II SA/Wr 239/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2017 r. wniosku W. K. o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz tytułu wykonawczego w sprawie ze skargi W. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego postanawia: oddalić wniosek. W dniu [...] do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła, sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, skarga W. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (dalej: DWINB) z dnia [...], nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: PINB) z dnia [...], nr [...], w przedmiocie oddalenia zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz wydanego w sprawie tytułu wykonawczego PINB z dnia [...], z uwagi na zachodzące niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Postanowienie, o którym mowa powyżej sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym (art. 61 § 5 p.p.s.a.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, akt którego wniosek dotyczy powinien nadawać się do wykonania, a uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na stronie skarżącej (zob. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II FZ 925/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanki uprawniające sąd do udzielenia stronie ochrony tymczasowej, to niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Są to pojęcia nieostre, co wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich ogólnej normy i nadania im treści z uwzględnieniem okoliczności faktycznych każdej indywidualnej sprawy. Użycie spójnika "lub" oznacza, że przesłanki te mogą zachodzić alternatywnie. Szkoda, o jakiej mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a, może mieć charakter majątkowy lub niemajątkowy. Jej immamentną cechą jest to, że nie będzie mogła ona być wynagrodzona (usunięta) przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego (zob.: post. NSA z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II GZ 39/17, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast trudne do odwrócenia skutki, to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego, może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob.: postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II FZ 788/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy powtórzyć, że wstrzymanie wykonania aktu może dotyczyć tylko takiego rozstrzygnięcia, które nadaje się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W rzeczywistości więc problem wykonania aktu administracji dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy wymaganego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 295). Postanowienie oddalające zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, które jest przedmiotem wniosku o wstrzymanie w niniejszej sprawie, należy do aktów niepodlegających wykonaniu i niewymagających wykonania (zob.: postanowienie NSA z dnia 12 marca 2014 r. sygn. akt II GZ 95/14; postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 830/15, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 498/15; publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Akt ten ma charakter odmowny i nie nakłada na podmiot zobowiązany żadnych nowych obowiązków ani nie zmienia powstałego wcześniej zobowiązania. Zaskarżone postanowienie nie wywołuje zatem bezpośrednich skutków w sferze praw czy obowiązków materialnoprawnych i prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Postanowienie to zawiera jedynie negatywną ocenę zarzutów zgłoszonych w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym nie może naruszać żadnych praw skarżących w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. i które stanowiłyby podstawę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Nadmienić należy również, że tytuł wykonawczy nie mieści się w kategorii aktów lub czynności, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Jest on jedynie dokumentem urzędowym stanowiącym dowód istnienia niewykonania obowiązku wynikającego z przepisu prawa (zob. postanowienie NSA dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II FZ 334/13, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy dodać, że tut. Sąd rozważył również podgląd wyrażony przez NSA (zob.: postanowienie NSA z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OZ 859/11, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl, postanowienie NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1376/14, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że przedstawionej wyżej zasady, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania, nie można stosować bez pełnej analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy. NSA wskazał, że w okolicznościach konkretnej sprawy można bowiem rozważać wstrzymanie wykonania decyzji (postanowienia) w takim znaczeniu, że wstrzymaniu podlegać będą skutki prawne, które decyzja (postanowienie) ta wywołuje, o ile stanowią one bezpośrednie i pewne następstwo danego rozstrzygnięcia. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Odnosząc to do realiów niniejszej sprawy tut. Sąd stwierdził, że nawet przyjęcie tego stanowiska, także nie dawałoby podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego zwłaszcza, że składając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej pominął on jakakolwiek jego argumentację wskazując jedynie, że wykonanie zaskarżonego postanowienia wyrządzi znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki. Warunkiem zaś wydania przez sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu jest wykazanie przez stronę konkretnych zdarzeń, świadczących o istnieniu poważnych zagrożeń, które uzasadniać mogą udzielenie ochrony tymczasowej (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 206). Argumentacja strony musi być odpowiednia – tzn. w sposób przekonujący pokazująca konkretne relacje między brakiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 16 grudnia 2016 r. sygn. akt II OZ 1414/16 publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Twierdzenia zawarte we wniosku powinny być zaś poparte dokumentami źródłowymi. W rozpoznawanej sprawie, jak już to zaznaczono, wniosek w ogóle nie został uzasadniony. W efekcie nie była więc możliwa jego merytoryczna ocena (zob. postanowienie NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II GZ 1169/16, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy również, że na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania aktu sąd nie bada zasadności samej skargi. W konsekwencji też ustawodawca, nie wiąże – choćby w najmniejszym stopniu – występowania podstaw udzielenia ochrony tymczasowej z prawdopodobieństwem uwzględniania skargi na dany akt. Co więcej, sąd rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu nie może choćby wstępnie badać, czy zaskarżony akt dotknięty jest wadami uzasadniającymi jego uchylenie lub stwierdzenie nieważności (tak NSA w uchwale z dnia 16 kwietnia 2007 r., sygn. akt I GPS 1/07, ONSAiWSA 2007, Nr 4, poz. 77). Zatem oddalenie wniosku o wstrzymanie wykonania wskazanego we wniosku postanowienia nie przesądza o merytorycznym stanowisku sądu co do jego legalności (zob. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II OZ 19/15, publik.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W rezultacie Sąd, uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do udzielenia skarżącemu ochrony tymczasowej i dlatego też wniosek w tym zakresie nie został uwzględniony. Stąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., postanowiono jak w sentencji.