu art. 156§1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że: - nie zachodziła tożsamość faktyczna sprawy w rozumieniu art. 155 kpa, a tym samym brak było podstaw do zmiany decyzji o warunkach zabudowy ze względu na fakt, że zmiana tej decyzji dotyczyła wyodrębnienia 26 działek w miejsce jednej działki; - zgoda strony opisana w przepisie art. 155 kpa dotyczy wszystkich uczestniczących w postępowaniu stron, a nie tylko stron, które nabyły określone prawo; - nieważność decyzji może opierać się na stwierdzeniu, że organ nieprawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy w sprawie. 2. dowolne przyjęcie, że organ wydając decyzję o zmianie decyzji o warunkach zabudowy nie przeprowadził postępowania dowodowego, podczas gdy z akt sprawy wynika, że zapoznał się on z zebranym materiałem dowodowym; 3. dowolne przyjęcie, że wniosek M. S. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy dotyczył odmiennej inwestycji, podczas gdy z wniosku tego wynika, że dotyczył on rozszerzenia dotychczasowej inwestycji o kolejne zabudowania; 4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 kpa, 9 kpa i 11 kpa, poprzez niewyjaśnienie na czym polegało naruszenie przez Wójta Gminy Cz. przepisów art. 7 i 77 kpa oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz dlaczego naruszenie to miało charakter rażący, podczas gdy obowiązkiem organu jest każdorazowe szczegółowe uzasadnienie swojej decyzji tak pod względem faktycznym jak i prawnym i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi celem ponownego rozpoznania, orzeczenie, że decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik M. S. przedstawił argumentację stanowiącą rozwinięcie zarzutów w niej sformułowanych oraz podjął polemikę z oceną przyjętą przez Kolegium przy podejmowaniu decyzji. W doręczonej Sądowi w dniu 15 marca 2013 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi i odniosło się do poszczególnych zarzutów w niej sformułowanych. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje skargę i wnioski w niej zawarte, a pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., Nr 270, poz. 1101), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kwestionowaną w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] r. (Nr[...]), podjętą w trybie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kodeksu postępowania administracyjnego, uznając tym samym zasadność stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia [...] r. (Nr[...] ) zmieniającej na wniosek M. S. ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] r. (Nr[...]), ustalającą warunku zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie zagrody rolniczej" na ternie oznaczonym geodezyjnie jako działka nr[...], obręb J., gmina Cz. Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zatem zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia administracyjnego obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od stwierdzenia zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w zamkniętym katalogu zawartym w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Ustalenie tej okoliczności – typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe – następuje w toku postępowania, które podlega regułom postępowania zwykłego (z kilkoma ustawowo wskazanymi wyjątkami). Określając w art. 157 § 2 kpa inicjatywę z zakresie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego ustawodawca przyjął zasadę oficjalności (działania z urzędu, w tym m.in. w wyniku sygnalizacji innego organu lub jednostki) oraz zasadę skargowości (działania na wniosek), przyznając stosowne uprawnienie stronie postępowania, czyli podmiotowi legitymowanemu wg kryteriów wskazanych w art. 28 i 29 kpa. Niezależnie od tego skąd pochodzi inicjatywa procesowa właściwy organ jest zobowiązany – stosując się do ogólnego wymogu ustawowego – zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Treść zawiadomienia wskazuje przedmiot postępowania, ale również niejako wyznacza obszar działania właściwego w sprawie organu, w granicach którego muszą być dokonywane wszystkie czynności procesowe. W przypadku nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty następuje poprzez władczo wyrażone oświadczenie kompetentnego organu administracji publicznej dokonane przy zastosowaniu właściwego przepisu prawa procesowego, co do legalnej możliwości i zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego indywidualnego aktu administracyjnego poddanego kontroli w trybie ekstraordynaryjnym. W rozpoznawanej sprawie aktem, do którego skierowane zostało kasacyjne orzeczenie Kolegium była decyzja Wójta Gminy Cz. z dnia [...]r. Nr[...], wydana w trybie art. 155 kpa. Stosując ten przepis, przywoływany już wcześniej w uzasadnieniu decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej Wójt Gminy Cz. zmienił na wniosek inwestora – M. S. decyzję własną z dnia [...] r. Nr [...]o warunkach zabudowy w sprawie zabudowy zagrodowej na działce nr [...] w Jeszkowicach w sposób następujący: - w wierszu określającym lokalizację inwestycji zamiast słów "na dz.[...]" wpisano słowa "na dz. od [...] do [...] (powstałych z podziału dz.[...])"; - w punkcie 1 opisującym rodzaj inwestycji zamiast słów "budowa zagrody rolniczej" wpisano słowa "budowa 26 zagród rolniczych (1 na każdej z w/w działek) złożonych z: "oraz po słowach: "przyłączy elektroenergetycznego i wodociągowego" dodaje się słowa: "- do każdej z zagród". W osnowie decyzji Wójt Gminy Cz. postanowił również, że odpowiednio dostosowuje się załącznik graficzny do decyzji oraz, że powstałe elementy w/w decyzji pozostają bez zmian. Czynności ocenne Kolegium w obu składach orzekających w sprawie prowadzone były w odniesieniu do przesłanki – zdaniem Sądu prawidłowo przyjętej – uwzględnionej w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, stanowiącym, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W motywach zaskarżonej decyzji Kolegium wyczerpująco wyjaśniło – korzystając z dorobku doktryny i judykatury – istotę tak określonej kwalifikowanej wady orzeczenia administracyjnego, a Sąd przedstawiony w tym zakresie wywód w całości aprobuje. Sąd podziela również prezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko Kolegium uznającego, że przy wydawaniu badanej w przedmiotowym postępowaniu weryfikacyjnym decyzji rażąco naruszono wymóg zachowania tożsamości sprawy w postępowaniu orzekającym określanym jako "pierwotne" i w postępowaniu nadzwyczajnym i nie spełniono warunku uzyskania zgody stron postępowania na dokonanie wnioskowanej przez M. S. zmiany decyzji. Zgodnie z powszechnie przyjętą w literaturze prawniczej oraz orzecznictwie administracyjnym i sądowoadministracyjnym koncepcją trybu określonego w art. 155 kpa uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu jest instytucją szczególną, stanowiącą odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, zatem zaistnienie przesłanek umożliwiających zastosowanie tego trybu musi być oczywiste, jednoznaczne i bezsporne. Należy też wskazać, że w trybie powołanego przepisu mogą być zmienione (lub uchylone) zarówno decyzje wadliwe, których – ze względu na kategorię wady – nie można weryfikować w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności, jak i decyzje nie obarczone żadnymi wadami, jeżeli za ich weryfikacją przemawiają względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2000 r., sygn. akt V SA 1346/99, nie publ.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 227/08, Lex nr 508440; B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 2006). W tak określonych warunkach prawnych uznaje się, że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 kpa jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym do ustalenia zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie i nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1212/96, Lex nr 28966, z dnia 15 listopada 1996 r., sygn. akt III SA 1110/95, Lex nr 27376; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Po 809/10, Lex nr 993624). Zważyć przy tym należy, że decyzja zmieniona z wykorzystaniem przepisu art. 155 kpa nie może – wobec obowiązywania zasady praworządności – powodować ani prostować kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym. (np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, ONSA i WSA 2010/1/4). Decyzja jest bowiem indywidualnym aktem administracyjnym, którym – zgodnie z art. 104 § 1 kpa – organ administracji publicznej załatwia sprawę (chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej). Decyzja wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania określonego regułami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego i musi zawierać elementy wskazane w art. 107 § 1 tej ustawy procesowej. Korzysta z domniemania prawidłowości. Dokonanie dopuszczanej przez ustawodawcę w opisanych kodeksowo warunkach jej zmiany nie może prowadzić do zniesienia materialnoprawnej relacji, a w istocie związku pomiędzy decyzją, a sprawą, którą ta decyzja rozstrzygnęła. W doktrynie zagadnienia dotyczące sprawy administracyjnej wyprowadzone są z pojęcia stosunku administracyjnoprawnego, którego "cechami sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych) niepowiązanych z tym organem ani więzami należności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki". (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Warszawa 2008 r.) W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekając w sprawie prawidłowo uznało, że warunkiem zastosowania trybu art. 155 kpa jest uprzednie ustalenie, czy w sprawie prowadzonej z odwołaniem się do tego przepisu procesowego i w sprawie tzw. pierwotnej zachowana jest tożsamość w znaczeniu materialnym. Decyzja kończąca postępowanie nadzwyczajne wydawana jest w sprawie administracyjnej, załatwianej decyzją, do której odnosi się czynność weryfikacyjna podejmowana z powołaniem się na przepis art. 155 kpa. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe i przy ustaleniu tożsamości sprawy te elementy należy badać. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem ich praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Z tego względu brak tożsamości sprawy rozpatrywanej w postępowaniu pierwotnym i nadzwyczajnym powoduje, że wydanie decyzji reformatoryjnej jest niedopuszczalne, bowiem skutkiem zastosowania art. 155 kpa byłaby nie zmiana decyzji pierwotnej, ale wydanie nowej decyzji w innej sprawie administracyjnej (np. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996 r.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2004 r., sygn. akt III SA 2512/02, nie publ.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, z glosą B. Adamiak uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1984 r., sygn. akt III AZP 8/83, OSNC 1985/10/143; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 514/11, Lex nr 1153684). Uwzględniając stanowisko prezentowane w literaturze i orzecznictwie należy przyjąć, że sprawa jest tożsama pod względem podmiotowym wówczas, gdy w ramach tej sprawy ukształtowane zostają prawa i obowiązki tych samych stron. Natomiast dla ustalenia tożsamości przedmiotu sprawy decydujące znaczenie ma treść praw i obowiązków. Istotne też jest, że warunkiem ustalenia tożsamości sprawy jest także ciągłość regulacji prawnej. Jednocześnie uznaje się, że nie każda zmiana stanu faktycznego uzasadnia przyjęcie, że mamy do czynienia z nową sprawą, która nie jest tożsama ze sprawą wcześniej rozstrzygniętą. Znaczenie dla ustalenia zachowania tożsamości sprawy będą miały jedynie przekształcenia faktów prawnie istotnych, natomiast elementy prawnie obojętne, nie mające wpływu na załatwienie sprawy powinny być pominięte w ocenie tożsamości sprawy. (B. Adamiak, J. Borkowski, KPA Komentarz, Warszawa 2006). W tych okolicznościach należy stwierdzić, że dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samym podmiotów ukształtowanymi obowiązującą decyzję z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym (np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09). Z materiału sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości – co zasadnie akcentowane było przez Kolegium, że w decyzji Wójta Gminy Cz. będącej przedmiotem oceny Kolegium w postępowaniu nieważnościowym dokonane zostało w niedopuszczalny sposób przekształcenie przedmiotu sprawy pierwotnej tzn. sprawy o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej z infrastrukturą na dz.[...], obręb J., zakończonej decyzją Wójta Gminy Cz. z dnia [...]r. Nr[...]. Organ ten uwzględniając wniosek M. S. i stosując przepis art. 155 kpa nie zmienił decyzji własnej powyżej opisanej w określonym zakresie, z zachowaniem pozostałych jej elementów, ale orzekł merytorycznie w nowej sprawie administracyjnej, której przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy dla budowy 26 zagród rolniczych na działkach oznaczonych numerami od [...] do [...] (powstałych z podziału działki nr[...]). Wprawdzie niezachowanie wymogu tożsamości sprawy wyłączało możliwość zastosowania trybu określonego w przepisie art. 155 kpa i stanowiło samodzielnie wystarczającą przesłankę dla wyeliminowania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z obrotu prawnego, ale wobec zarzutów formułowanych przez pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym i w skardze Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że w nauce i judykaturze nie budzi wątpliwości, że warunkiem legalnego weryfikowania decyzji w trybie art. 155 kpa jest uzyskanie zgody wszystkich stron postępowania na dokonanie zamierzonej zmiany treści orzeczenia (lub jego uchylenie) kończącego to postępowanie. W literaturze prawniczej i orzecznictwie niekwestionowany jest pogląd, że ustawodawca poprzez sformułowanie "za zgodą strony", wprowadzone do treści przepisu art. 155 kpa wymaga uzyskania przez organ właściwy do orzekania w trybie wskazanego przepisu procesowego wyraźnych i jednoznacznych oświadczeń stron o wyrażeniu zgody na zmianę decyzji. Wykluczone jest przy tym wykorzystywanie instytucji domniemania. Zgoda strony musi być udzielona wprost przez stosowne oświadczenie, bowiem dotyczy ona wypowiedzenia się w sprawie weryfikacji uprawnień nabytych na podstawie ostatecznej decyzji, a zatem zmiany merytorycznego rozstrzygnięcia i powinna być rozpatrywana wyłącznie w kategoriach materialnych. Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, właściwego w sprawie, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa (np. B. Adamiak, J. Borkowski KPA, Komentarz Warszawa 2006 r.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1981 r., sygn. akt I SA 2408/81 ONSA 1981/2/121; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 626/11, Lex nr 1153319). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że jedna ze stron postępowania – Starosta Powiatu W. wprost odmówił wyrażenia zgody na dokonanie zamierzonej zmiany decyzji Wójta Gminy Cz. z dnia [...] r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zagrody rolniczej na działce nr [...], obręb J., natomiast pozostałe strony postępowania nie wypowiedziały się w tej kwestii. Dodatkowo Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że zawarty w skardze w kontekście kwestionowania wymogu uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji w trybie art. 155 kpa – zarzut absurdalności wynikającej z tego sytuacji, powodującej, że łatwiejsze jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy niż zmiana decyzji posiadanej nie zasługuje na uwzględnienie. Zważyć bowiem należy, że zmiana (lub uchylenie) decyzji w warunkach wskazanego przepisu procesowego należy do systemu weryfikacji nadzwyczajnej orzeczeń administracyjnych, którego dopuszczalność musi być postrzegana przez pryzmat zasady trwałości decyzji ostatecznych, wymogu pewności obrotu prawnego i formułę trybów nadzwyczajnych, konstruowanych wg reguł nieporównanie bardziej rygorystycznych niż reguły postępowania zwykłego (orzekającego). Taka formuła jest preferowana przez ustawodawcę właśnie ze względu na potrzebę gwarantowania praw nabytych i sytuacji prawnej podmiotów, ukształtowanej treścią decyzji dysponującej walorem ostateczności. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.